李鸿章-戊戌前朝野的官制议论[*]

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原文标题：戊戌前朝野的官制议论[*]

摘要：鸦片战后内忧外患接踵而至，趋新官员和维新思想家对官制积弊多有思考建言，驻外使节和游历官绅亦从比较中西官制的视角，重新审视清朝的固有体制。然而，直至戊戌之前，朝野官绅对于应变的考量意见仍明显分歧，一方面，改革意向内冷外热、统治集团内部则上下悬殊，中枢机构始终持重保守，另一方面，朝野官绅虽然不乏仿效西法的取向，其主张却难被当道所接纳。1896年李鴻章的欧美七国之行，亦未如舆论所期待，成为体制改革的契机。总署与枢府的暮气沉沉，使得改革内驱力疲弱。光绪亲政伊始，推动改革自上而下地进行，而且由全面变制入手，触及中枢与体制两大关节，自然根基不稳，阻力重重，导致矛盾急剧激化。
关键词：戊戌前官制议论整饬吏治李鴻章出访
〔中图分类号〕K256〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-7326 (2013) 05-0093-08
清季变政，戊戌与新政一脉相承，二者在人事与政见方面的承继关系，近年来已被相关研究所证实。然而，鸦片战后至于戊戌长达半个世纪，面对接踵而至的内忧外患，作为社会精英的朝野官绅想方 设法应变局，采取了种种对策，唯独对于备受抨击的吏治及与之关联密切的官制，始终小心谨慎，步履蹒跚。其间史事缘由，值得深入考察。
官制是皇朝政体的主要形式，朝野对“治体”的探究议论，几乎贯穿整个清代。清中叶后，内外官制着重分权制衡，造成吏治腐败和效率低下，不断为时人所垢病。为了改变积弱不振的局面，趋新官员 和维新思想家对政体积弊多有思考和建言。咸同以降，驻外使节和游历官绅亦从中西官制比较的新视角，重新审视清朝体制。梳理鸦片战后至戊戌前朝野官绅关于官制的议论与考察的基本脉络，对于戊戌 激生政变乃至清末政情的认识可望更进一步。①
一、官员整饬吏治的主张
咸丰、同治乃至光绪中叶，内忧外患接踵而至，面对乱象纷呈、危机迭起，清廷朝臣疆吏多有建言应变，历次编纂《皇朝经世文编》、《皇朝经世文续编》、《经世文新编》等，虽然时期不同、背景各异， 主编者立场政见不无分别，均将“治体”与“治法”赫然列于篇首，要求整顿吏治、澄叙官方的呼声不绝于耳。
至于具体内容，俞樾建议清廷察吏安民，“罢不急之官，废无实之事，赏必副其功，罚必当其罪，内与外不相遁，上与下不相蒙”。此说触及清代吏治诸多弊端的症结，表面看似只以整顿吏治、提高效 率为标的，实际涉及职官体制的改造健全。倘若按照俞樾的意思，则清朝的设官格局应当完全改变。只是仍然处于鼓吹必要性的阶段，至于如何进行，未见具体办法。[1]同治元年，原顺天府尹蒋琦龄上中兴 十二策，“端政本，除粉饰，任贤能，开言路，卹民隐，整吏治，筹军实，诘戎行，慎名器，卹旗仆，挽颓风，崇正学”，希望朝廷广开言路，军机处力戒从前附和之习，将疑难重大问题“盈廷集议”，“用 人行政明降谕旨，批笞章奏悉令发钞”。[2]是折颇具影响，被誉为“海内响风，正气

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伸雪”的奏章。[3]不久，黎庶昌上疏进一步指陈官制积弊的深层原因：“吏胥弄法，此不持大纲之过；百司旷官，此不责实 效之过；授官论铨次，进人以资格，此惰于量才之过；民隐不上闻，恩泽不下究，此粉饰太平之过；官分满汉，此畛域太明之过；轻用守令，此忽于民瘼之故；官方不澄，此不爱名器之过；自言不尽，此恶 闻咎失之过；日穷兵玩，教化不行，风俗不厚，此安于积习，不思变通之过。”[4]对吏治积弊与整改方法均有明确指向。一言以蔽之，具奏者意识到清朝职官自铨选标准、任用程序、体制设置、考核调动、甚 至被视为纲纪的官规官常，均程度不同地存在问题，“凡此皆亟宜更张”。
