中国近代史-中国百年宪政的早期探索

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2023-08-10 09:24
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原文标题：中国百年宪政的早期探索

2008年，距大清帝国颁布《钦定宪法大纲》已经过去了整整一百个年头了。在一百年中，中国两度“共和”，从1908年至1949年就颁布过近十部宪法，几代仁人志士为宪政能行之这片古老的大地上付出了艰苦卓绝的努力和惨痛的代价。甲午海战的屈辱愤懑、公车上书的群情激奋、百日维新的昙花一现、仿行立宪的千呼万唤、辛亥革命的焕然一新、民国宪法的风雨飘摇……百年中国宪政所走过的崎岖坎坷之路，让人回想起来其不禁顿生无穷的感慨和无奈。
链接：中国宪政百年之路
宪政百年祭
宪政百年随感
所谓现代意义上的宪政，产生于西方，起源于可追随到13世纪的英国贵族们对于英王在征税时的恣意妄为无法忍受遂奋起反抗，最终英王和贵族们通过谈判互相妥协，签署著名的《大宪章》（Magna Carta）。这是在全世界范围内最早的宪法性文件。总体来说，宪政是指一种在宪法之下使政治运作法律化的理念或理想状态。其核心在于限制政府的权力，要保障公民的权利。西方近现代历史发展进程中，比较著名的立宪标志是1787年颁布的美国宪法和1791年颁布的法国宪法。而中国在漫长的传统时代中，尤其是明清两代专制主义中央集权逐渐强化，时时以天朝大国自居，闭关自守，自外于世界各国的现代化发展潮流，等中国的有识之士开眼看世界，开始试图将西方先进的宪政经验运用到中国来的时候，中国已经步入日薄西山的晚清王朝了……
让我们穿越历史的迷雾，循着先贤的脚步，重新走入中国百年宪政早期那一次次孜孜不倦而又命途多舛的探索中，去体味其中的风雨冰霜和悲欢离合。

一、

时代先声——晚清传教士和学者的译介

自从19世纪40年代清朝在鸦片战争中惨败后，一批有识之士面对此“三千年未有之变局”就开始了他们冷静而独立的思考。他们开始逐渐放弃天朝大国的心态，开始开眼看世界，以期“师夷长技以制夷”。于是，当时出现了一批介绍、研究世界的译著及著作。集时人研究、翻译大成之作的是徐继畲的《瀛寰志略》和魏源的《海国图志》。徐、魏之作不仅一一介绍了世界各国的地理、风俗、人情，而且对欧美的政治制度大加赞赏。徐继畲称赞英国有“爵房”与“乡绅房”（即上下两院），国有大事“王谕相，相告爵房，聚众公议，参以条例，决其可否。复转告乡绅房，必乡绅房大众允诺而后行，否则寝其事勿论。” 魏源称赞美国“议事听讼，选官举贤，皆自下始。众可可之，众否否之，众好好之，众恶恶之，三占从二，舍独洵同。”不难看出，徐继畲和魏源二人所盛赞的“聚众公论”和“舍独洵同”，都触摸到了宪政的宗旨，即抛弃个人专制、注重通过群体民主决策的方式来处理内政外交大事，对传统的制度与观念构成了颠覆性的挑战。

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同时，晚清的传教士也通过媒介宣传西方政治思想和宪政成果，1833年7月，德国传教士郭实猎（1803－1851）在广州

