乾隆-清代皇权在官员处分中的决定性作用

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原文标题：清代皇权在官员处分中的决定性作用

中国封建社会，从秦始皇统一到满清王朝灭亡，一直属于官僚政治。官僚因而是治政中的一个关键实体，其称职与否，直接关系着封建王朝号令的贯彻，秩序的稳定。因此，如何去敦促官僚更好的忠于职守，行使职责，则是历代王朝的一个共同的治政所在。而敦促的手段就各王朝而言，不外乎二柄，一柄乃奖励，另一柄乃惩罚，处分则是惩罚中之一。
处分是专制皇权用以管理官员、实施治政、稳定社会秩序的一项制度，在治政中居于非常重要的地位。从战国时期到满清末年，历朝历代都未曾忽略对官员处分的实施管理。尤其到了清代，得到进一步的发展完善，出现了专门的约束官员施政行为的《处分则例》。近年来，有关清代“处分”的研究，在史学领域已取得了一定成果，如柏桦的《从历史档案看清代州县官员的惩处制度》 [1]；艾永明的《清朝文官制度》[2]等等论著，但是相对于其他领域而言，处分研究还是比较薄弱。本文只是从皇权与处分的关系着手研究，作一粗浅的尝试，揭示皇权在官员处分中的决定性作用。以期抛砖引玉，引起大家共鸣，展开对处分这项重大课题的系统研究。
在封建社会，制度的存在、发展、

中国历史小故事导言

实施不是一个单纯的法治问题，在其实施过程中，必然掺杂以人治因素，尤其是受到以皇帝为代表的皇权的干预。有清一代，历帝都崇奉“乾纲独断”，不论在政务的治理还是人事的任免方面，皇权的决定性都表现得淋漓尽致。清代处分官员，形式有两种：“其一是常规的行政则例，君主可以将官员交由吏部赏罚。另一套是行使非常规的专制权力”[3]（p 278－279），在这两种方式中都离不开皇权的最终决定。
一、皇权干预处分之前提条件
皇权之所以能够干预处分，关键在于掌握着处分的最终裁决权。封建专制制度的存在决定了皇权享有最终决定权。中国古代自秦始皇统一全国，到封建社会末期的明清时期，封建专制主义不断强化，皇权高度膨胀，成为中央集权专制政治的轴心。政治制度及其发展变化，都围绕着皇权这根主轴来运行，一应军、政、财、刑、文等制度的建立和修订，总是依据在位皇帝的统治利益作为取舍的标准。制度的指导思想则是尽可能维护和强化朝廷的统治地位，体现和扩大皇帝的权威。皇帝因之成为最高权力的执掌者和象征，无所不统，无所不揽。因此只要封建专制制度存在，皇权就为至高无上，享有在政治、司法、军事、行政以及其它方面的最终决定权，处分制度作为行政之一，自然也不例外，到了清代则更趋明显。
首先，从理论上清统治者大力宣扬，享有决定性的处分大权。曾宣称：“国家赏罚治理之柄，自上操之”。[4]（第8辑，第76册，p31）“朕为天下主，一切庆赏刑威，皆自朕出”[5]第1册，p286。并且把自身提升为国家的象征，把这种权力则升华为国家意志：“进退赏罚，国家之大权”[6]卷13，p255，力排臣属侵夺处分大权。当地方官遇有处分时，面对这些官员的去留，臣僚毫无决定权，除“特旨酌量，令其留任外”[7]卷20，p1416，别无他法。可见，官员的处分及其留任，都是出自皇帝“特恩，非臣下所当冒昧干请”[5]第7册，p411 ，皇权是极力防止任何臣僚的浸染。通过如此宣传控权，朝廷收到了预期效果，国家大小政务“悉由乾断，太阿从不下
移”[5]第13册，p655。大臣等即有陈奏，“不过[是]请改一规条，更一律例”[8]第3册，p36，并没有大的事权，可见皇权在处分中的决定性作用。
