行政处分-清乾隆时期的行政处分制度研究

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原文标题：清乾隆时期的行政处分制度研究

行政处分作为封建国家管理官员的二柄之一，是封建王朝为了实现对国家的有序统治，而对执行政务的各级官员的违纪失职行为所采取的一项管理制裁制度。这项制度可追溯至战国时期，历代相沿不辍，至清代更成为有清一代二百多年治政、治官的一项重要管理制度。乾隆时期是封建社会的集大成时期，也是清朝由鼎盛走向衰落的时期，这一时期的行政处分制度承上启下，成为清代行政处分制度的一个重要的发展时期。
这一行政处分制度在乾隆时期的发展主要体现在三个方面，一是在依法治官的原则下不断修订行政处分法规，二是在严谨周密的原则下制定行政处分的运作程序，三是在有法可依的原则下规定行政处分的具体条例。

一、修订行政处分法规

中国古代社会，从秦始皇建立统一的多民族国家以来，即由贵族政治走向了官僚政治，因而也引发了历代对官僚的管理、控制，并为此产生了一系列的法令条规，处分法规则为其一。到了清代更是如此，系统的制定了规范各级官员行为准则的成文法规。
清代官员曾曰：“用人行政，二者自古皆相提并论。独至我朝，则凡百庶政，皆已著有成宪，既备且详，未可轻议”[1] 第1辑， 第1册，p173。这里所说的“成宪”，主要指为加强对各级官员和各部院机关的管理，清代先后制定的会典和则例等一系列的行政法规。在这些行政法规中，都包含有管理官员的处分法规，如《大清会典·处分则例》、《大清会典·处分事例》、《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》等等。这些行政处分法规的修订，成为处分各级官员的直接的法律依据，代代相沿，不断修订，越来越完备详密。
清代将指导总体的法律制度立为典，具体的实施细则定为“例”或“则例”。从康熙朝开始，正式修订《大清会典》和各部则例，在康、雍两朝有关处分的行政法规主要有（康熙朝）《大清会典》及其《大清会典·处分例》、（雍正朝）《大清会典》及其《大清会典·处分例》和《吏部则例·处分则例》、《吏部处分则例》以及《六部处分则例》。迨及乾隆时期，经济繁荣，社会安定，清又开疆扩土，国家进入极盛之世。与此相适应，为了实行“天下道同”，使“官司有所守，朝野有所遵”［2］（《大清会典》序），朝廷更注重系统的行政处分法规的修订，其有关行政处分法规的建设如下：
首先体现在续修《大清会典》上，有关乾隆朝行政处分的《大清会典》主要有两部，即（乾隆朝）《大清会典》及其《大清会典·处分则例》和（嘉庆朝）《大清会典》及其《大清会典·处分事例》。（乾隆朝）《大清会典

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》于乾隆十二年（1747）由允裪负责修订，二十九年（1764）完成。内容上溯清太祖努尔哈赤、太宗皇太极，下限至乾隆二十七年（1762），是清建国百年后一部完备的会典，更重要的是这次续修增加了《会典则例》，且有对处分的明确规定。但此《大清会典》只修至乾隆二十三年（1758），从时间上不能涵盖乾隆全朝，因此嘉庆六年（1801）军机大臣托津奉旨再次续修《大清会典》，于嘉庆二十三年（1818）完成。这部《大清会典》是从乾隆二十九年（1764）起，到嘉庆十七年（1812）间典章制度的总汇，体例基本同（乾隆朝）《大清会典》，只是将“则例”改为“事例”，处分规定分类更为明确，在具体内容方面又有所删繁就简，这两部大清会典共同反映了乾隆朝的处分制度。
其次体现在不断修订处分则例方面。乾隆禀承前朝，也倡导以“例”治国，重视各种则例的修订，尤其是处分则例。乾隆朝中后期编修则例已成为普遍定制，各衙门如六部、理藩院、都察院、内务府等等，几乎没有不编则例的，在每个部院之下，还有一些专门性的或分司的则例，乾隆朝《吏部则例·处分则例》即属于这一类。则例编成后，但则例也不是一成不变的，仍有新的事例需要不断补充，故而形成了定期修订的传统。乾隆三十九年曾（1774）明确指出：“各部为直省案件总汇，其常行事例多有因地因时，斟酌损益者，不得不纂为则例，俾内外知所适从。然甫届成书，辄有增改，故每约数年或十余年，又复重辑一次，并不能为一成不易之计”［3］（卷963，第12册，p1062）。所以定制各部则例的修订时间，“十年一修”［4］（第72辑，第713册，p216）。正因为此种定期修纂制度的存在，乾隆朝一共完整的修订了四部《吏部则例·处分则例》。
这四部分别是在乾隆七年（1742）、三十四年（1769）、四十四年（1783）、五十五年（1794），由张廷玉、傅恒、阿桂、和珅等分别负责修订。这些则例是根据成案、通行和钦准的条奏，把各部官员办事违制应受的处分，按六部定制，分四十九项，为处分各级官员提供了法律依据。由和珅主持最后续修的一部《吏部则例·处分则例》，成为乾隆以后清代续修《吏部则例·处分则例》的定制规范本，嘉道等各朝基本相沿。这些处分则例成为研究乾隆朝行政处分发展的定制资料，而且比较全面的反映了乾隆一朝处分的发展演变。