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创办了中国内地第一份现代期刊：《东西洋考每月统记传》。1835年6月，它披露了一节《新闻》：“英吉利国之公会，甚推自主之理开诸阻挡，自操权焉。五爵不悦，争论不止。倘国要旺相，必有自主之理。不然，民人无力，百工废，而士农商工，未知尽心竭力矣。是以英吉利良民不安，必须固执自主之利也。” 它宣扬的是国家要兴旺发达，国会和自由（自主）这些宪政基本要素是必不可少的。 1837年7月，它又刊登文章介绍美国的宪政：“容个人任言莫碍……每省良民立公会，自选人才忠烈缙绅代庶民……首领主在位四年遂退。倘民仰望之，欢声载道，复任四年……民齐平等……个人随意图利……效死执自主之理，由是国之列邦而兴也。”
这些文章正确地介绍了宪政的中的几个基本观念，如通过法治保障公民自由、建立国会推行宪政、民主决策选举领导人等等。这些媒介宣传与士大夫们开眼看世界的著作两者相辅相成，共同对当时社会思潮造成了一定的影响，并间接影响了当时清政府上层人物的重视和认可。
终于，满族大臣文祥（1818－1876）于光緒元年(1875)上《密陈大计疏》指出：“说者谓各国性近犬羊，未知政治，然其国中偶有动作，必由其国主付上议院议之，所谓谋及卿士也；付下议院议之，所谓谋及庶人也。议之可行则行，否则止，事事必合乎民情而后决然行之。”认为这样的制度，清帝国“势有难行，而义可采取”。根据袁伟时先生的考证，“这是中国最高领导层第一次议论吸取民主宪政制度的精神，改进本国的施政。 ”
后来的两广总督张树声更于1884年在其《遗折》中更直截了当地指出应把西方的政治制度作为救国的根本上奏朝廷：“夫西人立国，自有本末，虽礼乐教化远逊中华，然驯致富强，具有体用。育才于学堂，论政于议院，君民一体，上下一心，务实而戒虚，谋定而后动，此其体也；轮船、大炮、洋枪、水雷、铁路、电线、此其用也。中国遗其体而求其用，无论竭蹶步趋，常不相及，就令铁舰成行，铁路四达，果足恃欤!”
这些传教士和士大夫们的努力，使得社会上越来越多的人意识到要改变中国落后弱小的面貌，不约而同地走上了救亡图存的民族自强运动中来。而康有为和梁启超则是其中的佼佼者，作为资产阶级维新派的代表任务，他们最早开始鼓吹宪政思想，希望在中国实行像日本那样的君主立宪制国家。1895年甲午海战一役，偏安一隅蕞儿小国日本居然大败大清帝国的北洋水师，顿时举国哗然。这个两千年来年一直师法天朝的弹丸之地在近代学习西方立宪维新后居然能战胜天朝大国，着实不得不引发朝野深思

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，在许多清朝大臣看来，甲午海战的战败似乎应征了：国不在大小，维新立宪则强。于是，整个社会潮流最终演变为一场以挽救民族危亡的变法图新运动。
1898年6月11日，光绪皇帝颁布《明定国是昭》，开始着手新一论改革，包括教育、军事等多方面的政策和体制。康有为向光緒皇帝赠送康有为自己的著作《日本变政考》和《俄罗斯大彼得变政记》，还有李提摩太的《泰西新史揽要》的译本，以明治维新为改革的基本蓝图，其最终目標，是推行君主立宪制。康有为把制定宪法视为变法的总纲领，在他上呈给光绪帝的《日本变政考》中称，“变政全在定典章宪法，日本如此而成效大著，中国今欲大改法度，可采而用之”。然而有于当时社会舆论潮流和朝廷上下过分地把宪政当成一种救亡图存的手段而非目的，也为日后其在中国大地上的发展埋下了不利的因素。故支持者认为维新立宪可以救国于危难之际，开辟出一条富强求福之路，而反对者则视其为离经叛道地歧途，必将断送大清帝国两百多年的祖宗基业。结果变法103日后，以慈禧太后为代表的朝中反对派势力软禁光绪皇帝，除了保留京师大学堂以外废除一切新法，戊戌六君子命丧菜市口，康有为梁启超亡命东瀛，这场血雨腥风的百日维新就此结束，它预示着中国人追寻现在的道路从一开始起就是暗礁四伏，险象环生的。

