抗日战争-抗日战争时期立法院的立法工作述论

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原文标题：抗日战争时期立法院的立法工作述论

抗日战争时期立法院的立法工作述论　＊
陈书梅　陈红民

内容提要 本文以档案等原始资料为基础，梳理国民政府立法院在抗日战争时期的各项工作，从“战时法令”（与战局直接有关的法令）、“一般法令”（一般制度建设的法令）两方面，分析其法令对抗日战争与国家法制的影响，评价得失。力图廓清在抗战时期的战时体制下立法院的、主要的工作与作用，以期丰富抗日战争史与民国政治史的研究。
关键词 抗日战争 立法院 立法 法令
长期以来，史学界对国民政府立法院的研究较少，近期相关的研究成果稍有增加，但对抗日战争时期立法院的研究仍基本上是空白。 　本文以抗战时期的立法院的立法工作为研究的对象，廓清在抗战时期的战时体制下立法院的主要工作与作用，以期丰富抗日战争史与民国政治史的研究。 　
需要指出的是，本文为论述方便起见，将立法院的立法工作根据与抗日战争局势关系的直接程度划分为“战时法令”与“一般性法令”两部分，并侧重于对“战时法令”的述评。然而，在抗战时期国民政府一直是把“抗战”和“建国”并列的。《抗战建国纲领》所定的各项内容是立法的重要依据。如“纲领”第11条规定：“抚慰伤亡官兵，安置残废并优待抗战人员之家属，以增高士气而为全国动员之鼓励”。立法方面遂有《优待出征抗敌军人家属条例》、《抗战功勋子女就学免费条例》以及《战地守土奖励条例》等法令的制定；“纲领”第21条规定：“严禁奸商垄断居奇，投机操纵，实施物品平价制度”。 立法院遂制定《非常时期过分利得税条例》，《战时消费税暂行条例》以及《公库法》等。诸如此类，不一而足。总体上讲，立法院通过的法令，实际上都包括了“抗战”与“建国”双重的目的，立法的目标是一致的。
一、战时法令
“军事第一，胜利第一”是抗战时期的最主要目标。作为国民政府的最高立法机构，战时立法院除了完成基本的立法使命外，还有战时立法的特殊使命，即“侧重于非常时期之立法工作”，以“适应战时需要”。 在实际立法过程中，立法院也是这样做的。1938年复会后不久，立法院就设立了战时法规研究会，专门负责“现行各法规是否适合战时需要之草拟；战时应行补充各法规之草拟；战后法规草拟之准备。” 从《立法院公报》以及历次《立法院工作报告》所列的法案可以看出，抗战时期立法院审查或议决的与战局有关的法令包括军事、政治、经济、司法等方面，这些法令的实施在一定程度上为抗战胜利打下了基础。
（一） 有关军事方面的战时法令
据不完全统计，抗战时期立法院通过的有关军事方面的战时法令如下：《战地守土奖励条例》（1938年5月）、《抗战功勋子女就学免费》（1938年10月）、《优待出征抗敌军人家属条例》（1938年12月）、《非常时期监犯调服军役条例》（1939年10月）、《妨害兵役治罪条例》（1940年6月）、《非常时期战地公务员任用条例》（1940年6月）、《国家总动员法》（1942年3月）、《中华民国战时军律》（1942年4月）、《妨害国家总动员惩戒暂行条例》（1942年6月）、《国家总动员会议组织条例》（1942年7月）、《修正兵役法》（1943年2月）、《空军抚恤条例》（1943年7月）、《陆军抚恤条例》（1944年2月）、《海军抚恤条例》（1944年2月）、《出征抗敌军人婚姻保障条例》（1944年7月）、《战时交通器材防护条例》（1944年10月）、《抗战守土伤亡文职人员从优给与退休抚恤金条例》（1945年7月）等。