其次，在实践中，也正因皇权的最终裁决权，才使得皇权在处分实施中得以实行引见制度，对官员处分随意干预，做出决定。引见制度是对各类因公降调官员，施与的一种“面圣”机会。引见官员的范围包括，因公犯有过失的官员，如道、府一级、州、县等降调官员、同知、通判、离任人员、试用人员、在京的文武官员等等。可见，引见范围之广。但是官员能够被引见，也有各种条件的限制，既有所犯过失性质的限定，又有官员品级职位的限制。
通过引见制度，清帝对各员处分情况进行了解，然后辅之以皇帝个人的情感好恶，对官员是否再用、如何使用，做出最后的定准。即于“诖误人员，议降议革，本分所应得，特以事属因公，准令送部引见，候朕量其人才，或照部议降革，或带处分留任，或仍以原官录用”[5]第4册，p381，做出了或去或留，或升或降的结果，这一特权是吏部无法与之抗争的，正因此使皇帝具有了对处分的随意干预权，也体现了皇帝的绝对权威，它是丝毫不容受到侵犯的。处分制度的规定是法治的体现，也是清帝治政“严”的显著表现，它对官员的行为会起一定的镇摄作用，对官僚群体的管理会起一定的规范作用。但是制度是死的，人心是活的。清帝深谙此道，在制度规定之外，并不完全按照制度规定执行。就案件的处分往往因其具有最终决定权而进行随意干预，做出裁决。
就治史者而言，对任何事物都应采取一分为二的态度，对于皇权在处分中的决定性作用也是如此。清代皇权在处分中的决定性作用，主要体现在两个方面，一是以决定性的作用起到对处分制度之积极调节；二是以决定性的作用达到干预处分运作，进一步强化皇权之目的。
二、皇权对处分制度之积极调节
有清一代之处分制度，集历代之大成，最为成熟完备，尤其体现在法规修订方面。这些处分法规主要包括在两大系列中，一是清代所修的五部《大清会典》，二是清历代所修的《吏部处分则例》等一系列法规。但是任何制度

中国历史故事集的感想

都不是完美无缺的，都会因时代和阶级的局限，带有一定的缺陷和不足之处，处分制度在发展过程中，也会因为时代的局限而有偏颇不适之处，就处分法规而言，其在完备的过程中，也出现了繁密苛严的不当之处，造成官员处分连续不断，国家政务时有缺人，只有通过人为的即皇权的调节才可以弥补。
在清代，其偏颇不适体现在两点，一点是处分条例的繁密，另一点是处分条例的苛严。由于处分条例的时效性很强，历朝历代都会不断的对之增补，但是这种增补又造成条例的繁密。如清代有“各部、院、寺之则例也，吏、兵二部之处分则例也，大清会典事例也……莫不于官员之行为，示以应循之轨则，标揭正误之准抵”[9] p146，从而造成了官员处分不断，小则罚俸，大则降革，几于一事一处分的情况。这不仅使得官员对处分有所畏惧，而且也使国家政务时有缺人。
如史载清乾隆时，福建省因为地方广阔复杂，民风号为“刁顽”，当地官员多是任事多而遭受吏议亦多。据统计当时福建全省知县一缺，共有六十二个，每次遇有应调、应升之要缺，却总是由于处分官员太多，所剩官员不到十员，符合补升条件的更是寥寥无几，致使这些“要缺久悬，政务乏人”[10 卷16。此类事例不胜枚举，在这样的状况下，必然需要依托皇权的调节，才能避免制度的缺陷与不足。
再处分条例是管理官员的依据，但是过于苛严，则易于造成官员处分不断。如在官员履行职责期限的限定处分方面，这些都会造成官员处分连连，或对政务畏首畏尾，或对制度予以抵触，从而影响处分的执

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行与实施。