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二、振聋发聩——清末行宪的突破口

戊戌变法虽然在保守势力的反扑中半道夭折。然而时势变迁的速度远远超过了慈禧太后的预料，仅在变法后两年，义和团运动风起云涌，八国联军入侵北京，她自己仓皇出逃，最终签订了丧权辱国的《辛丑条约》。此举对中国打击甚大，于是1901年慈禧迫于国内外局势和压力，下令实施新政，接着设立了推行新政的领导机关督办政务处，推行新政，但大多没有超越先前洋务运动和戊戌变法的范围，这是中国现代化的改革运动一部分。
同时，社会上要求“君主立宪”的呼声也日益高涨。 1901年6月，梁启超发表《立宪法议》一文，介绍了世界上现存的君主专制、君主立宪和民主立宪三种政体，指出君主立宪最为优越，立宪是世界历史发展的潮流，中国也要立宪，任何人都阻挡不住。如真爱国，就应当兴民权，实行君主立宪。但他又认为中国现在还不能马上实行，应先做好预备立宪的工作，并设想了实施的次第。其后，梁启超又连续撰文阐述宪政思想，劝告清廷实行立宪。1904年，日本和俄国由于争夺朝鲜和中国东北地区爆发战争，结果俄国打败。立宪派纷纷表示，这是立宪战胜专制最鲜活的例证。当时许多守旧人物也纷纷抛弃先前的论调，开始拥抱立宪，认为唯有立宪才能救中国于水火之中。
截止到1905年8月，清朝八位总督中已经有五位上书奏请立宪。慈禧经过反复考虑，于1905年7月15日发布谕旨，决定派出五大臣 “分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。” 于是戴鸿慈、端方、载泽、尚其亨和李盛铎等五大臣出洋考察政治，于同年12月和1906年1月分两批成行，分别前往日、美、英、法、德等国，于1906年7月回国。考察得出的结论是：东西洋各国之所以强盛， “实以采用立宪政体之故”。慈禧思考了五大臣的奏折，经过七次召见和一系列御前讨论，于1906年9月1日发布了仿行立宪的上谕：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政。大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”自上而下开始推动现代中国的立宪进程，从此开辟了中国历史上亘古未有的新局，整个国家由此进入了预备立宪时期，即由封建专制政治向资产阶级民主政治过度时期。
于是清朝开始逐步推行改革。传统的六部被内阁制取代。同时全面启动宪政教育，仿照西方国家和日本的教育章程订立规章，培养相关人才。1907年2月，清政府设立资政院。20日颁布的上谕说： “立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”10月，清廷要求各地在省会开设咨议局（地方议会）。1908年6月，批准《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》，下令各省一年内办好此事。资政院与立宪国家的议院是不同的，它不是正式的国会，只是一个临时性过渡性的立法机构，并且其立法权也不完全。谘议局成立后，通过选举，资产阶级上层被选入，他们利用这个讲台宣传立宪主张，并从1910年开始在全国掀起了国会请愿热潮，先后请愿4次，长达一年时间，要求速速召开国会，以监督弹劾政府，制定宪法。尽管地方咨议局选举的范围尽管很小，但其意义却不容小觑，在漫长的中国历史上，由选票选出参与公共事务的代表，这毕竟还是破天荒的第一次。
1908年8月27日，清廷颁布《钦定宪法大纲》，确定国家采用立法、行政、司法三权分立的形式。当天，朝廷下旨说： “自本年起，务在九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”清政府宣布9年实现立宪，是对戊戌变法的最大突破。1908年颁布的《钦定宪法大纲》只有“君上大权“一章，共14条，后附臣民权利义务9条。“君上大权”中规定，“皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”；“君上神圣尊严，不可侵犯”。由此可见，还是维护清朝皇族专制统治为主，保障公民权利沦为次要地位。随后光绪皇帝于1908年11月14日去世。他生前还年年不忘立宪，留下遗诏说：立宪为其毕生之志，文武百官要 “破除积习，恪遵前次谕旨，各按逐年筹备事宜切实办理，庶几九年以后颁布立宪。”次日，慈禧去世。
诞生于1910年9月23日的资政院，是中国第一个现代国会的雏形。一般立宪国家的内阁对议会负责，当内阁与议会冲突时，不是解散议会，就是内阁辞职。但资政院与军机处冲突时，只能分别上奏，“恭候圣裁”，却是一个严重缺陷。
1911年5月18日，摄政王载沣（光绪异母弟）批准的内阁成立。内阁总计13名成员，9个满人，4个汉人。9个满人中，皇族又占7个，被人们嘲讽为皇族内阁。这个组阁办法，完全违背了不准皇族充当

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国务大臣的立宪原则。5月13日，全国各省咨议局联合会在京开会，有议员发言说： “若不以推倒现内阁为先决问题，则其余皆无讨论之价值。”这个意见获一致表决通过。而载沣和总理大臣奕却不懂得现代政治的妥协于让步，不但不考虑一下清朝统治者的整体命运，做一点迁就和让步，反而说议员无权干涉君主用人。议员们随即发表向全国人民报告书，痛斥朝廷，指出现内阁名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制。立宪派彻底失望了。