中国的抗日战争，经过了漫长而艰苦的八年，不同阶段采用了不同的战略，战时的立法院议决、通过了一系列的法令来配合抗战的进程。抗战期间，不管是在战略防御阶段，还是在战略相持阶段的诸战役中，中国的广大官兵都表现了捍卫国土视死如归的壮烈精神，给日军以沉重的打击。为了嘉奖这些爱国的将士，进一步激励士气，早在抗战初期，立法院就议决通过了一系列奖励条例，如《修正陆海空军奖励条例》、《修正陆海空军勋赏条例》、《战地守土奖励条例》，对在战争中抵御外辱、保卫国家功绩卓著者，“叙勋行赏”。中国空军在敌强我弱的情况下，多次迎战日机，“迭奏功勋，论功行赏，自可特颁荣典，以资激励。” 因而立法院议决通过了《空军复兴荣誉勋章授予条例草案》。由于敌我力量过于悬殊，中国军队付出了巨大的牺牲。据不完全统计，“中国军队在抗日战争中伤亡达338万人”， 立法院也相应地通过了一系列的法案作为抚恤工作的法律依据，如《空军抚恤法》、《陆军抚恤法》、《海军抚恤法》、《抗战守土伤亡文职人员从优给予退休抚恤金条例》等。但是，由于战时中国经济十分窘迫，官兵伤亡的数目非常巨大，抚恤的实施工作做的并不好。
随着战争的进行，官兵伤亡人数不断扩大，国民党军队的战斗力急剧下降，素质日趋低下。据统计，战前从中央军校毕业的军官约有25000人，但刚进入1938年就已有10000人战死。 国民政府虽然在1933年就颁布了《兵役法》，但是在征兵的过程中强迫、买卖等现象层出不穷。蒋介石也承认，“由于募兵制度是由地方官僚主宰的，而对腐败管理又无法控制和约束，募兵制度便始终充满恐怖。” 立法院于1943年修订了《兵役法》，改革兵役制度，明确规定全体国民均有服兵役的义务，使兵役处分更易执行，免役、缓役范围缩小，对征集、召集均有更具体可操作的规定， 以此来扩大兵源。此外，立法院还议决通过《妨害兵役治罪条例》，以保证兵源的质量。然而，实施过程中仍有强拉征兵的现象，新兵受着种种非人的待遇。1944年重庆的军营中甚至发生了士兵自杀事件。 11月，蒋介石下令专门成立兵役部主管兵役事项，改变过去政出多门的现象，情况稍有好转。
国民政府也逐渐意识到仅仅依靠国民党军队的抗战是不够的。“为集总运用全国人民，尽力加强军防力量，贯彻抗战目的”， 1942年国民政府公布了由立法院议决通过的《国家总动员法》以及与之相配套的《妨害国家总动员惩戒暂行条例》、《国家总动员会议组织条例》。虽然此法令在动员全国人民团结抗战方面的作用并没有设想的那样大，但它的公布实施，构建了国民政府国防体系的法规框架。
（二）有关政治体系的战时法令
据不完全统计，抗战时期立法院通过的有关政治体系的战时法令如下：《国民参政会组织条例》，（1938年4月）、《非常时期检察权行使暂行办法》（1938年8月）、《非常时期特种考试暂行条例》（1938年10月）、《非常时期专门人员服务条例》（1938年11月）、《非常时期人民荣誉奖章奖状颁给条例》（1939年1月）、《非常时期人民团体组织纲领》（1939年2月）、《妨害抗战治罪法》（1939年2月）、《敌国人民处理条例》（1942年1月）、《非常时期人民团体组织法》（1942年2月）、《国防最高委员会与立法院关系之调整办法》、《非常时期公务员考绩条例》（1943年2月）、《战时全国技术员工管制条例》（1943年6月）、《财政部战时货运管理局组织条例》（1944年3月）、《战区各省省政府设置行署条例》（1944年7月）、《交通部交通复员准备委员会组织条例》（1945年7月）等。
分析以上法律法规，立法院在战时政治体系构建上的努力，主要表现在以下几个方面：1、参与完成建立国民参政会。1938年3月，国民党临时全国代表大会决议设立国民参政会，接着，国民党五届四中全会通过了《国民参政会组织条例》，立法院于4月25日议决追认，完成了组建国民参政会的法律程序。国民参政会在抗战期间“作为政府与民众间沟通意志的机关，使下情可以上达，政府的政策可以传达到民众，团结各党各派，使可以畅快交换意见，化出隔阂”，“是走向民主政治的枢纽”。 国民参政会成立后，立法院也配合其工作。《国民参政会组织条例》第7条规定：“国民参政会有