如史载浙江省温州乐清县，发生了一起利用假印骗取钱财的案件，吏部按照处分条例的规定，先对相关官员“行用已在二月以上”[10] 卷6的失察行为从限期角度予以了处分，然后又对其随后的查办迟延行为予以了处分。这样使得官员受到双重处分，既有失察的处分又有违限的处分，官员真是“失察之降调，迟而未行，查办之降调，速而立见”[10] 卷6。造成查办迟延之人与始终失察者没有区别，官员无论尽职与否，都是处分一个接着一个的情况。造成官员有时不管主观上有多么努力，仍然面临着处分“日密一日，降级、革职动出意外”[11] 第32辑，第311册，p101－103，可见制度的苛严。然其后果一则造成政务的废驰“法愈密，则规避愈多，则废弛逾甚”[10]卷16。另则造成官员对处分的抵制：“处分重，则人思规避”。[5] 第2册，p206
面对制度的繁琐苛严，皇权对处分制度的调节主要体现在对吏议官员的从宽处分，予以留任方面。清历朝都有这种善政，而以乾隆为甚。乾隆本人治政曾一度崇尚宽政，这在处分中也能体现出来，也恰形成了对处分制度弊端的调节，皇权从宽处分也需一定的理由。
第一，为防政务缺人给予官员从宽处分。对尚书、侍郎、巡抚、臬司等在同一案中的失职行为，认为如果都予以降革处分，“一时人才难得，既不能马上有如许更换之人，且内外办事大员，亦未便因此悉易生手”[8]第16册，p482，是以都从宽留任。
第二，凭职责的所担责任轻重，减轻官员处分。如清乾隆年间署理云贵总督彰宝，参革云南呈贡县知县杨家驹，科派累民一案，上司都有失察之咎，按例都要降调，然而这于政务大有关碍。因此乾隆以“督、抚、藩、臬系统辖大员，与专管稽查者尚属有间”[8] 第11册，p360页，提出了官员为政有专管与统辖之区别，借此公开为彰宝辩护，予以从宽留任，给予了适当的调节，维持了政局的稳定。
第三，对官员所犯过失以因公过处分为由，予以从宽留任。不论是大员，还是官小秩卑者，都以事非私罪，从宽留任，并没有滥予严苛处分。总之，皇帝对于官员之处分能够依据情节的轻重、过失的性质，斟酌而行，给以适当的从宽，对制度的僵化不完善予以了人为的调节。
在乾隆朝，有关官员处分从宽的档案也是为数不少的，仅以地方大员处分为例。笔者以台湾所辑《宫中档乾隆朝奏折》为依托，对清乾隆三十三年（1768年）督抚、藩臬大员处分的情况及其从宽情况，进行了对比统计。得知在清乾隆三十三年（1768年）共有十八位地方大员受到处分，在此当中又有九位，即云南布政使钱度、江西巡抚吴绍诗、山西按察使朱珪、安徽巡抚冯钤、两江总督高晋、江苏巡抚彰宝、浙江巡抚永德、闽浙总督崔应阶、江苏按察使吴坛等，予以不同程度的从宽处分，占有总体处分比率的50%。
清帝可以对处分不合理的地方进行人为的调节，避免了制度的僵化，人才的浪费，正如其所释“人才难得耳，若新不如旧，则多一事不如少一事之为愈也。酌量其甚不可者劾之，必得一远胜彼者代之，而其中才可造就者，教之以观其效，斯可耳。无鼓励则不知劝，无罚约则不知畏，二者不可偏废也”[7] 卷90，p2209。
任何制度都有其价值和存在的必然性与必要性，从政治制度的性质与效能来讲，皇权专制确是一种有效的统治形式，它具有理论上的合法性、严密的组织性、权威的有效性，是一种权力高度集中的政治体制。有时作为调节器，对处分制度的不合理之处进行适当调节，可以保持社会的安定，政局的稳定。但是其调节功能总是有限的，充其量只能限制一个或几个方面的趋势，而不能彻底根除制度本身的时代弊症。
三、皇权干预处分之典型方式及途径