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结果武昌起义之后，仅仅一个多月时间，就有湖北、湖南等14省区宣布独立，大半个中国脱离清朝统治。迫于辛亥革命，清王朝匆匆令资政院迅速起草宪法，企图度过危机，拟定了《宪法重大信条十九条》，该条文中皇帝已无实权，徒留虚名，一切权力归国会。显然，这个信条仿照英国式议院政治，虚君共和。早先仿照日本的民主程度较低的宪法草案，已然废除。这与先前的《钦定宪法大纲》相比，是一个很大的进步。然而为时已晚，清政府在此时已无力挽狂澜，资政院在四面楚歌中消失，1912年2月12日，清帝退位，这个中国历史上最后一个朝代终于被推下了历史的舞台。

三、命途多舛——民国宪政漫漫之路

1912年3月，南京民国临时政府颁行了由宋教仁主稿的《中华民国临时约法》，宣布建立以西方三权分立为框架的共和立宪制。它规定人民享有囊括社会生活各方面的七项自由权；建立三权分立体制：“中华民国之立法权，以参议院行之”；“时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律”，国务员则“辅佐临时大总统负其责任”，并于“临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之”；“法官独立审判”，并相应建立法官不得免职、转职、减俸等制度，为司法独立提供必要的制度保障。这一法律是辛亥革命的重要成果，也是中国百年宪政史中的重要文献。然而此法也存在一定的不足和漏洞，如民国律师章士钊曾撰文指出它没有解决公民自由的保障问题、有些规定为行政侵犯司法独立留下了隐患等等，袁伟时先生指出其设计的三权分立制度存在的缺陷是参议院（国会）的权力没有受到必要的制约，结果导致总统和国会双双寻求体制漏洞而走向极端。此法后来命途多舛，多次被袁世凯、张勋、曹锟、段祺瑞等人所废。颁布《中华民国临时约法》后，民国政府通过立法程序，确立共和国的政治制度和政权形式，试图以民主程序限制专权保障民国；1913年初召开国民大会，选举多数党派组织责任内阁，以县级为单位，自选代表组成地方政府实现自治。

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同时孙中山先生还为中国实行宪政勾画了一副蓝图，以他为代表的革命派在1905年同盟会的《军政府宣言》中首次提出了“宪政三阶段理论”。随着中华革命党的建立，这一理论进一步发展为：军政、训政、宪政三个步骤。军政时期要以武力扫除障碍、并辅以民主宣传；训政时期施行“政治启蒙”，督率国民建立地方自治；宪政时期则以三民主义建设中国。根据他对欧美宪政模式的研究，指出“有文宪法是美国最好，无文宪法是英国最好。英是不能学的，美是不必学的”。既然这种西方三权分立的政制不适合中国国情，同时也不能照搬苏维埃模式，因此他认为只有“五权宪法”才是具有中国特色的、最适当政体架构。“五权宪法”这一概念最早是1906年孙先生在东京《民报》创刊周年庆祝大会上提出的。其产生的背景源于西方议会制各国对代议制政体的批判，彼时瑞士的政体一度成为改革的样板。除了西方传统意义上的三权之外，他从中国传统社会中归纳出考试权和监察权，属于人民的直接权力，作为对行政、司法和立法权的补充，他关于政体的这种新思维，突破了当时中国宪政运动模仿西方的套路，其开创性的探索思想值得肯定。
但是当时中国面临内忧外患的境地，在极度动荡的历史环境下，“孙大炮”的满腹经纶只能是流于纸上谈兵。从求援日本，到接受苏维埃“以党治国”，从“训政”理论的提出到与袁世凯签订让步协议，中国的宪政之路又重新陷入了无边的黑暗中。根据第一次国民大会于1913年完成《天坛宪草》，基本上是《临时约法》增订版，采用三权分立的原則，共11章，113條，是北洋政府时期的第一部宪法草案。袁世凯就任临时大总统后无法接受這部宪法，设法阻止了《天坛宪草》通过实施，而另制定《中华民国约法》。1913年2月，依据临时约法，举行了中国历史上第一次国会选举。国民党所得议席最多，按约法精神应由该党理事长宋教仁出任内阁总理。3月20日，宋教仁却在上海遇刺身亡，全国大哗。革命元勋孙文、黄兴等均指袁氏授意暗杀，袁世凯则予否认；当时之证据指向时任国务总理赵秉钧涉嫌教唆杀人，并无袁世凯本人授意之直接证据。7月，孙文组织中华革命党，发动二次革命，武力讨伐袁世凯，但遭到失败。1914年1月10日，袁世凯下令解散国会。从此，民国政坛成了北洋军阀争权夺势的是非场，领导人也如走马灯一样频繁调换，国会选举赂选、买票等丑闻迭出，而至国家宪法于不顾，孙中山先生宪政的尝试成了一场春梦。

