国内宏观-清代后期中央集权财政体制的瓦解

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原文标题：清代后期中央集权财政体制的瓦解

清代前期，实行中央集权的财政体制。至咸丰同治以后，这种体制趋于瓦解，出现了各省各自为政的局面。这种财政体制的变化，并非出于清廷自上而下的主动改革，而是地方督抚专擅财权的结果。因此，它一方面具有财政体制近代化变革的意义，另一方面又是导致晚清督抚专权局面形成的重要因素。
清代前期，实行中央集权的财政体制，一切财权统掌于中央财政机构户部。中央政府虽不直接经理全部财政收支，但却通过制定统一的收支科目、收支标准和报销制度来保证一切财政收支都由中央控制。
清前期的经常性财政收入有地丁、杂赋、盐课、常关税等10项，其中田赋、杂赋由地方组织征收，但税目、税额（或税率）以及

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缓减免政策都由户部统一规定；各常关商税（即常税）名目繁杂，清政府制定了数十万字的《各关税则》，具体规定了每一项商品的税额和税率。在中央规定的税收之外，地方不得另立名目征收地方税或在国家税基础上征收地方附加税。浮收、瞒报、冒销虽然普遍存在，但并不合法，属于官吏的贪污行为，不能形成地方税收入。这样，就保证了一切财政收入权统归中央而地方官不得专擅。这一时期的经常性财政支出为官吏俸食、军队饷乾等15项，其中绝大部分由户部定额，层层分解到各部门、各地方（直至州县），必须严格按照部定科目和数额开支，并直接作为国家支出由户部核销。
清政府通过严格的报销制度来保证这种财政收支的集权体制，户部设立14个“清吏司”，负责中央各部门和全国各级政府的收支报销。各省虽然存在不经户部报销的所谓“外销”（类似于现代财政的“预算外”）收支，但数目很小。
清代前中期之财政机构，在中央为户部，在各地为各省布政使司、各地盐运使司、粮储道、海关道，属于中央财政机构的分支或代理机构。他们虽然受各省督抚节制，但并非各省地方财政官员，在履行财政职责时惟听命于户部。他们所掌管的各种款项，全系国家财政基金，动支、报销均由户部直接掌核，地方官员无权支配。
这样一种中央集权的财政体制，在顺治至雍正年间逐步形成并完善起来，直至咸丰元年（1851）太平天国起义爆发，大体上没有变动。
在中央集权财政体制下，凡有大兵役，兵饷全由户部筹拨，各省统兵大

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员无需自筹，也无权自筹。咸丰三年（1853），太平军进入长江流域富庶省份，部库和各省布政使司库藏帑（tǎng，公款）殆尽，至无款可拨，于是，各省、各统兵大员截留税收，自己筹饷。这种局面的出现，意味着地方督抚开始取得了财政收支权。在以往中央

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集权的制度下，各省布政使司库定时向中央上报库存银两数目，听候户部随时调拨；而这时各地截留税收，报告中央“无款可拨”，中央政府因此失去了经费保证。于是，清政府不得不改变“京饷”的拨解制度，自1853年起，实行各省布政使司库每年定额向中央上解款项的“大包干儿”制度。
这一变革，本来只是清中央政府保证自己常年经费的权宜之计，但它所产生的实际影响，却远远超过于此。第一，京饷由各省每年将库款尽数报拨改为由户部定额指拨，意味着中央同地方进行了财政收入的划分，各地上解“京饷”以外如有剩余中央不再过问，可由地方支配；第二，中央既然不管各省每年收支情况如何，而要求他们必须按定额上解“京饷”，也就不能再要求他们恪守户部规定的收支制度，必须默认他们在入不敷出的情况下，甚至在并非入不敷出的情况下，自行增收、减支、挪用；第三，在中央集权财政体制下，户部对地丁、杂税、盐课、漕赋、关税以及出自这些项目的支出实行分口管理，“条条专政”，分别责成布政使司、盐运使司、粮储道和税关监督经理。此后，实行以省为单位，统统责成各督抚筹款上解的办法。这样，就等于承认了各省督抚对布政使、盐运使等官员财政职权的干预，使这些官员成为督抚属员，其所管各库无形之中降为地方库，从而形成了以各省督抚为首领、以省为单位，各省包括藩（布政使）、运、粮、关等机构和其

