理藩院-清代长城沿线蒙汉杂居地区的治理 ——以热河地区行政管理制度为中心

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原文标题：清代长城沿线蒙汉杂居地区的治理 ——以热河地区行政管理制度为中心

热河地区位于长城沿线东部，是清代蒙汉杂居的典型地区。其地势“北压蒙古，右引回回，左通辽沈，南制天下”，具有重要的政治、军事战略价值。热河地区是较早形

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成的蒙汉杂居地区，因地处边区与直省交界处，紧邻京畿与内地，受到清廷的高度重视，清代的民族政策、边疆治理政策在这一地区运用得较为成功，形成了颇具特色的行政管理制度，成为长城沿线乃至长城以北其他蒙汉杂居地区行政治理的模版。对热河地区行政管理制度进行研究，可以揭示清代长城沿线蒙汉杂居地区的治理特点，为现今民族杂居(散杂居)边区的治理提供参考，具有重要的学术价值和现实意义。目前，学界对热河地区的研究多集中在土地开垦、移民等方面，对热河地区行政管理制度的研究较为薄弱。本文拟从热河地区行政管理制度的准备、前奏、确立、发展、深化五个时期对其进行系统梳理与探讨。
一、热河地区行政管理制度的准备时期：康熙朝对热河地区的经营
热河地区历来是少数民族集聚之地，清代以前虽偶有行政设置，均未形成制度与规模。明末清初，蒙古部落游牧于热河地区。从天聪到康熙年间，清朝(后金)对前来归附的蒙古部落编旗设盟，其中喀喇沁三旗、土默特二旗会盟于卓索图，称卓索图盟，敖汉、奈曼、巴林、翁牛特、扎鲁特、克什克腾、喀尔喀左翼、阿鲁科尔沁八部落十一旗会盟于昭乌达，称昭乌达盟，清廷通过理藩院对热河盟旗进行间接、松散的管理。盟旗制度建立后，盟长、旗长由清廷任命，各旗界限分明，蒙古游牧被限定在旗界范围内，越界则受到处罚，与蒙古逐水草而居的传统游牧差异较大。清廷对盟旗的统辖，变成对固定区域的统辖，改变了蒙古的随意流动性，增加了可控性，为日后热河地区行政治理的深入开展准备了条件。
为进一步加强对蒙古的控御，应对北疆危机，康熙二十年(1681)清廷在热河地区建立木兰围场，四十二年(1703)建立避暑山庄。康熙帝频繁举行木兰秋狝，驻跸山庄，与蒙古等各少数民族首领密切接触，怀柔蒙古，为巩固北疆发挥重要作用。木兰围场与避暑山庄成为清廷深入蒙古地区的“前沿基地”，拉开清廷经营热河地区的序幕。康熙四十二年，设热河(行宫)总管一员，从属内务府，负责避暑山庄及行宫、庙宇的管理。随后陆续增加内务府司官、管领以及守备、千总等守卫人员。四十五年(1706)不再委任蒙古部旗管理木兰围场，正式设置从属兵部的捕盗总管一员，专门负责围场事务。下设章京、巡查蒙古兵员等。热河(行宫)总管与围场总管是清廷在热河地区首次设置的官员，表明清廷开始将热河地区纳入中央直接管理体系上来，为雍正年间热河地区的行政治理奠定基础。
二、热河地区行政管理制度的前奏：厅治管理时期(雍正元年至乾隆四十二年)
(一)七厅的设置