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从孙中山被迫让位给袁世凯，到民国初年的政党政治宣告失败，这期间的宪政都是骗局。中国表面上推翻了清朝封建统治，但实权却掌握在临时大总统袁世凯手里，宪政的失败也就可以预见了。
南京国民政府形式上统一中国后，绝大多数时期实行所谓“训政”。迫于种种压力，国民政府管理国家的手段开始从“人治”转向“法治”。从1928年到1936年，政府集中进行频繁的立法，最终建立起“六法”体系，形成了南京国民政府法律制度的基干。南京国民政府的《六法全书》特指1927年4月18日建立的国民党一党专政时期制定的六法及其他法律的整个法律制度。就其内容而言，除搬用资产阶级的一些法律原则外，也继承了清末和北洋政府具有封建性的法律传统。《六法全书》摈弃了历史上诸法合一的法制，采取了西方诸法分立的原则，仿造西方大陆法系的模式，是继受法与固有法的混合。它延续了自清末以来的法律改革，进一步把西方资本主义国家的某些法律制度引进我国，并结合中国的实际情况予以发展，从而把近代中国半殖民地半封建的法律制度的建设推向最为完备的阶段。然而令人遗憾的是，充满内忧外患的中国仍未这套法律体系下真正地走向宪政宪政。

四、千钧一发——1946政协会议与中国宪政设计

1931年5月12日，由蒋介石主导颁布了《中华民国训政时期约法》。此后，国民政府又于1936年5月5日颁布了《中华民国宪法草案》（简称《五五宪草》）。1937年8月，国民政府成立“国防最高会议参议会”，由国防最高会议主席聘请中国共产党、中国青年党、救国会和各界人士为参议会参政员，作为国防最高会议的咨询机关。1938年3月1日，中国共产党正式提出了“建立民意机关”的主张。国民党决定接受中共主张，结束国防参议会，于1938年4月12日公布《国民参政会组织条例》，规定

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国民参政会为咨询机关，有听取国民政府施政报告、询问、建议、调查之权，但对国民政府并无强制执行其所通过决议案的权力。国民政府的国民参政会是一个民意咨询性质的议政机关，但它并未改变国民党一党训政的特点。
在抗战后期的1944年，中国共产党在国民参政会上提出改组国民党的一党政府，而建立一个联合各党各派共同抗日的民主联合政府的主张。联合政府的提出，获得了广泛的影响。然而从理论上看，联合政府的主张有着一定的缺陷，具体表现在它是一种建立在党派相互承认并联合执政基础上的政府形式，实际上是政党间合作和制约，带有一定程度的民主宪政性质。同时关于成立联合政府的细节问题并没有给予合理的解答。但联合政府也称为那个时代最高宪政成果的表现形式。因为它提出了多党政治的必要性，否定了在中国实行一党专政的合理性，标志着中国近现代历史上“救亡压倒启蒙”的特点开始转变，民主宪政称为了时代的主题。而联合政府制宪的最终目标，则在抗战后由政协会议来完成。
抗战胜利后，国共双方进行重庆谈判，签订《双十协定》。根据协定，于1946年1月10日上午召开了政治协商会议。出席政治协商会议的代表共38人，其中有中国国民党代表8人，中国共产党代表7人，民主同盟代表9人，青年党代表5人，无党派人士9人。这体现出国民党一党专政的日子已经一去不复返了，它需要依靠于中国共产党和其他民主党派、无党派和社会名流贤达互相合作、协商、妥协来共同决定国家大事。此次政协会议的目的是各党派协商如何结束国民党一党统治，以及如何实行宪政。