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听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权”；第11条规定：“中央各院、部、会长官得出席于国民参政会会议，但不参加表决。” 据此，立法院院长要出席国民参政会会议，立法院要向国民参政会报告工作。抗战期间，国民参政会共有四届，召开重要会议11次。立法院长孙科出席了其中的大部分，数次代表立法院就当前审议已结各案概况及今后立法计划对国民参政会作了书面报告，孙科还在国民参政会上作过“中华民国宪法草案起草经过和内容说明”的报告。
2、注重战时人才的选拔与任用。国民政府较重视人才的选拔，战前许多相关的法规陆续出台，公务员的制度建设较为完善。在抗战的非常时期，人才缺乏，1939年推行“新县制”时，就有人喊出了“人才缺乏”的呼声，“在县政的实施里，主要的困难是人才的缺乏”。 立法院通过了一系列的有利于战时人才选用的法令。如1938年10月立法院第142次会议通过了《非常时期特种考试暂行条例》，规定“非常时期举办特种考试，除县长考试外”，都要“依本条例之规定行之”。 1938年11月经立法院议决通过的《非常时期专门人员服务条例》规定，凡“曾在国内外专科以上学校之理工医农法商或其他学科毕业者、对于科学有专门著作或发明者、曾受机械电气土木化学等工程医药救护驾驶或其他特殊技术之训练者”，都属于专门人员，“行政院或军事最高机关得按抗战工作之需要，命令专门人员分别担任工作”。 以适应抗战时期各种工作对专门人才的需要。加上《非常时期公务员考绩条例》以及《战时全国技术员工管制条例》等法案的议决通过，便于人才的选拔、任用、和管理。到抗战结束，公务员考选及任用方面的立法更为完备。
（三）有关经济方面的战时法令
据不完全统计，抗战时期立法院通过的有关经济体系的战时法令如下：《非常时期过分利得税法原则》、《非常时期农矿工商管理条例》（1938年10月）、《非常时期过分利得税条例》（1938年10月）、《查禁敌货条例》（1938年10月）、《禁运资敌物品条例》（1938年10月）、《非常时期工矿业奖助暂行条例》（1938年11月）、《节约建国储金条例》（1938年12月）、《非常时期难民移垦条例》（1939年3月）、《节约建国储金券条例》（1939年9月）、《非常时期地价申报条例》（1941年12月）、《敌产处理条例》（1941年12月）、《战时消费税暂行条例及战时消费税税则》（1942年3月）、《战时烟类专卖暂行条例》（1942年4月）、《战时食糖专卖暂行条例》（1942年4月）、《战时火柴专卖暂行条例》（1942年4月）、《战时管理进出口物品条例》（1942年4月）、《盐专卖暂行条例》（1942年5月）、《非常时期过分利得税法》（1943年1月）、《战时紧急处置公有物资奖惩条例》（1943年5月）、《国货战时消费税品目及税率暂行表》（1943年10月）、《战时地价申报条例》（1943年10月）、《战时地籍整理条例》（1943年12月）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月）、《战时征收土地税条例》（1944年3月）、《国货洋货战时消费税征收品目及税率暂行表》、《战时田赋征收实物条例》（1944年9月）、《战时建筑用地租赁条例》（1945年6月）、《粮食部西南区战时军粮调配管理处组织条例》（1945年6月）、《战时管理矿产品条例》（1945年8月）等。
立法院议决通过的有关经济体系的战时法令很多，是和抗战时期国家的经济状况有直接关系的。从某种程度上说，战争不仅是敌对双方力量的拼杀，也是国家综合实力的较量。中国的综合实力原比日本落后得多，抗战初期又耗费了大量的人力、物力和财力，国家经济迅速陷入混乱和困苦的境地。为了保证战时的军需和民用，坚持抗战，国民政府调整经济战略，建立了战时的经济体制。立法院也予以积极的配合。国民政府确定的战时经济体制，主要包括两个方面：一是发展生产；二是统制经济。立法院议决通过的经济法案也集中体现了这两方面。