康熙时期的经营使热河成为塞外政治中心，带动热河地区经济发展、人口的涌入。随着大量汉民定居热河，热河地区由南向北逐渐农牧交错、蒙汉杂居。随着蒙汉交往日益密切，蒙汉纠纷也日益增多，设置专门管理汉民、能够处理蒙汉纠纷的民政机构势所必然。雍正元年(1723)十月，清廷设置热河厅，设满洲理事同知一员，掌旗民事务，拉开热河地区行政设置的序幕。从雍正元年至乾隆四十一年(1776)，热河地区先后设置热河厅、八沟厅、四旗厅、塔子沟厅、喀喇河屯厅、乌兰哈达厅、三座塔厅，设理事同知或通判管理。“厅”原为知府的佐贰官同知、通判的办事处所。热河地区的厅是建于边疆地区与府同级，属于被道所辖的厅。因蒙汉杂居的特殊性，热河地区理事同知或通判既掌民务又兼辖蒙汉交涉事务，与内地之厅有所不同。总的来说，热河七厅为一种过渡建置，是清廷在热河地区行政设置的首次尝试，将盟旗部分区域转化为州县的直接统治，深化了清廷对蒙古的统辖。
雍正十一年(1733)，热河厅改为承德州，乾隆七年(1742)，裁承德州，复设热河厅。承德州的设立是由非正式行政设置向正式行政机构转变的大胆尝试，具有开创性。但热河地区毕竟为塞外蒙古所居之区，颇为敏感，建立与内地划一的行政机构，时机尚不成熟。与不断增加的人口和日益繁杂的事务相比，清廷在热河地区行政建置的步伐是缓慢的，反映了清廷对热河地区治理的谨慎态度。
(二)军府制度的建立
据“台北故宫博物院”藏《康熙起居注》载，康熙五十年(1711)清廷向热河地区派遣八旗驻防兵的政策便已出台，因故而未派往。雍正元年(1723)，为巩固北疆，缓解关内人口压力，清廷向热河地区派驻八旗驻防兵八百名，其中满洲兵四百名驻防热河，二百名驻防喀喇河屯，蒙古兵二百名驻防桦榆沟。设置热河总管一员、副总管二员加以管理。八旗驻防兵的派遣表明热河地区同其他八旗驻防地区一样，已成为清廷重要的直接统辖区域。乾隆朝初年，西北局势动荡，清廷将热河兵力调往口外归化城以加强西北兵力，乾隆二年(1737)将京城闲散八旗人丁一千二百名派往热河，次年裁热河总管、副总管，设副都统，自协领以下共官六十六员、兵二千名均归其统属。热河副都统“专辖热河地区八旗驻防”，兼辖喜峰口边路台站、古北口驻防官兵，兼管围场、驿站、移居热河之厄鲁特官兵等事务，是热河地区最高军政长官。八旗驻防兵的派遣与热河副都统的设置，使热河地区建立起军府统治，显示其强烈的军事色彩。军府治理在清代热河地区行政治理中发挥了作用，成为热河地区行政管理制度的重要内容。
(三)热河道的设置与二级行政统属关系的建立
热河地区七厅之间并无统属，隶属于口内霸昌道统辖，管理上颇为不便。乾隆五年(1740)添设热河道一员，驻热河，统属各厅，成为热河地区最高民政长官。热河道统属文职，兼辖武弁，主管热河地区钱粮事宜，察核都司、守备等官员，案件由道审转。乾隆十一年(1746)设热河道学教授一员。三十一年(1766)热河道加兵备衔。热河道虽为民政长官，但其官缺为满缺，热河各厅理事同知、通判官缺亦是如此。综观之，除第一任热河道员和雍正七年(1729)的热河同知为汉人外，其余年份之官员均为满洲旗人，间有蒙古旗人，汉军八旗不在选择之列。这主要是因为热河地区蒙汉杂处兼有八旗驻防，需要通晓满语或蒙古语官员才能胜任，汉族官员不仅语言不通，还易引起蒙旗猜忌，在行政管理起步时期并不适宜。热河道的设置是热河地区行政管理的一个重要环节。改变七厅并立、无所统属、隶属口内的局面，建立起道、厅二级管理模式，有利于事权统一，“一切解审事件俱可就近归结，以省拖累，而将来经理城垣、仓库，绥缉外藩，通商便民之政，亦可次第举行”。
(四)理藩院理事司员的设置与蒙汉交涉案件的审理