二、制定行政处分运作程序

（一）处分执行的固定机构
清代处分执行的固定机构，及指享有行政处分权的机构。清朝规定吏部是分掌文官任免奖罚的机构，设于天聪五年（1631），专“掌天下文职官吏之政令，凡品秩铨叙之制，考课黜陟之方，封授策赏之典，定籍终制之法，百司以达于部，尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布邦职”[5]卷4，其地位可用一“贵”[6]卷2，p78字体现出来。
吏部由文选清吏司、考功司、稽勲司、验封司四个机构组成，这吏部四司，世称“喜怒哀乐”[7]p131，其中的考功司则专“掌文职官员之处分与其议叙，三岁京察、大计则掌其政令”[5]卷8。即内外各官议处事件，“俱由吏部考功司核办”[8]卷68。而对于吏部满汉堂司各官其“有应得处分及议叙、议处、开复案件，[则]将职名送都察院查办”[8]卷68进行处分。可见，只有吏部和都察院在法律上才享有处分官员的权利。
（二）处分的运作过程
1.处分的提出
处分可提交、可提奏、又可具题，因官员等级不同而方式也各异。概括而言，普通官员由吏部或都察院擬定，高级官员由军机处向皇帝请旨擬定，即需“有特旨”[5]卷8。有些案情因涉及面较大或影响较广，地方大员可以“有参奏，有陈请”[6]卷8，随后由皇帝下旨，交与吏部或都察院正式处理，而由吏部具题的为最普遍。
吏部具题时，按照官员的品级高低不同，分为两种，一种是将高级官员以及实降实罚、处分较重的官员予以专疏具题。如“道、府以上各官例应降调之案，虽有加级纪录抵免者” [8]卷68，也都专疏具题；“三品京官以上大员”[9]卷8，仍照旧专疏具题。内外官员议处案件，“凡实降、实革者”[9]卷8俱专

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案具题；外省官员遇有议处案件，“只系降调离任者，自知县以上”[8]卷68也是专疏题覆。另外一种是将一般官员和虚革虚降、处分较轻的官员进行汇题。对于应议罚俸以及降级留任、革职留任的“外官自督抚以至州县，京官自四品，以至六、七品俱入汇题” [9]卷8；“凡现任州同、县丞以下等官，遇有降罚处分”[9]卷8，都入汇题；对于“处分仅止罚俸，及议降、议罚有加级纪录抵免之案”[8]卷68，无论官职之大小，也都附入汇题。
吏部、都察院以及地方大员在提奏处分时也担负风险。如在提出处分时舞弊，将要处分官员或遗漏揭报，或明知不参，或笼统参奏，都将按照“开揭职名迟延例”[9]卷2，“不行详查例”[9]卷2予以罚俸、降调处分。如对于上报内容含糊所给处分为：“凡督抚纠参属员，如有不列款项，不据实情含糊参奏，将督抚照