可是，如何着手正本清源，怎样才能有效地整饬吏治，恢复官常，方案各自不同，缓急见仁见智。比较集中的意见主要是停捐纳、核实保举、裁汰冗员、裁撤局所等项。咸同至光绪中，众多官员关于治 体的奏疏，呼吁要求最频繁强烈者即为上述各项。尽管呼声不断，却始终未能得到有效地清理整顿。① 值得注意的是，个别官员的思路已不再局限于现行官制的修补及吏治整顿，而已注意到西方政体与 中国传统用人行政的重要区别，并开始对洋务运动成效不彰有所反思。据《清史稿》所记，被誉为“中兴枢臣之冠”的文祥，于光绪即位初即密疏“中国天泽分严，外国上议院、下议院之设，势有难行，而 义可采取。凡我用人行政，一举一动，揆之至理，度之民情，非人心所共惬，则急止勿为，事系人心所共快，则务期于成。……纳谏铮以开言路，下情籍以上通”。[5]光绪九年（1883年）翰林院侍读学士、国 史馆编修崔国因明确向清廷提出设议院的建议，着眼点在“必使斯民身居其中，悉其原委，知此中实有不得不然者，乃可设身处地，为朝廷分忧”。[6]1884年，原两广总督张树声病重临终前口授《遗折》，恳 请清廷及早立宪开议院“采西人之体，以行其用”，[7]两折试图取法泰西，设置议院的奏陈，虽未言及具体官制调整，本质却实涉国体与政体的全面变动。②
中国自秦始皇以后确立的君主专制政体并无立法与行政的区分，清朝自入主中原以来，议政亦最多推及六部九卿，府以下官员或绅民并无对君主建言之权力，特殊情况下只能通过各地督抚、京师六部或 都察院转陈代奏。倘若采纳上述三人所推崇的议院与议院的模式，可能会有以下两种截然不同的途径与趋向：一是直接移植西方议院模式（君主立宪、共和制下的议院），即立法与行政关系相对立，皇权必 须接纳民权，官制必然完全更改；二是在既有官制里仿照议院的功能，增设相应机构，作为下情上达的渠道，皇权不受制约，只是在现行职官体制内作为开言路的一种尝试，以求集思广益，议政并不向民众
开放。文祥所述接近后者，而崔国因、张树声的主张，显系前者。
由于三人所议所述已有分别，且曲高意深，和众者寡，不仅与此期内外官员中得到普遍认同的“中体西用”成说相抵牾，亦缺乏内忧外患迫在眉睫，不得不改革的外在压力为依托，终如泥牛如海，未被 当道采用。至丙午年清廷决意仿行立宪，并实行官制全面变革，整整耽误了 21年。
与坐而论道者不同，一些疆吏已着手在实际政务中尝试整饬吏治。光绪八年，张之洞任山西巡抚，以辖区为治所，整顿晋省吏治，其要在务本养民，养廉以课吏，重士以善俗。[8]张之洞特别指出，其求 治之法“皆儒术经常之规”。这一取法古代圣贤以澄清吏治的意向，与几年后取法东西洋政治的态度大相径庭。
或许是察觉到官员们的意见了无新意，应当引入民间新声，咸丰九年，郭嵩焘在皇上召见时，直接面陈应“以通下情为第一义，王大臣去百姓太远，事事隔绝，于民情、军情委屈不能尽知，如何处分得 恰当”。ra同治年间，黎庶昌向朝廷坦陈：皇上对敢于进言者未予奖励，导致言路未开，是壅弊不去、求 治乏效的关键所在。有识之士往往“有以测陛下之意向而缄口卷舌以退”者，所以虽“数下直言之诏，然其大要不过内责之谏官，外责之督抚而已。而于士民陈献之路仍未开，百司职事之禁仍未驰，国家之 大计，仍未去其忌讳也。多忌讳则采纳皆虚矣，禁陈献则听受不宏矣”。倘若破除禁忌，倡言求治，则 “天地刚毅正大之气凝聚于中国，中国人士必有当之者，不应至今日而不发泄”。[10]士民破除禁忌而发泄 出来的天地刚毅正大之气，显然不是官场司空见惯的那些陈言旧套。
二、布衣变革官制之议
戊戌变法前，议及官制变革较早且在朝野影响较大者，的确大多是布衣。
冯桂芬在做李鸿章幕友期间写出《校邠庐抗议》，其涉及官制的主要有两点：一是注意到清代的 “大官之多，为汉以来所未有”，认为督抚不必并设，按察使司可与布政司合而为一 ；二是引用顾炎武所 言大官多者其世衰，小官多者其世盛，建议“折衷周汉之法”，恢复乡职。其乡董由当地民户自由选举产生，“择其得举最多者用之，皆以诸生以下为限，不为官，不立署，不设仪仗，以本地土神祠为公 所”，处理当地民间讼事或宗族纠纷。[11]前一条还是因循旧轨，后一条则是以复古为创新。