汉民进入蒙旗后，蒙汉交涉事务日益增多，清廷于长城沿线六处设置理藩院理事司员，其中四处在热河地区。理事司员主要负责蒙古及蒙汉人交涉事务，兼管税务。热河地区理事司员主要设在八沟、塔子沟、乌兰哈达、三座塔四处。此四处均为蒙古地区，事务繁杂，难于治理。相较于理事同知或通判，理事司员负责蒙古事务及蒙汉交涉案件，更符合体制，也更具威慑力。理事司员的设置表明，相较于长城沿线其他蒙汉杂居地区，热河地区蒙汉案件最多。旧例“热河蒙汉杂处之地……如纯民人司讼交与理事同知、通判等审理，如系纯蒙古词讼则由本旗自理”，蒙汉交涉案件则由理事厅、理藩院章京与扎萨克派员会同审理。雍正十二年(1734)定：“八沟同知所司会审案件，应与章京并列官衔，用同知关防，径行详解达部，无庸向喀喇沁各王子处用印。命盗等案，民人事件，关涉蒙古者，该理藩院章京行令扎萨克，交与所辖地方查缉解送。”理事司员设置后，“凡有蒙古、内地民人交涉事件，一并管理……仍会同该扎萨克随事完结，傥有不公，再赴地方官告知”。乾隆二十五年(1760)又定：八沟、塔子沟二厅与各部落扎萨克交涉案件，会同乌兰哈达、三座塔部院章京审办，其由扎萨克会审之处，均行停止。蒙古部旗已无会审权，案件完全交由厅与理事司员办理，盟旗司法权限被削弱。
(五)编设保甲——地方基层组织的建立
厅设立后，热河地区地方基层管理实行内地的保甲制。乾隆十三年(1748)议定：“蒙古地方，民人寄居者日益繁多，贤愚难辨，应责成该处驻扎司员及该同知、通判，各将所属民人逐一稽考数目，择其善良者立为乡长、总甲、牌头，专司稽查。”保甲制的确立表明热河地区已作为独立行政区划而存在，地方管理日益与内地接近。
厅治管理时期，热河地区设立具有过渡性质的厅、军府机构及其官员，行政管理制度获得初步发展，初步建立起军政、民政、蒙古并立的管理体系，厅与盟旗并存。盟旗统属地域与权力遭到削弱，厅的司法权限逐步扩大，发挥编设保甲、巡查治安、教化地方、管理税务、粮食采买等地方行政机构的管理职能，参与蒙汉交涉案件的勘验与审理。可以说，厅治时期是清廷对热河地区直接治理的开始，成为热河地区行政管理制度的前奏。
三、热河地区行政管理制度正式确立时期：府州县管理时期(乾隆四十三年至嘉庆十四年)
(一)府州县的设置与三级行政管理格局的形成
雍正时期热河地区初步建立起行政管理制度的雏形。随着农牧分界线北移，热河地区农业区与半农业区逐步扩大，定居的汉民已成土著，并构成人口的主体，成为引发热河地区一系列变化的重要因素。至乾隆朝中期，热河地区“计其地千余里，而户口或逾十万，可以见耕桑日辟、版籍日繁。成都成邑之盛，有明征焉。近者既创立学校，乐育人材”，生产、生活方式日益与内地接近，建立正式的行政管理机构时机成熟。乾隆四十三年(1778)，清廷将热河厅升为承德府，八沟厅改为平泉州，喀喇河屯厅改为滦平县、四旗厅改为丰宁县、塔子沟厅改为建昌县、乌兰哈达厅改为赤峰县、三座塔厅改为朝阳县，“赋税户籍之数，悉隶于知府，辖于热河道”。改同知、通判为知府、知州、知县，以通判管知县事。改热河道学教授为承德府学教授。由“理事同知或通判管知县事”可知，热河地区的知府、知县等官也兼管旗民、蒙民事务，与内地州县官员专理民务差别较大，这是由热河地区地理位置及人口构成的特殊性所决定的，其行政管理制度具有自身的特点。府州县的设立表明热河地区终于建立起正式的行政管理机构，形成了道、府、州县三级行政管理格局，改变七厅在行政中推诿、制衡的局面，有利于行政权力的运行与监督。另一方面，将过渡性质的厅改为正式的府州县，表明从大小凌河、老哈河直到滦河流域广大区域已成统一的农耕世界，汉民