清代最高统治者虽然成功的定制了处分法规，创立了处分制度，但是却在吏部、兵部按照制度行使处分的同时，皇权因在制度上享有对官员处分的最终决定权，又不断的予以干预，将官员处分或者减轻或者加重，形式种种极其随意。清帝凭借皇权的绝对权威处分官员，虽然在某种程度上，也要依据规章制度，但是对于这些规章制度的理解和解释，却有相当大的伸缩余地。
第一，驳改吏议之结果
清朝规定，吏部是分掌文官任免奖罚的部门，设立于天聪五年（1631），专“掌天下文职官员之政令，以赞上治万民。凡品秩铨叙之制，考课黜陟之方……大事上之，小事则行，以布邦职”[12]卷4。它由四个主要机构组成，文选清吏司、考功司、稽勲司、验封司。其中的考功司专门负责官员的处分，有清一代，考功司的这种重要地位没有变化。每当吏部将官员议处以后，例行向皇帝请示处理意见时，此时皇权的干预裁决定作用就充分发挥出来。皇帝对吏部议处的结果，往往进行改签，以强化皇权对官僚的控制，对人事处分的把握。
在清乾隆二十七年（1762年），山西、湖南、陕西同时出现了属员婪赃，上司不行揭发上报的失察案件，当时担负责任的有山西布政使宋邦绥、湖南布政使永泰、湖南按察使严有僖、陕西按察使蒋嘉年四名官员，吏部依则例条款，对四位官员的失察统一议以降二级调用。但是向乾隆报告时，乾隆却对吏议进行了驳斥。同时以宋邦绥、永泰“向来办事尚知勉励，即无加级抵销”，应当加恩留任。而严有僖、蒋嘉年，在臬司中“不独循分供职，且系尸位素餐之员”[5] 第3册，p927为由，对此四位官员的处分予以更改区分，将宋邦绥销去加二级，永泰销去纪录八次，都免其降调。严有僖却降二级调用，蒋嘉年销去加一级仍降一级调用。
此案如果按照吏议，这四位官员同属实降，只有等第的差别，而不是乾隆所作出的实降与虚降之间的本质区别。此案是乾隆凭借手中之权，对官员处分因人而异，造成了“一法也用于此不用于彼；一令也，行于前不行于后”[10]卷13，同罪却不同罚的状况。
清乾隆时监察御史刘绍锦就这类问题，以具体的案例为例，请求同案处分应一致。如在清乾隆中期，西洋人潜赴内地传教案中，许多官员被分别因失察之咎而处分，刘绍锦对处分结果留心核对，发现除现任藩臬以上被皇帝留任外，其余各省大小官员，失察西洋人传教处分，“如广东、山西等省，则全行从宽留任，湖广、陕西等省则降调送部，又有此省州县从宽留任，而彼省上司降调送部，或传教地方从宽留任，而经过地方降调送部”[13]第62辑，p646，处分明显不一，提议以后一律议以降留罚俸，但是效果不彰。如此处理案件，易使干臣蒙议、庸臣免议，处分不当。
第二，践踏制度之规定
清代将官员所犯过失，分为公罪和私罪，公罪是指因公事获罪，及虽私事获罪而出于无心者，如失察家人之类。私罪是指因私事获罪，及虽公事获罪，而出于有心者，如狥庇属员之类。在引用律文议处时，要依据性质轻重予以区分。“公罪笞一十，罚俸一个月；笞二十、三十各递加一月；笞四十、五十分别递三个月；杖六十罚俸一年；杖七十降一级；杖八十降二级；杖九十降三级俱留任；杖一百降四级调用。系私罪笞一十罚俸两个月；笞二十罚俸三个月；笞四十者罚俸九个月；笞五十者罚俸一年；杖六十降一级；杖七十降二级；杖八十降三级；杖九十降四级俱调用；杖一百革职”[14]卷2。
可见，公罪与私罪虽然各为十等，但是公罪皆减私罪一等，公罪处分是远远轻于私罪处分，差别极大，这是制度的规定。但是在处分操作中，清帝并不严格按照制度对公、私罪的定位，却对官员因人而异，将其私罪也予以从轻处分。皇权的做法造成对对处分制度的践踏。