在发展生产方面。立法院议决《非常时期工矿业奖助暂行条例》在对工矿提供贷款、减免税率等方面作了具体的规定，鼓励投资设厂。条例实施后，取得了实效，大后方掀起了投资建厂的高潮。为了发展大后方的农业生产，保证战时军民的衣食以及工业发展的需要，立法院议决通过了《非常时期难民移垦条例》，从法律上肯定了农民对荒地的开垦。到1944年，大后方各省冬作田亩比战前增加了20%（大约5000万市亩）。 但是，由于战争的破坏等原因，大后方的农业生产依然衰败，粮食仍不能满足民众以及军队的需要。
在统制经济方面。抗战中后期，国统区的物价飞涨，生产萎缩，本来就恶化的经济雪上加霜。早在1938年10月，立法院议即通过了《非常时期农矿工商管理条例》，决定对大后方经济实行全面的统制。被列入统制的物资包括5大类：粮食、日用必需品、工业器材、外销物资、专卖物资。条例颁布后，统制政策开始逐步推行。1942年，国民政府又颁布了经立法院议决的《国家总动员法》，该法把粮食、药品、军用器材等列为国家总动员物资，规定“政府与必要时敌对国家总动员物资及民生日用品之交易价格、数量加以管制”。 进一步加强了政府对有关产品的统制。为配合统制政策实施，一系列的相关法令也相继出台：１、税制改革。战争爆发后，国民政府的三大支柱税种——关、盐、统税的税收大部分丧失，政府一面对原有税收进行整理，一面开辟新的税种。战时开辟的新税种包括：遗产税、非常时期过分利得税和消费税等，立法院先后议决通过《遗产税暂行条例》、《非常时期过分利得税条例》、《战时消费税暂行条例及战时消费税税则》等法令予以配合。2、专卖制度。食盐、糖、烟草、火柴等是对人民生活影响很大的物资，1941年4月，国民党五届八中全会通过法案，要求实行专卖制度。次年5月，立法院分别议决通过了《战时烟类专卖暂行条例》等四个条例，烟、糖、盐、火柴的专卖相继全面推行。3、田赋征实。为应付飞速上涨的粮价，1941年7月，行政院议决公布《战时各省田赋征收实物暂行通则》，规定田赋改征实物，以后又改为对粮食实行硬性征购、硬性征借。国民政府直到1944年才把相关的法令交给立法院议决，立法院议决通过了《战时征收土地税条例》与《战时田赋征收实物条例》。当年，粮食征借在大后方全面推行。
抗战时期立法院配合战时经济所制定的一系列法令，对保证抗日战争的持续进行和最后的胜利具有重要意义。当然，由于国民政府的战时经济体制弊端很多，导致了一系列的不良后果。如专卖制度使中小企业主生产的积极性受到严重的挫伤，田赋征实引起农民强烈的不满，法令与政策执行过程中产生的严重的政治腐败等等，这些都不仅减低了法令的效力，也使政府的威信日益下降。
第二节 一般性法令
立法院的职责就是制定法律，此基本职责不因抗战而有所改变。当时人就认识到，立法工作固然要保证抗战胜利，但更要完成国家的法制化进程，保证“建国”，“不能以一时之必要，远离乎基本使命之所在，以致构成重大之损失”。 因此，抗战时期立法院在适应战时的需要，侧重于非常时期立法的同时，也“遵照三民主义和总理遗教的最高立法原则”，努力于一般的立法工作，继续修正完成各项政治、经济与司法等方面的法典，完成国家法律体系的构建。
（一）政治体系方面
立法院制定的政治体系方面的法令包括官制、人事、人民权利等方面的法案。
官制方面的法案，以各机关的组织法为主，尤其以行政系统方面的组织法最多。依规定，国民政府直辖机关的组织法要经过立法院议决通过完成立法程序方为有效，五院组织法、院以下各部、会及各部、会的直属机关的组织法要经立法院议决通过。抗战时期，各机关废置分合的情况较为频繁，立法院“本于合理化的原则，参照事实的需要”，新立或修订了一系列的组织法与之适应，如新立《经济部组织法》等，修订的则包括《修正行政院组织法》、《修正内政部组织法》等，几乎涵盖了五院的组织法及院以下各部、会的组织法令，数量很大。
人事方面的法案，主要以公务员与专门人才的选任、考核类的法规为主，以适应抗战时期增进行政效率。如考试、监察两权的运用，与人事制度有直接关系：考试是公务员进身的正当途径，监察是对公务员违法失职的检举揭发。考试方面战前已制定《考试法》等法，抗战军兴后，为减少考试的繁重手续，适应特殊事态的需要，立法院议决通过《非常时期特种考试暂行条例》，与原有之《考试法》等法并存。监察方面新定《非常时期检察权行使暂行办法》，以使战时的监察工作更趋灵活。