王韬的变法主张集中于除弊兴利，官制方面则以清仕途、裁冗员为主，尤其认为总督、巡抚意见分歧导致事权不一，要求裁撤直隶、四川、甘肃以外的所有总督。[12]另一位维新思想家陈虬亦将裁冗官具 体化为裁撤与总督同城的巡抚；还提出“改知县为五品，而改州为县，隶于总督刺史”，“县各设议院，大事集议而行”，以减少外官层级较多，正印官独断专行的弊病。[13]陈炽的《庸书》则建议设乡官。[14]郑 观应出身买办，虽然捐得道员，并补实缺，保举晋级，进入李鸿章幕府，思维行事与正途出身的官员毕竟有别。他长期参与洋务，成为博通时务的佼佼者。所著《盛世危言》在戊戌前已刊行。通过中西政制 的对比，首先发现泰西各国的权力并非一统，而是分立，强调“通下情”是行公法、张国势、御外侮、得民心之本，而设议院则是实现这些理想、确保太平之局的最终办法。至于官制设置，则介绍了泰西各 国农部、商部、邮传部的职掌，指出西方国家“独无吏部之设，无铨选之条，百僚升降，权归议院，期会之令，出自君主，选举之政，操自民间。用土人或久居其地者为官，无回避本省之例。听讼之事，派 以陪审，而肆威作福之弊祛；列以见证，而妄指诬陷之弊绝，……君民一体，上下一心，孜孜然日求有益于民，有益于国”。不过，泰西之“三权分立”在郑观应心中大概尚属理想愿景，现实考虑还是回到 整肃吏治的套路，针对军兴以来督抚权重保举和军功过滥的情形，建议“慎用督抚”，“甄别府厅州县，必须分别等差”。尽管尚未触动体制，郑观应也并非一仍旧贯。他强调商务对于振兴国家的重要，主张 京师在六部之外别设商部，行省则设立商务局，上下呼应；“再由各府州县札饬各工商设立商务公所”，作为当地工商界自行选举产生的机构，将工商界人士的要求及时上达，与官府保持联系。[15]这实际上已 经由澄清转而变制。
同治四年，英国人赫德在《局外旁观论》中也对清朝外官设制的种种弊端表示意见：“外省臣工，
不能久于其任，以致尽职者少，营私者多。寄耳目于非人，而举劾未当，供贪婪于戚友，而民怨弗闻。”&ld

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quo;定制为上下遵守，如居官者回避本省一条，系为防弊，然人品岂无正直？原籍情形既熟，言语皆通，名望素孚，乃格于成例，而使官别省。俸满即应升调，于地方公事，未及深究，胥吏反得久踞衙署以售 其奸。年满更换之说，尽属虚语。此例所欲禁，弊即由例而生。”[16]如果一味由上而下地防弊，则不仅效 率低下，更麻烦的是对于全社会而言势必百弊丛生。
康有为早就注意到清朝官制效率低下是由于制度设置不当，在1888年《上清帝第一书》中他指斥 外官制弊病，为州县官员额设置不合理，所担负的政务过重，“兵刑赋税教养合责于一人”，“其下既无 周人虞衡牧稻之官，又无汉人三老吝夫之化，而求其教养吾民，何可得哉？以故外省奉行文书，皆欺饰 以免罪”。结构缺陷与捐纳实官之弊交相作用，使得吏治混乱，设制要求和实际效果相悖，“是以皇太后 皇上虽有求治之心，而无致治之效也”。[17]在1895年《上清帝第二书》中，康有为在“首停捐纳”之后， 正式提出“乃改官制”的总体设想和具体办法，内官以裁冗精简为要，将太常、光禄、鸿胪三寺归并礼 部，大理寺并于刑部，太仆寺并于兵部，通政司并于都察院，裁汰冗员、不得兼官，军机章京分曹治 事，“部吏皆听举贡学习，以升郎曹；通政准百僚奏事，以开言路。”仿魏、隋之制，予官员世禄之田，“庶多廉吏”。外官方面，拟仿汉唐以来的道府制，将知县升为四品衔，知县层级增设诸吏辅佐，权限与 分工细化，选拔注重其学识与品行，“其余诸吏，皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官”，根本目标在“使吏胥之积弊，化为士人，三老之乡官，各由民举，整顿疏通，乃可为治”。希望藉提高基