清乾隆三十九年（1774年）吏部报告江宁布政使孔昭焕的许多处分案件，有因其族人在外藉以滋事失于觉察的，有因其家人偷用印文舞弊失于查察的，吏部题请能否援照办差官员一例开复孔昭焕的处分，乾隆认为其所犯均是私罪不应开复，吏部办理不对。但是他口气一转，又无视制度的规定，以孔昭焕“究系曾办差务”[13] 第35辑，p666，且其“为人尚无大过”[5]第7册，p600，最后又将孔昭焕的各案降罚处分，全部开复解除，也不再考虑开复条件的公罪、私罪限定了。
清代法规对公、私罪的这种严格区分，以及反映在量刑上的差异，都充分表明统治者的目的是通过从轻处理公罪的方式，使官员明察公、私罪的界限，借以调动他们行使职权的主动性与积极性，从根本上提高封建国家的统治效能，但是皇权的做法确是一种对制度的否定。
不仅此，皇权这种无视制度的做法，践踏制度的做法随处可见。清制规定，官员处分三年或者四年无过，可以获得开复。但是清乾隆四十九年（1784年），云贵总督富纲等奏请将降一级调用的东川府知府萧文言改为革职留任，乾隆准富纲所请改为革职留任，但是又另外附加条件，“但所请四年开复之处，未免过优，著改为八年无过开复”[5]第12册，p297。又随意将官员的开复由四年而增至八年，日期加长。同样五十五年（1790年），乾隆又以李世杰调任兵部尚书，现为京官，将其从前“所有部议降级调用之案，从宽改为罚俸一年，免其降调”[5]第15册，p701，李世杰的所有处分仅以罚俸一年的最轻处分而代替，可见，皇权对制度的人为践踏。
第三，直接处分之随意
清历帝凭借皇权的绝对权威，有时因人而异，做出不同的处分结果；有时随时随事，直接处分官员。史载清乾隆初年，招集大臣商议地方官的处分问题，乾隆指出，“前因外省案件定限有过宽之处，不能即速完结”[5] 第2册，p469－470。让军机大臣、各省督抚们商量，能否将限期缩短，予以从严处分，以改向来阘葺废弛陋习，肃清吏治。
为此各方大臣遵旨讨论，因时就事，结果大部分官员主张不同程度的从严。只有总督瑚宝、顾琮，巡抚准泰、鄂昌、爱必达等，“概以原定之限无可议减具奏” [5] 第2册，p469－470。乾隆见此五人意见与己不符，深为不满。因此以顾琮“素喜沽名钓誉……藉以博属员宽大之称”；瑚宝、准泰“自来办事因循不能振作”，鄂昌、爱必达是“沿袭故套漫不经心” [5] 第2册，p469－470为由，将他们予以了处分。此次议会初衷是内外大员共议国事，商讨解决问题的方案，却因意见与乾隆相左，招来处分。可见乾隆凭借大权在握，以己意为主，对与己意同者大加赞赏，异者大力处分，从而在一定程度上打击了官员从政的积极性。
此外，皇帝以大权在握，竟然随时随意处分官员。清乾隆三十年（1765年），两江总督高晋上奏参劾属员段成功纵容家人、书役欺诈百姓，婪赃各款。且于奏折内指出，段成功当时是“因患疟疾，昏迷不能检点案牍”[5] p782－783，对于家人龚玉等行为毫不知觉。而且声明“庄有恭原参，即有段成功抱病被朦字样”[5] 第4册，p800－801。此份奏折，就高晋而言，实是应付差事。
乾隆接到奏折后，也发现了问题。段成功“不过一时患疟并非重疟，何至不能检点案牍，一任家人等肆行无忌”，且“疟或间日一至，或一日一至，至亦不过一二时辰之久”[5] 第4册，p782－783，这是人人皆知。显而易见，高晋实属知情妄报。如果不知情，就不应该轻信、转奏庄有恭的意见，应该边调查边上疏，不应该急于上奏邀功；如果知情而如此上奏，则是有意开脱段成功的罪名。所以不论高晋知情与否，他此刻已有失察之咎，应予处分。但是乾隆出于对高晋的偏爱，却以其新任总督，是“初次获咎”[5] 第4册，p782－783 ，仅仅予以申饬。而把责任推给了其下属朱奎扬，“看来此案必出自朱奎扬之意，朱奎扬素非善类”，高晋是“堕其术中，漫无觉察”[5] 第4册，p782－783。如果事实果真如此，高晋又有何德何能升任总督之位呢？乾隆显然是在为高晋开脱！