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含糊具题例降一级留任”[9]卷3。
2.处分的初议和定议
处分上报后，执法官员要按照官员所犯过失的性质给予轻重不等的处分。初议是对处分的性质进行大体的匡定，“轻曰察议，重曰议处，又重曰严加议处”[5]卷8。在此通常规定之外，还有临时变通性质的“加议”和“减议”。“凡议处情与例不相比，亦得引例而加减焉”[5]卷8。“加议”多达17个等级，“减议”也有9个等级。但是“加议”和“减议”也要合理、合法。
在此初议基础之上，要进行二次定议，即吏部根据律例确定官员最终的处分。在这个层面主要是针对执法官员准确、恰当、公正的引用律例的严格规定。即处分“皆按条以定议。议处事件，例无正条，则引律，按大清律文定议。律文无可引，律无正条，则比议，取情事相近者，援引比照，

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必以律例全条载入。无可比则酌议，凡酌议则附闻于疏，请旨著于例焉”[5]卷8。明确了处分先依据则例的例条、后是大清律的律条、再以后是相近的案例、最后是对新的案例进行请旨定议，从而防止了享有行政处分权的吏部官员在处分时乱行引用，造成处分不当的情况，并阐明了行政处分必须要有合法的依据，否则不得实施，体现了行政处分合法性原则。
但是立法者对此唯恐不周，又制定了一些附件，以防止执法官员的随意、盲目引用。乾隆五年（1740）规定，官员引用律例 “务将全条载入，如全条不便引用，务将所引则例或一段或数语，载入稿内，如例无可引，比照律文定议者，亦务将律文或一段或数语引用定议，总期案情例意两相吻合”[9]卷2，不能断章取义，防止执法者的舞弊。如果官员于引用时有所违忤，“擅将别条割裂、增删摘取字面，竟致被处之员，革职、降调、离任。别经发觉，除将本人开复外，将承办之员照所议降革议处”[9]卷2。对于官员擅自作主，加重所议官员处分的吏部执法官员则更不容许，乾隆七年（1742）规定，“不得擅用‘加倍’字样，违者以故入人罪论”[9]卷2。这样，从执法角度保证了处分的合法性、公正性。这个层面是处分中的关键环节，所以朝廷的防范、预防程序也是最为到位的。
3.处分的执行
处分结果确定后，由吏部或都察院通知被处分官员，或咨会其它机构以及省级行政机构，进行具体执行，或将该官员调离、或将该官员革职，或者命令户部停支、扣除官员俸禄，以定议的处分时间为限度。而且凡是官之“即任者、去任者、罚俸、降俸、住俸者、开复者，皆注于册” [5]卷8。
4.处分的开复解除
第一，开复的条件。清制规定 “降级留任者三年无过则开复，革职留任者四年无过则开复。若有旨六年、八年开复者，至期无过者开复，有过则以续案计之。如降级留任者，仍接扣三年，无过开复，革职留任者，仍接扣四年，无过开复，以后案降革之日为始，至后案满日一并开复，如前案、后案均系特旨留任者，则俟前案年限满后，方接扣后案年限，至满日一并开复，如罚俸，则俟所罚之俸年月日已尽，或如数缴完，方准开复”[5]卷8。
第二，开复的申请。清制规定，处分官员在法定的期满后，行政处分对官员的影响即予以终止，但官员或其上司必须向吏部提出解除处分申请。内外各员遇有开复之案，“扣满年限，将限内有无过愆之处，逐一查明，咨送吏部详核。在外道、府以上，在内部院司员以上，据咨具题开复。在外同知、通判、州县，在内小京官、笔帖式等，附入十日汇题，佐贰官附入一日汇题”[9]卷2 请旨开复。