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于热河地区的身份完全合法化，热河地区行政管理制度正式确立，盟旗与州县并存的二元管理格局最终形成。
(二)府州县的职能
热河地区府州县的行政职能超过厅治时期，更加接近内地。其中在土地升科、征收地粮、兴办仓储，订立税目、征收税银，巡查治安、审理案件，兴办教育、管理社会公共事务等方面，与内地州县职能差别不大。处理蒙汉

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交涉事务及为皇帝巡幸提供服务这两方面的职能，是热河地区与内地州县的不同之处，集中体现热河地区州县治理的特殊性。
1.府州县治理时期案件的审解
州县设置后，热河地区案件审理程序有所变化。从嘉庆七年(1802)正月十一日承德府丰宁县蒙古家奴朱光才因索欠打死张梅案、嘉庆八年(1803)三月十三日直隶朝阳县蒙古四喇嘛因被索欠打死郑六案、嘉庆十一年(1806)七月十七日直隶承德府丰宁县蒙古家奴王可英因钱文事扎伤良民身死案、嘉庆十年(1805)正月十五日直隶承德府朝阳县人李光美因赎地钱文事致死邻人庞义案等刑科档案看，无论汉民案件还是蒙汉交涉案件，一般审解程序为：由报案人将案情报到当地乡牌或乡约，乡牌或乡约再将案情报于知县或知州处(或巡检处)，均由州县勘验讯详(如蒙汉交涉案件则还要会同理事司员复讯)，再解至承德府、热河道，再转解至直隶按察使，呈于直隶总督处，直隶总督最后汇解于刑部。如地方辽远，可令巡检代行相验。上述刑科档案也反映出蒙汉交涉案件往往是由蒙民借贷不还所致。蒙民生活日益贫困而向汉民借贷，因无力偿还，只得出卖土地、渐失生计，蒙汉经济上的差距导致蒙汉矛盾的加剧。
2.府州县为皇帝巡幸提供保障
府州县等民政机构设置后，热河地区能够组织起人力、物力为清帝巡幸热河承担多项差役，如备办人夫、修筑道路和桥梁、接驾随围、牧养马匹、保护圣驾、提供物资和人员等。热河道还具有支放备赏银、赔垫银两的职能，为清帝巡幸提供保障，客观上对稳定蒙古、巩固边疆发挥了重要作用。府州县管理时期，热河地区由七厅改为一府一州五县，并未增设行政区划(至清末才作行政上的调整)，可见清廷对蒙汉杂居地区治理的谨慎态度。州县管理制度的正式确立，表明热河地区作为正式、独立行政区划而存在，有力地促进其行政管理制度的内地化进程。
四、热河地区行政管理制度发展时期：热河都统的设置与管理(嘉庆十五年至同治十三年)
嘉庆十五年(1810)，清廷设置热河都统一员，不断扩大其职掌权限，使其成为相当行省级别的地方大员。因热河都统事权统一，热河地区行政管理制度进入稳定发展时期。
(一)热河都统的设置
自清初以来，清政府对蒙古的政策一直是禁垦或限垦的保护政策，但汉民进入蒙地私垦现象愈发严重，围绕土地与司法，蒙汉纠纷显著增多。“向来八沟等四处，清廷设有理藩院司员四名，会同州县处理蒙汉交涉案件，但理藩院司员职分较轻，根本不足以弹压。而直隶总督又距离较远……于吏治察核、刑名审转，诸多不便”，急需设置一位能统理蒙汉、事权统一、职分较重的地方大员。嘉庆十五年四月，清廷裁撤热河副都统，改设都统一员，添设属员若干。