有关人民权利的法案包括三个方面：1、有关民意机关的法案，主要是通过《国民参政会组织条例》、《省参议会组织条例》、《县参议会组织暂行条例》及相关选举法，使新设置的民意机构有法律依据。2、有关地方自治的法案，战前已有《区自治施行法》以及《乡镇自治施行法》。抗战中又通过了《市自治法》和《县自治法》。抗战以后，逐步开始推行“新县制”，与之相适应的所有乡镇保甲和县市参议会的法规也相继完成。3、有关人民团体的法案，抗战以前的《商会法》，《农会法》、《工会法》等，抗战初期，立法院将有关法律更细化，如将《工商同业公会法》分为《工业同业公会法》、《商业同业公会法》及《输出业同业公会法》。以后又制定《非常时期人民团体组织纲领》及《非常时期人民团体组织法》，对各团体的组织与活动进行规范。
（二）经济体系方面
抗战前，国民政府统一了币制、实现了关税自主、推行各种建设计划，立法院在经济立法方面做了很多工作。抗战爆发后，国民政府的经济状况日益的恶化，财政收支入不敷出。因此，立法院议决的经济方面的法令大多是针对非常时期的经济状况而定的，为常态社会状况下议定的法案相对较少。即如《筵席及娱乐税法》、《财产租赁出卖所的税法》、《竹木皮毛瓷陶纸箔税条例》、《屠宰税法》等法令，实际上也是为挽救战时的经济、增加财政收入，扩大税收。其余的则是对战前通过的一系列法令的补充，如《县银行法》、《中国农民银行土地债券法》等，是为了在农业方面达到奖助自耕农的目的而制定。
（三）司法体系方面
南京国民政府曾发起了改订新约的运动，1929年4月外交部照会英、美、法、荷、挪威等国，要求进行取消领事裁判权的谈判。然而列强以独立公正的司法制度尚未建立、外人在华权益得不到正当保护为理由加以拒绝。为达到废除不平等条约的目的，立法院的重要任务，“就是制定基本的法律……把收回租界的必要法律制订出来”。首任院长胡汉民率众委员努力于司法方面的立法，以求健全司法制度，创造条件向列强提出交涉。 到抗战爆发前，司法体系的立法已经相当的完备。抗战爆发以后，随着形势的发展，立法院又制订了《最高法院设置分庭暂行条例》、《特种刑事案件诉讼条例》、《军法人员转任司法官条例》、《公设辩护人条例》等一批法令，使司法体系更加完善。
抗战时期立法院审议的法案还包括预算案、条约案和宣战案多件。
从1938年立法院在重庆重行集会始，到1945年国民党第六次全国代表大会召开时为止，其间立法院共开会155次，议决法案791件，其中法律案463件，预算案297件，宣战案1件，条约案30件。
三、立法院的其他工作
（一）宣传宪法草案
立法院在抗战时期宣传宪法草案，是和当时的民主宪政运动以及孙科的努力分不开的。1939年9月，第一届国民参政会在重庆召开第四次会议时，各民主党派再次提出实行宪政的提案，要求国民党结束党治，实行宪政。经过激烈讨论，会议最后通过了《召集国民大会实行宪政决议案》：“（一）请政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政；（二）由议长指定参政员若干人，组织国民参政会宪政期成会，协助政府，促成宪政。”。 10月，参政员张澜、沈钧儒等人在重庆发起召集宪政座谈会，并筹备组织宪政促进会。在他们的推动下，国统区很快就形成了一场轰轰烈烈的民主宪政运动。立法院就是在此形势下，决定成立宪草宣传委员会来宣传宪法草案的。
孙科抗战前就在不同的场合，提出了要结束训政，实施宪政的主张。此时他更主张，“促成宪政，也是御侮的方法之一。” “与最短期间、结束训政，筹备

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中国力”。 因此，当国内的民主宪政运动兴起后，孙科遂援引《建国大纲》中 “宪法草案由立法院议订，随时宣传与民众，以备到时采择施行”的规定， 向国民党中央提议在立法院设置中华民国宪法草案宣传委员会，向民众宣传宪法草案。国民党第五届中央常务委员会第145次会议议决通过立法院的请求，并当即任傅秉常等44人组织宪法草案宣传委员会，1940年5月宪法草案宣传委员会正式成立。