清乾隆三十一年（1766年），经过各部官员的查访确审，段成功罪状确凿。其患病被朦情况，是庄有恭身任巡抚，在查参段成功时，授意办案人员假意捏写以使其开脱。而高晋对此也没有认真调查，显然是失职，最后乾隆不处分高晋，无法平众议，因此以高晋听信属员一面之词而将其革职留任。分析此案，高晋在案中，从一开始上奏就属失职，只是由于皇权的一再袒护而推迟了处分，可见皇权的决定性作用。
第四，恩诏开复之随时
处分官员之后，还存在解除处分的问题，即指凡降级、革职官员恢复原官或原衔。清代会典、则例将之称作“开复”。具体规定，“降级留任者，三年无过则开复，革职留任者，四年无过开复”[12]第64辑，632册，p369－370，皇权的干预又渗入到这项程序中，不仅将恩典开复法律化，官员原议处分，“遇恩旨赦免”[15] 卷2，而且在日常政务中随时以恩诏的形式解除官员处分。
如乾隆在位六十年，曾利用各种巡幸、庆典活动将制度规定的开复条件变通，以恩诏的形式，对官员加以施恩给予处分开复。他的一生，巡游无度，六次南巡，七次东巡，五次西巡，至于盛京，兴京，近畿之天津、保定、热河、河南、车驾时出，记不胜记。每遇各种巡幸则必颁布恩诏：“朕翠华南幸，所有直隶、山东、江南、浙江等省承办差务之文武官员宜一体加恩，着该督抚查明咨部，凡有罚俸、住俸、降级之案，俱准其开复，其无此等参罚案件者各加一级”[5] 第2册，p507。这正是皇帝“不摄之以威，而缂之以恩”[16] 第27辑，第269册，p262。
就官员而言，通过恩诏，成为这一政策的受惠者，使其处分不经题请，不经部议，不需太多时日，获得提前开复，从而避免了宦途的滞碍，经济的拮据。在此情况下，官员因强烈的负疚和报恩之感，图报渐殷，更加效忠于皇帝，承其志趣，为之驱策，唯知有皇恩，而不知有法度，其结果则是皇权的再度强化与巩固，这种恩旨开复是皇权在处分制中的再次延伸。
皇权的这种干预，正如研究者所言，在实际权力变更过程中，各种考课监察制度和处分程序规定，并不能束缚君主的手脚。君主可以根本不顾任何明文法规规定和法定程序，随心所欲地做出赏罚官员的决定，只要符合君主的心愿，则不论是否合乎规定，也能得到不循常规、非制度、非程序的解免。虽然吏部在某种程度上参与其中，但皇帝的专制权力打断其日常行政的任何环节。可见皇权的这种决定性对处分实施、处分功效的发挥具有影响。
小　结
有清一代，朝廷虽然定制完善了处分法规和处分制度，吏部虽然依例不断议覆，但是由于封建专制制度的存在，皇权的至高无上，在例行政务上拥有的最终决定权，因而不可避免渗入到处分的各个环节当中。对官员处分或进行调节或予以干预，最终使得皇权的决定凌驾于吏议之上，致使处分制度无论从主观方面，还是从客观方面都绝难严格贯彻执行，处分成为了专制帝王独裁统治的工具。可见，古代的官僚政治总是在人治与法治二者相互消长的过程中缓慢发展，多少年来，除了皇权的强化，并没有多大的变

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化。
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