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层地方政权 的文化素养，对吏治腐败的情况有所改变。据此，所改主要有四：一是化小行省，裁撤总督，以道的区 域为范围，设置巡抚。二是提高知县品级。三是巡抚之下增设参议、参军、支判等佐贰官。知县之下分 曹治事。四是给人民以选举议政之权，基层乡官由民推选，另外仿汉制设“议郎”，每十万士民公举一 人，使“博古通今、通中外、明政体、方正直言之士，……不论已仕未仕，皆得入选”。由武英殿广悬 图书，“俾轮班入直，以备顾问。并准其随时请对，上驳诏书，下达民词。凡内外兴革大政，筹饷事宜，皆令会议于太和门，三占从二，下部施行。”[18]这一方案的主旨在于减少层级，充实基层，增设职能机构 和行政人员，提高官员素质，以直接选举使民间有识之士参议国政。尽管康有为此时以布衣议政，官制 方面却仍以取法中国古制为据。①
与前此诸多建议均以取法中国古制迥异，何启、胡礼垣的《新政真诠》不仅直接效法西法，要求在 省府州县等地方设置议会、选举议员，更明确主张据西方政体结构对隋唐以来的六部进行调整：吏、礼 两部合并为内部，“而添商部、学部、外部，合户、兵、刑、工而为八部”，以适应社会变动产生的新职 能。[19]综观这一时期的官制议论，朝野态度明显有别，朝臣疆吏主要关注整肃吏治，具体指陈得失，补 偏救弊者多，触动体制者少，取法则多求诸儒家经典和历朝官制。而具有趋新意识的布衣杂途之士，则 从学习西方反观现行体制，逐渐由清吏治转而改官制，除了以设议院、通民情为重点外，从提高效率的 角度设想的官制架构，由局部调整进而全面变革。不过，何启、康有为等人的建议虽然已经全面构建新 制，但人卑言微，尚未进入决策层面。
三、驻外使节的见闻
布衣之士的鼓吹固然可以震动社会、影响舆情，成为思想先进的标杆，当朝执政者却自有其了解新 知的正式管道。戊戌前，清朝的两宫太后、皇帝及枢臣们获得外部世界信息的主要渠道，一是驻外使节 的奏章及公务日记；二是总署或使臣进呈的关于列强各国历史时事的译书；三是大臣们奏章中的相关陈 述；四是公使们回国述职觐见召对时的问答。这四种渠道均有制度性保障。
晚清出使各国使臣的日记，为考察其履职情形的重要依据，依制要交总理衙门刊刻并送朝廷枢要乃
①康有为在1898年1月《上清帝第五书》中，才明确提出“择法俄曰以定国是”之策，但身份已为工部主事。汤 志钧编：《康有为政论集》上册，北京：中华书局，1981年，第208页。
至两宫及皇帝审阅。使臣们因职责所在，虽然不免文过饰非做些官样文章，但记载确实相当详尽。所记录的使馆人员的日常活动与见闻，成为清廷获知外部世界信息的重要来源。正因为此，这些日记还可能 影响清廷的外交，故外国驻华使馆也千方百计地搜寻。如郭嵩焘出使期间对西洋各国的议论即为德国公使所关注。不仅如此，使臣们还负有代清政府购置外国书刊之责，郭嵩焘就曾购买法国、意大利等国的 法律书籍，以及马尔克敦的《条约汇纂》，交给总署。①阅读驻外使臣的曰记奏章，及其为总理衙门或两宫搜购翻译的书籍文件，对于清廷了解外部世界以及各国对清朝的认识，至关重要。
驻外公使们对于所到国家见闻的记录巨细靡遗，涉及风俗民情、文化宗教、教育社会、官制政局等各方面。除了感性体验外，更多地反映了他们对不同体制的统治秩序与行政规则的思考判断。