1.改理事司员为蒙古理事官，作为都统属员。热河都统设置后，清廷将塔子沟理藩院笔帖式撤回，改设司员一员，与其他三处司员俱改为蒙古理事官，作为都统之属员，并进一步规定，“蒙古理事官定为二年一次更换，由礼部铸给满洲、蒙古、汉字三体字样理事关防，加铸所驻地名，遇有应报理藩院之事，皆令呈报热河都统，由都统核定报院”。理事司员设置之初具有相对独立处理蒙古事务及案件的权力。成为都统属员后，理事司员对热河都统负责，总理蒙古事务以及钱粮税收权利为热河都统专有，蒙古事务必先呈报热河都统，由都统上报理藩院。理事司员地位降低，已带有地方官员性质。
2.添设笔帖式等属员。热河都统衙门原设有印房笔帖式二员处理蒙古文件，因案件较多，又添设笔帖式二员专办刑名案件，后改为笔帖式专管翻译。嘉庆十五年八月清廷按新疆之例，于热河都统衙门添派六部司员一员、理藩院司员一员，办理旗人、蒙古等事务。道光七年(1827)民案划归热河都统办理后，办事人员不敷应用，添设刑部候补主事及帮办各一员。
(二)热河都统职掌权限变化
相较长城沿线的绥远城将军、察哈尔都统，热河都统设置时间较晚，但其职掌权限的扩展却是最快的。其一，热河都统仍掌原热河副都统之责，即统辖热河地区八旗驻防官兵、围场官兵、河屯协副将以下绿营官兵；管辖喇嘛、厄鲁特事务，兼查喜峰口、宽城、十六蒙古站马匹、钱粮等事务。其二，统辖州县及蒙古。热河道、承德府及所属各州县均隶都统管属，所有附近一带蒙古事件，向属税员兼管者，俱改归该都统专办。其三，道光七年，热河民案、文武大计、军政统归都统核办。至此，热河地区一切刑名案件均归都统审办。热河都统总揽军政、民政、蒙古，成为无总督之名但有总督之实、相当行省级别的地方大员，这种将府级行政机构的管理抬升到与行省等同的地位的做法，在清代并不多见。
(三)热河都统对案件的审理
从热河都统设置原因及其职掌权限的变化可以看出，刑名案件与蒙古事务是热河都统职掌核心内容。其中，蒙古案件及蒙汉交涉案件是热河都统司法审理的重中之重。
1.蒙古案件的审理
热河都统设置后，蒙旗如有案件需前往都统衙门呈控，由热河都统审理。如直接前往理藩院呈控，则为越诉。道光十二年(1832)土默特贝勒旗塔布囊德沁浩尔洛等呈控贝勒济克默特扎布等九款一案中，塔布囊德沁浩尔洛便赴京越诉，被罚四九牲畜，清廷责令理藩院将案件转给热河都统衙门审理。蒙古案件的审办程序，可从几则蒙古案件审办过程归纳出来。如道光八年(1828)喀尔喀贝勒少克都尔扎布身故不明案、道光十八年喀尔喀贝勒之妻因毒身死案等都是由热河都统将应报事件先上折奏给皇帝，由皇帝决定哪个部门处理，如不属于机密则转发内阁，内阁奉上谕传达热河都统审办。热河都统或交理事司员会同盟长勘讯，或亲自前往蒙旗勘验审讯，最后由热河都统定拟交部。从道光十七年(1837)土默特贝勒那逊鄂勒哲依、旗塔布囊西瓦桑保、莽噶拉等于理藩院呈控该旗协理台吉巴布扎布案、道光十一年(1831)克什克腾旗台吉拉西巴拉珠尔呈控巴林三旗侵占边界案、同治元年(1862)土默特左旗“老头会”京控案来看，热河都统对蒙旗内部纠纷、蒙旗间的纠纷都有权参与审断。
2.蒙汉交涉案件的审理
蒙汉交涉案件是热河地区司法案件的主体，也是热河都统职能中最为重要的方面。蒙汉交涉案件发生后，牵涉汉民者，由地方官负责提传，向有例限。而蒙古人证“往往任意迁延，不即解送，以致案悬莫结”。针对这种情况，嘉庆十五年(1810)、道光十年(1830)清廷对蒙古逾限做了规定，加强了对蒙古的约束，加速案件审理。