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与会各党派先就改组了国民政府达成协议，新成立的国民政府委员共40名，国民党和非国民党各占半数，否定了国民党“特定多数”的主张。之后开始进行了宪法修改过程中，其他各党派普遍认为国民党提交的《五五宪草》赋予总统权力过大，一致认为要限制总统权力。中共、民盟等要求实行英美式的宪政，各不相让。此时，曾留学德日的著名宪法学家张君劢（既非共产党，也非国民党）以其超凡的政治智慧，根据孙中山先生的直接民权学说，把《五五宪草》中的国民大会拿掉，公民投票运用四权（选举、罢免、创举、复决）就是国民大会，这样就把《五五宪草》中有形的国民大会，化为公民投票运用四权的无形的国民大会。又把监察院作为英国式的上院，把立法院当作下院，这样就把国民大会这个一院制国会拿掉之后，把立法院和监察院填进去，构架了一个两院制国会。行政院则作为英国式的内阁，对立法院负责。这套方案，保留了孙中山先生所主张的五院制形式，而实质上则完全是英国式的宪政。此方案后来得到各方承认和支持并由政协通过议案。《五五宪草》所规定的国民大会制改变为两院式的国会制，从总统制改变为责任内阁制，从中央集权制改变为各省制定省宪的省自治制度，人民的权利将得到宪法的全面保障。简而言之，即国会制、责任内阁制、省自治制度。政协会议通过的十二条宪法修改原则，将使国民党的一党专政成为历史，中国将建立一个民主宪政国家。参加政协会议的各方还承诺，保证该方案在国民大会上通过。
该宪法的制宪基础广泛，代表性强，各党、各派、各阶层都协商成立了小组，共同参与立宪。同时经过各方认可最终通过的宪法将孙中山先生的五权宪法和现代议会民主制融为一体。在文本上，无论就其设计的国家权力的分立、平衡与制约，对政府权力的明确限制，以及对基本公民权利的保障，与其他民主国家并无实质差别。台湾在1986年之后启动的民主化进程，正是在废除了附加于该宪法的《临时条款》和《戒严令》后，对该宪法所进行的回归靠拢。故台湾民主化的成功经验从一个侧面表明46年民国宪法在实践上可以而且已经引领国家走上民主宪政。
此次政协会议的会议除了制定宪法外，还在于它通过的一系列协议，如《政府组织案》、《国民大会案》、《和平建国纲领》、《军事问题案》为中国设计了一条通往民主宪政的道路。同时，它是中国历史上第一次包括全国范围的多党派和社会贤达的政治协商，民国建国30多年来的一个创举，它表明了民主宪政的重要特点：多元政治力量共存，通过和平方式进行利益博弈、让步和妥协，并最终寻求平衡。
正当举国上下盛赞此次政协会议所取得的瞩目成就时，国共军队在东北爆发战争，内战在此把中国拖向了泥潭，并最终导致该宪政方案的失败。这不能不说是一种遗憾。纵观百年中国宪政早期的探索，显得艰难而又沉重。宪政改革每每在各方努力下取得重要成果时，往往又功亏一篑，不是被战争阻断，就是被各方无视肆意撕毁协议，不能不叫人扼腕叹息。总体来看，宪政的步伐之所以在现代中国显得如此缓慢而沉重，与中国当时的社会背景密切相关，近现代中国的主旋律是“救亡压倒启蒙”，人们在内忧外患的动荡时局中往往把宪政当作救亡图存的救命稻草，而非一种现代国家的政治理念。这使得宪政从目的蜕变成一种谋取民族独立、国家富强的手段，而其深层次的内涵，如有限政府、民主法治、权力制衡等观念则被消解在民族危亡的大合唱中。其次，近现代中国缺少法治的基础，所以以此为基础的宪政民主也显得步履维艰。再加上近现代中国的各个党派又将其利益凌驾于宪法之上，这导致统治阶级和政党往往根据自身喜好和利益趋势来制定或变更宪法，从1908年清政府到1947国民党政府不到三十年的时间，从清政府、袁世凯、黎元洪、曹锟、段祺瑞、蒋介石先后颁布了九部宪法性文件，平均三年一部宪法，这在世界制宪史上也是绝无仅有的。中国的制宪异常繁兴，却并无宪政，充分表明了统治阶级借宪法之名来维护其统治的合法性。

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