第三，开复的核对。吏部根据记录清单予以清查核对，然后把官员处分予以解除。如官员“不将限内罚俸各案确查扣清，遽行咨请开复者，将咨请官罚俸六个月，转详之司、道、府等官罚俸一年”[9]卷2。如果发现堂官、督抚或属员在开复时故意舞弊，更要予以严厉处分。“该堂官、督抚将本身续经议处之降、革、罚俸不行声明，咨请开复者，罚俸一年。至本官已经申呈开复，该管上司勒掯不详者，罚俸一年。该堂官、督抚不咨部者，罚俸六个月。若属员隐瞒己身处分，陈请开复者，罚俸一年”[9]卷2。“凡革职、降级官员不应开复，督抚滥行保题者、奉旨交议者，将督抚降一级革任，如将应行开复官员抑遏”[9]卷2 ，不给予题请也要进行处分。
第四，特殊的处分开复。乾隆时官员在处分期间又因违纪受到其它处分的，同样适用处分的解除程序，“逐案扣算，将前案或三年、或四年扣满，再将后案接扣三年、四年，满日准其开复，有数案革职、降调俱系奉旨留任者，计案递加”。如果一案内一人而议处两次，“开复时作一案计算，或前有一案降级、革职，随后又有一案降级、革职，或两案降级、革职俱在离任之后，于一次奉旨留任者，仍作两案计算”。如果没有解除处分之前，又“遇有降级、革职留任处分，照例议处留任者，不便计案递加，其后案在前案年限内者，前案开复后案准其开复，若后案在前案年限之外者，总以后降、后革之日为始，计满年限方准其一体开复”[9]卷2，程序上规定非常到位。
5.处分的救济
第一，官员的自行检举。官员如果自行意识到自己的过失，从而主动进行检举，朝廷会进行减等处分，以此体现处分的救济性。如官员办理案件，起初失于觉察，后来自行查出检举，按照“定例载有检举专条”定议。对于没有明文规定的，在京文职自京堂以上，在外自藩、臬以上，则要求吏部“将照例处分及检举后宽免之处，两议请旨；其余在京各员，并在外道、府以下等官，则“各按本例革职、降罚之处分酌加宽减”。但是并不是所有的过失因检举都可豁免，如果“所犯之事实，系有意营私，或别经发觉倒提年月，及断罪失入已行论诀”[9]卷2，虽经本人自行检举，仍不准宽减。这一切体现了清代立法的严密，以及处理事件的全盘性，更重要的是反映了对官员权利的保障。
第二，处分的申诉。清代规定官员对处分决定不服的，或有冤枉、错误情况的，可以向通政司、都察院等部门申述，这是行政处分救济制度的一种体现。清代对行政处分的救济还体现在以下五款中：
第一款是弹劾错误的。如将本员错误革职者，“将申报之上司降二级调用，转详官降一级留任，督抚罚俸一年。如降级调用者，将申报之上司降一级留任，转详官罚俸一年，督抚罚俸六个月，如降革留任者，将申报之上司罚俸一年，转详官罚俸六个月，督抚罚俸三个月，如降俸、罚俸者，将申报之上司罚俸六个月，转详官罚俸三个月，督抚免议”[9]卷3。第二款是呈辩冤枉的。官员向原判衙门声辩冤屈不准的，“许赴通政司鼓厅控告”；吏部查明确实冤枉的，“将此控告案内冤枉人员俱一并开复”[9]卷3。第三款是申诉压制的。各省上司“有恃势抑勒者，许属员详报督抚题参，若督抚狥庇，上司不行参究，或督抚自行抑勒，至属员受屈难伸者，准其直揭部科。”[9]卷3第四款是呈控冤抑的。受到处分的官员有冤抑，“许其赴都察院具呈。该院查明应行准理者，行文调取该部办理原案及一应定例。如实系舛错，即为奏请更正。”[9]卷3第五款是六法官员的申述冤枉。上司“有填入六法人员情属冤抑，及避重就轻等弊，发觉者将督抚降一级调用，原报之司、道、府等官各降二级调用” [9]卷3 。
通过这五款规定，官员从初被揭参到最后的处分解除，在每一环节都可以为自己的冤抑进行申述，维护自己的权益，这既保障了官员的权利，又防止了督抚的滥参和吏部的滥议，体现了处分的公正性。