蒙汉交涉案件一般审转程序为：“热河地区蒙古、民人交涉事件，经州县会同理事司员审拟后，由州县详解承德府，由府详道，加看核转。承德府所管地方，民人、蒙古交涉命盗案件，亦由道加看核转，统解热河都统衙门提讯核定。”如道光三年(1823)民人郭好仁等京控已革额驸布里讷什展界增租案、同治二年(1863)热河民人张嘉禄遣弟张嘉宗赴都察院呈控喀喇沁旗蒙古莫敖海等图财毙命案、咸丰二年(1852)蒙古溁鲁布殴伤业师庄培元身死案等审解程序均是如此。道光七年，进一步规定：平泉、建昌、赤峰、朝阳等四州县蒙古命盗案件由理藩院理事司员会同州县勘验，由理事司员讯详；蒙古、民人交涉命盗案件及交涉诉讼案件均由州县勘验，会同理事司员复讯，由州县详解，都统审明定拟。蒙古案件、蒙汉交涉案件，均由州县勘验，蒙旗已基本无权参与，原先代表蒙旗的理事司员已成为都统衙门属员，案件在热河都统衙门核定，蒙旗司法权限进一步削弱。
3.汉民案件与旗民案件的审理
道光元年(1821)九月建昌县民妇胡马氏控告伊夫即已故守备胡廷良身死不明案、道光二年(1822)民人李秀章京控孙杭子踢扎伊叔致死一案、道光三年热河苏拉李春和偷窃避暑山庄存贮物品案、道光十八年二月热河、朝阳等处夹带鸦片烟土和符咒案等案件审理过程显示，热河都统对民案的审理由无勘定权、需报直隶总督定拟，到专理民案，拥有对民案初步定拟权，权限逐步扩大。汉民案件与旗民案件一般审解程序为：热河都统所辖承德府属之六州县旗民交涉命盗案件，由该府州县验讯详明；专系民人命盗诉讼案件由州县讯详，道府审转，由都统勘定，分别奏咨办理。
(四)热河都统对蒙古事务的管理
热河都统除审理蒙古案件、纠纷外，有权协助盟长革除蒙旗内部积弊，参与蒙旗事务管理，缓解蒙古上层与蒙民的矛盾。如土默特左旗蒙古“老头会”京控案内，热河都统会同卓索图盟长对蒙旗地亩租种、差项及塔布囊增加侍女等方面进行改革，实际上是热河都统对蒙旗内务的直接管理。再如同治九年(1870)，土默特旗八枝箭箭丁常明等因科派太重，聚众呈控，抗不比丁。清廷令卓索图盟长、热河都统随时认真整顿该旗事务，“有犯必惩，以靖地方”。随着蒙汉交往的日益紧密，一些蒙古王公也渐染汉俗，生活追求奢华。嘉庆二十三年(1818)发生土默特贝勒挑选幼丁充当优伶一案。经热河都统审明，“将袭职的土默特贝勒济克默特扎布罚俸二年……所有两次挑取幼丁俱著彻归各佐领下当差。嗣后各蒙古部落挑取幼丁演戏之事，著永远禁止”。道光十六年(1836)、十九年(1839)针对蒙古取汉名、习汉字、用汉员等现象颁布禁令。热河都统对蒙旗管理已经细致到蒙古王公的生活层面。除此之外，热河都统对蒙古矿务、蒙古官学等事务也具有管理之责，大大深化清廷对蒙旗的统辖，“遇有蒙旗较大事宜，受其就近处理，久成惯例，于是凡设都统各地，蒙旗无形中已受都统监督矣”。
总的来说，热河都统设置后，改变了军政、民政、蒙古事务彼此独立、互不统属的局面。都统以武职大员身份，集三权于一身，事权统一，大大提高其行政效率，突显清廷对蒙汉杂居地区治理的有效性、灵活性。另外，热河都统职掌权限不断扩展，不仅握有案件的定拟权，而且其统辖已深

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入蒙旗内务的管理、蒙古王公的生活方式上。热河都统对蒙旗统辖逐步深化的过程，是蒙旗统属区域与权利逐步削弱的过程，也是清廷对蒙汉杂居地区治理逐步深入的过程。
五、热河地区行政管理制度深化时期(光绪元年至宣统三年)