光绪初年，刘锡鸿曾以“英国衙门官制”为目，记载了英国各部的分工与主官，注意到其与中国官制的区别，如“惟礼仪无专官，隶于家部（注：内务部），百工各司其事，亦无总办者。刑司以其刑律， 与国君抗衡。教师以其教，与国君抗衡。其尊崇均若特席，非老死不易其人。外埠总督，则以武职为之”。[20]郭嵩焘的了解认识更为深入，观察对比后开始思考欧美富强中国积弱的原因：“英法两国制造学 问，穷极推求，法国立国尤久，其学馆书籍亦驾欧洲。以两千余里之地称雄海外，非无因也。曰本晚出，汲汲仿而效之，其向学之精且锐，日进无穷。中国乃一以虚骄之大言当之，吾真无如此蚩蚩之士大 夫何矣。”[21]郭嵩焘对光绪初年的枢垣颇为不满，对于当道仅以造船和枪炮为急务的做法嗤之以鼻，他在日记中写道：“吾谓吏治不修，不在州县而在大吏，其源犹在当国之大臣。以此时天子幼冲，政在枢府， 举措刑赏所自出，惟当国者好尚喜怒所系为尤重也。今言者动曰取法西洋制造乃能至富强，人心风俗，政治法令，（闔）冗如此，从何取法西洋乎？于是益见中国求治之难也。”[22]在他眼里，西洋制造并不是 欧美富强之本源，“人心风俗、政治法令”才是关键所在。可惜“当国之大臣”对此毫无意识。曾纪泽也注意到中外政体的差异：“自法国改为民主之邦，国之事权，皆归于上下议院。”不过，他以中国的情 形为准，对于这样的制度不无疑惑。“如中国各直省公事，先由布政、按察两司具详，然后督抚据而行之。顾督抚有劾黜两司之权，意所欲为，犹可授意两司，令其具详，两司不敢违拗。伯理玺天德（议 长）则并此势力而无之，位虽尊崇，权反不如两院”，“但主画诺而已”。[23]其后出使英、法、义、比四国的薛福成，除了记述介绍驻在国的政制外，还通过西洋诸国与中国历代政制的比较，形成自己的思考判 断：“西洋各邦立国规模，以议院最良。然如美国则民权过重，法国则叫嚣之气过重；其斟酌适中者，惟英、德两国之制颇称其善。”因而对英国上下议院制的记载尤详。[24]比利时外交部副部长朗贝尔芒曾向 薛福成建议中国参用西法，取长补短：“中国教化最好，民物最殷，但能参用西法，便可立致富强。 ……中国政俗，要在集所长而去所短耳。”[25]可是西法的核心是什么，主要涵盖哪些内容，究竟是指政体 结构、议会政治、地方自治、法律规则，抑或包含所有，中国政俗之短何在，仍不明确。所谓取长补短， 自然难以实现。
驻外使臣不仅介绍欧美各国的议会政治，还较多关注日本的政治体制。郭嵩焘曾向日本乌叶公使询问日本的官制情形，M何如璋则重点介绍了明治维新的背景过程与变法前后的变化：“明治以还，改革纷 纭。尝按其图籍，访其风俗。其官制，内设三院九省，而外以府、县、开拓使辖之。”值得留意的是，何如璋仍以清代官制的内外之别来比附日本官制。[27]黄遵宪描述日本风俗政制细致入微，对明治维新前 后的变化记载尤详，且对明治变法的精义有独到见解：“立宪政体，盖谓仿西制设立国法，使官民上下分权立限，同受治于法律中也。”黄遵宪所著《曰本国志》，对曰本官制的分工职掌、统属关系、议院选 举、议案的产生及通过皆记之甚详，对地方自治的情况也有所留意。[28]
由于驻外使臣所在国情不一，观察角度及记录详略各异，只是向清廷传递了国外官制与中土政制相 异的某些细节，侧重于描述介绍，较少整体考察与认真筹划，亦未见改制的直接建议。
①参见郭嵩焘：《伦敦与巴黎日记》，长沙：岳麓书社，1984年，第737、786-787、425页。
四、游历官绅的考察
1866年（同治五年），总理衙门奏派斌椿等随赫德前往法、英、荷兰等九国游历，了解各国风俗政情，其沿途走马观花的见闻，以日记形式汇总，经总理衙门呈递皇帝御览。①斌椿记述到英国后，发现 其议政方式与中国迥异，英国公议厅高峻宏敞，“各乡公举六百人，共议地方公事。（意见不合者，听其辩论，必俟众论佥同然后施行，君若相不能强也）。”[29]
1887年（光绪十三年）11月，光绪帝钦定兵部员外郎傅云龙、刑部主事顾厚焜为外国游历使，赴日本、美国、秘鲁、古巴、巴西等国考察。这次考察得到时任日本外务大臣伊藤博文的帮助。根据分 工，顾厚焜着重考察明治曰本新政，其所撰官制考部分，对曰本内阁、各省及府州县官署的记载十分详细，尤其关注职能与属官。②
戊戌前与变官制密切相关、最值得关注的是1896年李鸿章出洋，此行本来很有可能成为清廷体制更新的契机，却因两宫与枢府尚无改革意向，最终流于一般性的游历考察。