三、规定行政处分条款

乾隆朝行政处分制度一方面规定了一些程序性的问题，另一方面则是对具体处分所依据条例的规定。即对于一项处分如何定性、如何分类、如何确定轻重的规定。
首先是处分性质的划定。清代对于官员所犯违制违纪行为，分为公罪和私罪，公罪指“因公事获罪，及虽私事获罪而出于无心者，如失察家人之类。私罪，谓因私事获罪，及虽公事获罪，而出于有心者，如狥庇属员之类”[5]卷8。
官员所犯过失性质不同，在引用律文进行议处时，要进行公、私罪的区分。“系公罪笞一十，罚俸一个月；笞二十、三十各递加一月，笞四十、五十分别递三个月，杖六十罚俸一年；杖七十降一级；杖八十降二级；杖九十降三级俱留任；杖一百降四级调用。系私罪笞一十罚俸两个月；笞二十罚俸三个月；笞四十者罚俸九个月；笞五十者罚俸一年，杖六十降一级，杖七十降二级，杖八十降三级，杖九十降四级俱调用，杖一百革职”[9]卷2。而因犯公罪罚俸者、降级者，“准销其级纪抵焉；私罪罚俸者，皆实罚，降级调用者，皆实降，虽有纪录加级不准抵销”[5]卷8，差别极大。由此表明清代法规对公、私罪的严格区分，借此调动官员行使职权的积极性，从根本上提高封建国家的统治效能。
其次是处分的分类。为了提高办事效率，处分法规根据官员违法行为所属部门的性质不同，将所有处分归为六属，即吏属、户属、礼属、兵属、刑属、工属。每属又包括不同的条目，吏属之下有公式等十五目；户属之下有仓场等十二目；礼属之下有科场等五目；兵属之下有驿递等五目；刑属之下有盗贼等七目；工属之下有河工等二目，且“目皆有条”，“凡官交部者，皆按条以定议”[5]卷8。这些具体条款，有时又随时政的变化，作出一定的增删修改，以便于掌握和执行。
最后是具体的处分。乾隆朝行政处分分为三大方式。一是“罚俸，罚其应得之俸”。以年月为差从罚俸一月直到罚俸二年，共七个等级。官员罚俸采取逐年扣抵的方式，先“将本年应领俸银扣抵。若再有罚俸之案，该员情愿完纳销案为升迁之地者，听其自便。若不能完纳，仍将伊任内应得之俸，逐年扣抵，不必勒限追缴”[9]卷2 。二是“降级留任者”和“调用者”，降留者就是以官员现任之级递降，照所降之级支取俸禄，但是仍留于现任，从降一级留任到降三级留任分为三个等级；调用者就是按照现任之级实降离任，从降一级调用到降五级调用分为五个等级；对于那些“降调而级不足者，则议革”[5]卷8。三是“革职”[5]卷8，只有一级。在实际中革职留任的情况很多，其等级在降三级留任之上，相当于降一级调用处分。处分的方式“至革职，则止焉者，曰永不叙用”[5]卷8。这三种处分方式之下各有更为具体的等级规定，层次清晰，但所有的处分方式，无外乎这三种。
这种行政处分方式的设定具有关键的意义，其设定是否合适，直接关系到行政处分效能的发挥。同时规定对违纪人员给予何种处分，保证了处分的合法，行政处分机关不能在此依据之外，自行创设行政处分的其它种类。由于以上法规、程序、条款的完善制定与规定，为乾隆朝处分官员提供了合理的法律依据。

结 语

行政处分制度及其条例，是对违规官员实施制裁的法律依据。乾隆朝处分制度在继承前朝的基础上，又有所变化完善，为当时的行政处分从程序和条例方面提供了一定的法律依据。然而，由于乾隆朝处于封建专制制度的顶峰时期，此时皇权高度膨胀，使得这项制度带有了时代的烙印，受到皇权的不断抑制；此外,行政处分制度本身也存在一定的弊端，诸如条例的繁琐不当，处分中量罪的不公，程序运作的不合理等等，这一切都对处分的效果起了制约作用。可见，任何制度的发展完善都脱离不开一定的时代背景。
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