光绪二年(1876)直属理藩院的皇家围场被设置为围场厅，打破了持续近一个世纪的一道一府一州五县的建置格局，开启清末增设州县的热潮。这一时期，热河园庭总管被裁撤，热河都统接管其事务。裁撤蒙古理事官，蒙古事务划归热河地方办理。光绪末年，边疆危机日益加深，蒙旗全面放垦、移民实边，举行新政，甚至出现热河建省的动议。以上述内容为标志，热河地区行政管理制度进入深化时期。
(一)围场厅的设立
嘉庆朝以后，秋狝之礼已废，围场逐渐衰落。同治二年(1863)，清廷放垦围场边远荒地，光绪三十二年(1906)围场全面放垦。随着土地开垦和汉民移入，蒙汉纠纷显著增多，光绪二年，清廷设置围场厅，设粮捕同知、西围巡检、同知司狱加以管理。粮捕同知职掌征粮、缉捕及旗民诉讼，而非理事同知之地方治理，反映围场厅的特殊性、过渡性和初建时期的不正规性。光绪三十二年清廷裁撤围场驻防八旗，改粮捕同知为抚民同知，其职掌也转为地方治理，围场完成向地方行政区划的转变。围场厅的设立打破持续近一个世纪的七行政区划格局，开启清末热河地区行政设置的热潮，影响巨大，是热河地区行政管理制度深化的标志。
(二)增设州县与筹建行省
围场放垦后，随着国内“移民实边”呼声高涨，“对蒙政策于是一变”，光绪二十七年(1901)蒙旗全面放垦，随之便是州县的增设。光绪二十九年(1903)，清廷新设阜新、建平县，将朝阳县升为府，下辖建昌、建平、阜新三县。围场设隆化县，分辖围场的管理，在一定程度上弥补热河地区地域广、官员少的不足。蒙旗放垦后，昭乌达盟之巴林、扎鲁特、阿鲁科尔沁等部因开垦程度较低，成为全面放垦的对象，也成为增设州县的主要区域。光绪三十四年(1908)清廷于阿鲁科尔沁、东西扎鲁特三旗地方添置开鲁县，于巴林左翼地方添置林西县，以原有之赤峰县升为赤峰直隶州，设知州，下辖开鲁、林西二县。于小库伦所属库街地方建立绥东县，统理奈曼一旗，仍归朝阳府统辖。东土默特、喀尔喀二旗仍隶属阜新县管理。总计，清末热河地区增设一直隶州一府六县，更多盟旗统属区域转变为州县直接治理之地，行政管理日益与内地靠近。在北疆危机的压力下，清末姚锡光、左绍佐等人提出内外蒙古建五省的建议均因各种原因未能实行。
清末热河地区州县的增设，使民政管理机构显著增多，清廷直接统治区域与权限进一步扩大，深化清廷对热河地区的治理，加速热河地区进一步向内地和行省转变。虽然筹建行省未能实现，但为民国时期热河行省的建立奠定了基础。
(三)蒙古理事官的裁撤与州县权力的扩展
光绪二十九年，清廷“将理藩院四税司员裁撤，所有蒙民命盗、诉讼案件，均归州县办理。其年例查旗差使……由都统随时稽查，以示体恤而昭慎重。至分赏各旗地方税银，由都统发放，四税亦由都统委员征收”。理事司员由会同州县办理蒙汉交涉事件，到成为热河都统属员，协同热河都统处理蒙汉交涉案件，到最终被裁撤，蒙古及蒙汉交涉案件统归州县办理，热河地区州县地位不断提高，统属区域与司法权限不断扩展，蒙古事务渐被纳入热河地方行政管理体系上来，清廷对热河地区的行政统辖大大深化。
(四)热河都统接管园庭事务
避暑山庄等处行宫自嘉庆朝以后逐渐衰落，损坏日益严重。光绪三十年(1904)清廷裁(园庭)热河正、副总管，“所管各该处事务并所属官兵，并归热河都统管理”。热河都统接管园庭事务，主要负责请款修葺、奏报与发放银两、查核园庭内外陈设、添设巡防建设等事项，职掌权限进一步扩大。避暑山庄为从属内务府的皇家宫苑，实行一套特殊的管理体系。热河都统接管园庭事务，是清廷将园庭管理权下放热河地方的重要环节，避暑山庄成为热河地方管理的组成部分。
(五)清末热河地区新政