1896年（光绪二十二年），李鸿章以钦差身份为祝贺俄皇加冕而环游欧美。返国后自诩：“此行周历俄、德、和（荷）、比、法、英、美七国，取道东洋而归，环地球一周，往返九万里。”[30]清廷是否有 意让李鸿章考察各国政情，未见明文。但从其后的相关书信日记来看，李鸿章本人无疑是有意识地将这次走马观花作为学习考察各国富强之术的良机。行程中，1896年6月27日，李鸿章访问前德国首相俾 斯麦，询问其中国富强之策：“中堂曰：‘欲中国之复兴，请问何道之善？’王曰：‘辱承劳黼铁纳丝（阁下）明问，惜敝国去贵国较远，贵国之政平时又未尝留意，甚愧无从悬断。’中堂曰：‘请问何以胜政 府？’王曰：‘为人臣子，总不能与政府相争，故各国大臣，遇政府有与龃龉之处，非俯首帖耳，即直言以纳诲耳。’中堂曰：‘然则与政府言，请问何以图治？’王曰：‘以练兵为立国之基，舍此别无长策。 ……’中堂曰：‘中国非无人之为患，特无教习亦无兵法之为患。仆于三十年来，务欲警醒敝国之人，俾克同于贵国；乃仍弱不可支……’”[31]此番问答有三点值得留意：一是李鸿章确曾希望从欧美政要处得 到复兴的秘诀；二是其与政府的分歧，使其倍感掣肘无奈；三是俾斯麦以练兵为强国首策的办法，李鸿章实行30年，未见成效，不免有些担忧。
国际舆论对于李鸿章此行抱有热烈期待。出访期间，新西兰《月报》对其“奉命环游”、博闻广见的考察充满期待，以为日后可藉此展开取法欧美的新政改制，革故鼎新以图富强：“他日使车东返，或 将因新机而抽旧绪，遂重展乎宏猷。然与子为仇者，比比皆是，……只能拭目以俟其成，未能操券而必其成也。” “惟冀有人焉，能启牖若辈之顽心，使知易辙改弦，为中国万无可缓之举；然后上行下效， 去味就明，借重他山，补苴罅漏，而祛其重己轻人之积习，一如日本上下同心。庶几哉，中国基始立矣。”[32]所谓易辙改弦，一如日本，所因新机则绝不仅是练兵。
抱有相同期待者不乏其人，这从一些外刊讥讽的报道中可得印证。李鸿章出访期间，在华英国商人 评论其出使英国之事，便有所失望与批评：“中堂来英而后，未遑而考吾英之善政，而惟留意于船合枪炮与夫铁路电报之属，未免逐末而忘本。”[33]伦敦《特报》评论则将中国与日本做比较，认为日本朝野皆 向心实学（或西学、新学），所以变化发展迅速。“中国不然，其兴高采烈者，不过主持此议之数人。质诸舆评，不谓然也。甚至垂绅搢笏之显官，诵诗读书之儒士，类皆深恶痛绝，斥为‘用夷变夏’；而 于他国之良法美意，非闭目而无所见，即掩耳而不欲闻。”[34]英国《士丹特报》也对李鸿章回国后的前景不抱乐观：“中国制治之道，如瓶之有塞，如门之有限，如机器之彼此相连，断无豁然贯通、独立支撑、
①参见奕诉：《奏陈斌椿等游欧归来恭敬呈曰记一本》，（台北）“中研院”近代史研究所编：《近代中国对西方及列 强认识资料汇编》第2辑第1分册，第427-428页。
②参见顾厚焜：《曰本新政考》，光绪丁酉慎记书莊石印本，《晚清东游曰记汇编•曰本政法考察记》，上海：上海古 籍出版社，2002年影印，第25页。
有志竟成之一侯。……中国束缚贤才之苦，实难跳出圏外，……谚云：‘独木不成火（林）’，中堂奈何？中国奈何？”[35]其实，李鸿章对于各国政治并非毫无留意。1896年秋，李鸿章向吴汝伦谈及自己欧美七 国之行的观感，对此前关注西方政制的使节著述以及清廷的态度有如下评论：“至立国政教，近人纂述中，郭、曾、薛三《日记》所言，颇得涯略。此行辙迹所经，视数君为广，而时日则太促，然详咨博 考，已觉所见过于所闻。其扼要处实在上下一心，故能齐力合作，无事不举，积富为强。中国则政杂言庞（庞），而生财之法又不及远甚，每于纵观之际，时增内顾之忧。”[36]至于如何才能上下一心，齐力合 作，以免政杂言庞，尤其是在体制上如何保障实现，李鸿章没有明言。指其不知，或许低估了他对泰西立国政教的认识，因为这方面他自诩已在各使臣之上；指其不能，则要知道何以不敢坐言起行。