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他财政局所的“块块专政”的财政系统。
至此，地方督抚自行攫取财权的做法被合法化，中央集权的财政体制开始陷于瓦解。
中央集权财政体制瓦解后，在事实上形成了省一级财政。各省开始自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支。其财政收入项目是：清前期各项传统租税上解京饷后的剩余部分、厘金、捐纳收入、杂捐、海关关税之一部、田赋附加、盐斤加价、洋务企业官股收入、发行纸币铜元利润、内外债和他省协款；其主要财政支出项目是：清前期各项传统支出之一部、自募营勇和新军军费、本地海防、江防经费、自行设立的临时机构经费、洋务开支和“新政”开支、地方内外债还本付息、协济他省款项。这些地方收支，形式上仍须报部核销，但此时报销制度已经废弛，户部只是例行公事，无诘无驳。此外，各省无须由户部报销的所谓“外销”，也数额剧增；清末清理财政后，国家财政收入骤增至2亿两以上（较五年前翻了一番），即与各省“外销”收入被清查出来有很大关系。
随着上述地方财政收支的形成，各省地方财政、税收机构也建立起来，它们是循着两种途径产生的：其一，在布政使司之外另设机构，如当时各地的总粮台、善后局、海防局、军需局、筹防局、筹款局、厘金局等；其二，不另设财政机构，而由布政使司、盐运使司等官员兼理本省财政。这一时期，各省还设立了自己的金融机构——官银局、官钱局、银行等。
清政府中央集权的财政体制瓦解后，中央财政的收支远不及各省多。光绪三十四年（1908），清朝全国财政收入已超过2亿两，其中户部收入不过2400万两，仅占12％。
清代后期中央集权财政体制的瓦解，直接原因在于太平天国战争爆发后，清政府军事职能的行使由中央转移到了地方。清代前中期遇有战事，由中央简任钦差大臣、调发营兵组成出征大军作战；而太平天国战争爆发后，绿营兵屡战屡败，清政府只得依靠各地官员募勇作战，并不得不听凭他们自己筹饷，中央集权的财政体制因而陷于瓦解。
此外，清后期中央集权财政体制的瓦解还有着更为深刻的社会经济原因。在中国传统社会，经济发展停滞、稳定，各地经济结构无显著差异，国家财政主要服务于政府自身的开支而很少用于社会经济文化建设。正是这种情况，使得国家的财政收入、支出（项目和数额）均具有极强的稳定性，各地的财政收支结构，也具有同一性。这就使得清代前期国家能够通过制定统一的收支制度和报销制度来实现财政的中央集权。
清代后期，情况大变。商品经济的迅速发展引起了清政府财政收入构成的变化，财政收入不再具有稳定性；各省财政收入构成的同一性也不复存在。清政府的财政支出构成也发生了变化，军费、赔款、洋务、“新政”和债务支出剧增，其数额、项目不具有规律性、稳定性，因地而异，其具体项目更是纷杂不一；市场经济变动性也使得各种财政开支的标准无法固定。至清末“新政”，各省区、各州县又因地制宜，推动本地的经济、文化建设。在这种情况下，清政府对财政收入和支出不再能实行统一的定项定额管理，建立在这种管理办法之上的中央集权财政体制自然也就无法继续维持下去。
晚清政府不能因时而变，采取主动、积极的措施进行财政体制改革，以分级管理体制来取代中央集权体制，同时又没有能力阻止中央集权财政体制的瓦解，而是听任各地督抚攫取财权，结果造成了晚清数十年财政体制的混乱，为督抚专权和民国前期的军阀割据提供了财政基础。
作者简介
魏光奇，1950年生于北京，首都师范大学历史系教授，博士生导师，从事清代和近现代政治制度史研究。著有《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》等论著，曾主持1999年国家社科基金项目“20世纪前期县乡行政制度研究”、2002年国家社科基金项目“清代州县行政和乡里制度研究”。 (责任编辑：admin)

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