光绪二十七年，清廷举行新政。热河地区新政在整个蒙古地区的新政中相对突出。政治上大幅度增设州县，整顿吏治，实行宪政，筹建行省；经济上蒙旗放垦，移民实边，发展实业，建立近代意义的财政机构；司法上初步建立起独立的审判和刑法机构；军事上筹练近代军队，加强边防；文化上兴办学堂，学习西方先进的文化知识。热河新政是一场全方位的社会变革活动，进一步缩小热河地区与内地的差距，影响深远。其一，热河都统权限进一步扩大，深化清廷对热河地区的统辖。热河地区新政是由热河都统全面主持并负责的多方面改革。热河都统的行政职能已超越内地总督，成为集诸种权力于一身的地方大员。这种由武职大员实行全面地区管理的方式，成为热河地区乃至长城沿线治理的特色。其二，推动热河地区近代化进程，促进其行政管理与边疆治理进一步深入。新政使热河地区建立起具有近代意义的政治、经济、司法、教育、军事体系，促进经济与社会全面发展是自有行政建置以来最为全面而综合的改革，热河地区初步完成由蒙旗向州县、军政向民政、边疆向内地行省的过渡，为民国十七年(1928)热河省建立奠定基础。
作为清代长城沿线蒙汉杂居的典型地区，热河地区行政管理制度变化的过程，是清代边疆治理的具体实施，具有清代长城沿线蒙汉杂居地区治理的共性，反映其治理方式与特点。
在治理理念上，清朝对长城沿线蒙汉杂居地区的治理高度重视又谨慎小心。长城沿线地处边区与直省交界处，为农耕文明与草原文明过渡地带。清廷以“长城内外一体”为原则，不断采取有效措施加强对该地区的行政治理和直接统治。同时，清廷深悉该地区的敏感性、特殊性及重要性，在推进“内外一体”的过程中，非常重视蒙古的态度与回应，如康熙帝以建立围场与山庄的间接形式拉开经营热河地区的序幕；在行政设置上，将近二百年间保持热河地区七行政区划格局；在清末以前，对蒙旗保持长久的禁垦或限垦的保护政策。长城沿线中西部蒙汉杂居地区也是如此，清末前一直保持厅的过渡设置，体现清朝在蒙汉杂居地区治理上高度重视又谨慎小心的特点。
在治理举措上，清廷对长城沿线蒙汉杂居地区的治理因地制宜、因时制宜、灵活有效，体现其边疆治理的“满族特色”。因地理位置及民族构成的特殊性，清廷对长城沿线蒙汉杂居地区的行政设置大致经历厅—府州县—增设州县的过程，盟旗与州县二元管理体制并行；因蒙汉交涉案件繁多，专门设置理藩院理事司员处理蒙汉交涉事务；在治理模式上均以军府制度加以管理，赋予热河都统、察哈尔都统、绥远城将军职掌军政、民政、蒙古的权力，成为长城沿线东、中、西部事权统一的最高行政长官，影响深远；清朝末年在边疆危机、移民实边影响下，长城沿线蒙旗全面放垦，大规模增设州县，举行新政，热河、察哈尔、绥远筹建行省。上述举措的实行，是清廷针对长城沿线特殊情形做出的应对之举，不拘泥于旧制、不限于框架，切实有效。
在治理成效上，相对于其他朝代，清朝第一次实现对长城沿线连续、直接、有效的治理，其治理规模性与成效是之前历代不可比拟的。长城沿线由单一盟旗制度转化成盟旗与州县并存的二元管理体制，再向行省制转化，缩小长城沿线与内地的差距，基本实现长城“内外一体”，为民国行省的建立奠定基础。

（本文原刊《求是学刊》2018年第4期第163-172页，人大复印报刊资料《明清史》2018年11期转载。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）
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