半月之后，李鸿章致函李经方等，述及面圣时曾向两宫论述中外国势的反差，以及谋求应对之策的结果：“咋分见两宫，沥陈各国强盛，中国贫弱，须亟设法。上令与恭王商办，仍自陈衰病，不堪任事， 谓无退理。”[37]可见李鸿章确有改革热情，只是未能得到两宫的积极响应。与亲贵商办，等于不办。几个月后，李鸿章致函陕甘总督啕模，再次谈及自己欧美七国游历以及归国后壮志难酬的无奈：“各国富强 之策袄领胸中，而当轴漠然，无可施展。老尘译署，何补时艰，惟有支柱目前而已。”[38
1897年，李鸿章致函张佩纶，透露其对枢垣乃至两宫的不满与抱怨：“今日时局，译署兼政府亦算冷官乐道，浮光掠影，毫不用心。翁则依违其间（专讲小过节，不问大事，两宫惟命是从，拱默而已）。 李迂腐更甚，所保护者，鹿、边、李、赵之流，谁能干事。来书人才、国计无足自强，洵笃论也。各国外部皆一人主持，中国八九辈，多不办事，即在总署出身之吴蕙吟亦颓唐袖手。咋恭引崇礼，李引许应 睽，不知洋务为何事，但以为要地，可略收炭资耳。不知炭多不来，徒为滥竽何益。余若停数日不到署，应画稿件、应发文电，无人过问。”[39]总理衙门是处理洋务的中枢，也是清朝接收外部世界信息的枢 纽，李鸿章的看法未必恰当，但所言总署不脱京师衙门的官场做派，人浮于事，难望引领风气；而两宫但听从枢臣，此时尚无政治改革的意向，则大致不差。
戊戌之前，颇负盛名的疆吏李鸿章、张之洞等人的求治对策，在涉及“本”的官制方面，并未明确提出取法域外。李鸿章所说“各国富强之策”，仍是张之洞所强调的西学之“用”。李鸿章对于枢臣及两 宫的不满，一方面是未能授予主政的全权，掣肘太多，以致不能决断，另一方面，碍于各方牵制，甚至不能将心中所想和盘托出。两相比较，前者虽然为主，后者或许更为重要。
五、结语
上述可见，以戊戌为转折点，清廷的应变局之策在体制变革方面有一个由求诸内到求诸外的转变，此前以向内寻求治平为主，而治体议论涉及政体官制的并不多见，具体办法倾向效法历代制度，裁撤冗 官，澄清吏治；此后则是取法外强，用夷变夏，全面改制。言及变制，朝野官绅表现各异、外热内冷。起于布衣的早期维新思想家为代表的社会精英，已经认识到变制的重要与必要，并有所鼓吹。一些内心 意识到变制不可避免的方面大员，不敢公开建言。薛福成代李鸿章所拟的一份奏章中，对此有所检讨： “伏思近来时事多艰，朝廷深谋远虑，广开言路，内外臣工，得以抒发其蕴蓄，畅所欲言。……惟是言 者之精粗深浅，既有不同，即所言甚当，或碍于成例，或阻于浮言，或绌于经费，或乏于人才，往往难见诸施行。”[40]由于此时“内外臣工”，大多停留在对西方器物与技艺的学习模仿层面，如崔国因、郭嵩 焘等敢于直言效法西方开议院者，并不被当道采纳或见用。驻外使臣虽然对欧美日本等国的政制有所介绍，甚至与国内官制进行比较，囿于职务，这些文字与其他诸多五光十色的市井见闻、令人眼花缭乱的 宫廷礼仪、各国外交官之间的频繁应酬等记叙杂集一起，很难起到引人瞩目、振聋发聩的功效。
郭嵩焘曾与德国公使巴兰德议及中国难以变制的根本及时势：“中国幅员太广，地大民殷，一切须有成法，遵行已三千余年，本不易言变通。而自天津定约至今二十年，并值圣躬幼弱，大臣无敢主事 者。此须候至十余年亲政后，能考求变通，始可望有前进之机。”[41]这番话切中要害，也是鸦片战后至戊戌前，清廷始终未能真正属意革新的真实写照。
自甲午外患日迫，君幼弱臣敷衍的局面已难于维系，借助于民权的兴起，布衣们的呼吁终于直达天 听。而光绪亲政改变了清朝的权力格局，他借重民间的革新势力，试图自上而下地推动改革。可是皇权的光环不能随心所欲，光绪帝借以发动改革的中枢，恰好是变制需求最为薄弱的部分，①因而内驱力不 足，根基不稳；而取法外洋，又超越夷夏大防，触及慈禧与守旧大臣最敏感的神经。二者交相作用，导致矛盾迅速激化。戊戌维新不过百日，接连不断的上谕试图一扫积弊，全面改制，不免流于形式，并且 很快引发反弹，有限的成果也随着政变的腥风血雨而大多夭折。只是这场反动很快就被证明不过是一阵回澜，其后新政复行，至少在变制方面实际上全面延续了戊戌的取向。