宪草宣传委员会宣传的方式包括文字宣传、讲演宣传两种。初步工作，侧重于文字宣传，傅秉常、吴尚鹰等6人为宪法草案说明书主稿委员。他们拟成《宪法草案说明书初稿》提请全体委员会讨论，1940年6月29日修正通过。 宪法宣传委员会各委员还撰写宪草论文，陆续在各报纸杂志发表，并发刊“宪政宪法专号”。依据《宪草宣传委员会组织大纲》的规定，该会宣传委员将分成6组赴各省宣传宪义，其行期待国民大会开会日期确定后，再行决定。但是，国民党于1940年9月以国土大片沦丧，交通不便为由，宣布国民代表大会延期举行。至此，历时一年的民主宪政运动，暂时转为低落。立法院的宪草宣传委员会原定的外出宣传活动，也未成行。但是，立法院成立宪法宣传委员会，进行了大量的组织与宣传工作，产生了很大的影响，对民主宪政运动起到了推波助澜的作用，为大后方民主宪政运动的再次兴起打下了一定的基础。
（二） 立法院考察团的考察工作
五权制度下的国民政府立法院是一个常设机构，常年开会，立法委员没有外出考察的时间，他们在履行立法责任时，参考的是欧美各国的成文法。这样制定出来的法规，很先进，可以和世界接轨，但有的时候不尽合中国的国情，如《婚姻法》规定一夫一妻制。然而，中国地域辽阔，许多地方、民族有一夫多妻的风俗，特别是蒙、回、藏地区，强行规定一夫一妻就会引起民族问题，这就需要在制定法律前立法委员到各地考察。抗战后期的立法院权限减少、事务较少而人员富足，立法院决定组织考察团考察各省市及边疆地方的实际情况，以备立法工作的参考，同时考察此前颁布的大量法律法规的实施情况。
1942年3月通过的《立法院考察团规则九条》，规定考察事项为11类：现行各种法令实施之情形；省县市单行规章之订定及实施有无违反变更或抵触法律；各地方自治推行之实况；边疆地方之风俗习惯；兵役工役之办理情形；土地行政；司法状况赋税及县市财政；公用及公营事业之办理情形；物资供应之办理情形；其他可供立法参考之事项。
立法院的考察团共分四团，基本上每团有立法委员三人组成，考察时间以三个月为限。1942年8月底，第一考察团出发考察四川、西康两省，考察时间为50天。1942年8月初，第二考察团出发考察河南、陕西、甘肃、宁夏、青海五省，考察近三个月。1943年立法院又派出两个考察团：一团到贵州、广西、广东三省，一团到湖南、江西、福建等省。各考察团考察的

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事项，重点在兵役、工役、粮政、经济、统制的办理情形、人民捐税负担、人民团体组织、农工福利及参议会的组织运用情形等。同时，也注意边疆地方风俗习惯、地方自治推行实况等。1942年两个考察团，如期完成考察报告，供以后立法的参考。1943年派出去的两个团，到1944年2月份的时候，考察报告还没有整理出来。
1928年到1937年，是南京国民政府法统的创立时期，立法院侧重于各种法典的完成，并颁布了一系列的单行法规，六法体系已经建立，国家法律制度的框架基本形成。抗战时期，立法院的工作相对简单，主要是以制定（修订）颁布各种单行法规和法令为主。为了适应抗战的需要，立法院一般侧重于非常时期的立法工作，颁布了大量有关的战时法令，同时随时修正各部门的组织法及修正完成各项法典。虽然战时立法院的权限有所减少，工作环境日益恶劣。但是，立法工作人员每当议决法案时，“各种法案之缜密审议及起草，一本十余年来之成规而为，不敢稍怠。” 一方面以立法来配合抗战需要，另方面使国家的法律体系逐渐完备，其在抗日战争时期的作用，应该肯定。虽然立法院在民主宪政运动中有较激进的表现，但在总体上评价此时期的立法院工作，需要参照对此时期国民政府的评价，毕竟，它只是国民政府属下的立法机构。同时，也要注意其通过法令的基本条文与实际实施之间的差距。
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