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[24][25]薛福成：《出使英法义比四国曰记》，长沙：岳麓书社，1985年，第96-97、117-118、124、142-143、 197-198、 147 页。
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[29]斌椿、谢清高：《乘槎笔记》（外一种），长沙：湖南人民出版社，1981年，第25页。
[30][36][37][38][39]顾廷龙、戴逸主编：《李鴻章全集》第36册信函八《复新疆抚台饶》、《复莲池书院山长吴》；第 26册电报六《寄南京李宫保张学士庐州李经方》；第36册信函八《复陕甘制台陶》、《致张佩纶》，合肥：安徽教育出版 社、安徽出版集团，2008年，第104、109、275、136、138页。
[31][32][33][34][35]蔡尔康、林乐知编译：《李鴻章历聘欧美记》，长沙：湖南人民出版社，1982年，第67-68、 192-194、180、183-184、224-225 页。
[40]薛福成：《代李伯相复陈叠奉寄谕分别筹议疏》，丁凤麟、王欣之编：《薛福成选

英语讲中国历史故事短文

集》，上海：上海人民出版社，1987年，第122页。
①曱午年四月十七曰（1895年5月11曰），《马关条约》签订不久，光绪帝曾颁谕，要求内外官员“痛除积弊”而“详筹兴革”，多数建议主要围绕练兵、筹饷而谈，涉及吏治、官制的内容极少。仅军机章京、户部员外郎陈炽要求取法 西方，设学部、矿政部、农桑部、商部及议院。康有为提出以十万户选一名“议郎”备皇帝顾问等。参见张海荣：《曱 午战后改革大讨论考述》，《历史研究》2010年第4期。
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[*]本文获中央高校基本科研业务费专项资金资助。谢放教授曾提示本文修改思路，特此致谢！ 作者简介关晓红，中山大学历史系近代中国研究中心教授、博士生导师（广东广州，510275)。 ①与本专题相关研究的主要进展为：熊月之归纳了鸦片战后近代民权思想酝酿发展不同阶段的基本情况和特点，并指出崔国因是官员中正式奏陈设议院的第一人（熊月之：《中国近代民主思想史》，上海：上海人民出版社，1986年);萧公权对康有为戊戌前后关于“行政改革”的思想进行了整理爬梳（萧公权：《康有为思想研究》，汪荣祖译，北京：新 星出版社，2005年，第179、194、197页）；王晓秋全面考究了光绪十二年清廷派傅云龙等人出洋考察的情况（王晓 秋、杨纪国：《晚清中国人走向世界的一次盛举》，沈阳：辽宁师范大学出版社，2004年);张海荣对曱午战后关于改革 的大讨论进行过考述（张海荣：《曱午战后改革大讨论考述》，《历史研究》2010年第4期）。此外，各种近代思想史著 述对冯桂芬、郑观应、何启、胡礼垣等早期维新思想家及其论著的评述，侧重于立宪的相关内容。
①参见王凯泰：《应诏陈言疏》，同治十三年，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷10，治体一，光绪辛丑上海久敬斋 铸印版，第9-11页。
②崔国因、张树声两人在向清廷建议仿泰西之制设议院、行立宪时，仅仅是出于通下情的考虑，抑或已经意识到如 此将导致政体与国体的根本改变，官制亦随之变动，尚未见更多资料显示。 (责任编辑：admin)

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