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原文标题:乾隆朝粥赈制度研究
乾隆朝粥赈制度研究
周琼
【原文出处】《清史研究》(京)2013年4期第55~65页
【作者简介】周琼(1968-),女,E-mail: zhouqiong1108@126.com,云南大学西南环境史研究所教授,昆明 650031
【内容提要】 粥赈作为清代灾荒的辅助性赈济措施,在灾荒及贫民赈济中发挥了积极作用。乾隆朝制定了较完善的粥赈制度,发挥了积极的赈饥功效,也因吏治腐败、制度刻板及管理缺陷引发了诸多弊端,粥厂分布不均也在客观上影响了粥赈的社会效果,而无偿粥赈对社会公共心理产生的消极影响,也使完善的荒政制度出现了极大的成效逆差。
【关 键 词】乾隆朝/粥赈制度/完善/成效/逆差
粥赈又称煮粥、赈粥、煮赈,主要是官府、富户在固定区域设厂煮粥,赈济灾民或贫乏饥民,粥赈所在地称粥厂、赈厂、饭厂。因粥赈具有简单易行及见效快、收工速的特点备受统治者青睐,在赈灾及济贫缓饥中产生了积极效果。中国古代粥赈受到研究者极大关注,以明清粥赈的研究成果最显著,如邓拓、李文海、周源、孙绍骋、李向军①等在相关论著中对粥赈及其作用进行了研究,龚小峰、段自成、鞠明库等对明代粥赈原因、管理、形式及成效②,王林、谢海涛、吴滔等对清代粥赈形式及经费等进行了研究③,但从制度史视角研究粥赈的成果不多,清代粥赈制度尚未受到重视。
粥赈作为粮食赈济的重要方式,是灾赈与贫赈的辅助措施,经历朝实践及改良,明代完成了粥赈制度化、规范化的建设。清承明制,经顺康雍时期的建设及发展、乾隆朝的改良与完善,中国粥赈制度达到顶峰。本文在对乾隆朝粥赈制度的完善及其措施、成效等进行探讨的基础上,探究完备制度与社会成效的关系,揭示制度的完善与社会成效的不对等,即因制度过于繁琐具体,未考虑因时、因地制宜而丧失了灵活性,使执行者机械地一刀切,使完善的制度变得刻板,加之管理缺陷、吏治腐败、制度监督的缺乏等弊端,影响了粥赈的社会效果,孕育了深层社会危机;粥厂京畿多、地方少,城镇多、农村少的区域分布不均格局,使粥赈出现失位现象;饥民依赖官方及民间无偿施粥的思维方式,对中国传统社会心理产生了消极影响,反映了完备制度客观上存在的缺陷,出现了制度完善与成效逆差的悖论。
一、顺康雍时期粥赈制度的恢复与确立
粥赈是粮赈的一种。粮赈具有实施便捷、见效迅速的特点成为主要赈饥措施代代相传。粮赈与粥赈质同形异,粮赈是以米、谷等非熟食形式的赈济,粥赈则是以熟食方式进行的特殊形式的粮赈,具有简易快捷、灵活机动的特点,即赈即食,成效立竿见影,受到官府及饥民欢迎。粥赈虽不属于正赈,也不能代替正赈,但作为饥荒中常用的临时性散赈措施,不受赈济条规如灾情分数、极贫次贫等制度的限制,钱粮数额及时间、期限可随灾情轻重、灾民多寡而调整及变动;且粥赈不仅赈灾民也赈穷民甚至乞丐,“独有一种颠连无告之人,因年荒米贵,生计多艰,甚且朝不谋夕,奄奄待毙,地方官若不速急设法养活,必致饿殍载道……当酌设粥厂煮赈,以救其死,而延其生。”④
清王朝建立后,政局动荡,灾害频仍,饿殍盈野,统治者亟须赈济饥民以稳定政局,促成了传统赈济制度的恢复及建设,因粥赈简单易行、成本低见效速,迅速成为救灾助困、救急赈饥的有效措施,“灾黎……待哺孔迫……续命犹难,惟施粥以调剂其间,则费易办而事易集。”⑤粥赈制度经顺、康时期的重建及雍正朝的发展而逐步固定下来,乾隆朝的改良及完善将其推进到中国荒政史上的巅峰阶段。
(一)顺、康时期
顺、康时期是清代粥赈制度的初步恢复及重建时期。此期的粥赈如粥粮标准、粥赈时间等多沿明制,在清初的战乱及荒赈中发挥了积极作用。
顺治年间,粥赈被作为赈济饥民、收揽民心的主要措施,尤其水旱蝗等灾之后,官府及民间富户仿明制煮粥赈饥。顺治十年(1653)十月二十三日,“命设粥厂,赈济京师饥民。”⑥十二年户部奏:“京师尚有饥民,请照十年例,每日每城发米二石、银一两,自本年十二月至次年三月,煮粥赈饥,用广皇仁。”⑦此期,粥赈多临时设立,亦无常制,但其实践却是清代粥赈制度恢复、重建的重要环节。
康熙时期,粥赈制度进入初建阶段,粥赈在饥荒赈济中经常实施,期限逐渐确立下来。康熙十九年(1680)二月尚未明确限定期限,“命五城煮粥,赈济流移饥民”⑧;二十八年(1689)在五城煮赈中就规定了三个月的粥赈期限,并实行展赈,将粥赈期限延长两月,官员亲自到厂赈济,“亲身散给,俾贫民得沾实惠。”⑨
康熙三十五年(1696),是粥赈制度建设的转折阶段,确定了煮赈的起止时限,规定每年十月朔开始,岁终截止,据饥民情况可适当延长赈期:“隆冬煮粥赈贫,定例自十月朔起,至岁终止。今岁歉收,饥民觅食犹艰,着展限两月。”⑩四十三年,随着社会经济的恢复,开始增加粥厂数量,“爰于今岁正月,命八旗王、贝勒、大臣、内务府官员并汉大臣官员,设厂数十处,煮赈一月有余。”(11)
在城市粥赈逐渐制度化的同时,农村粥赈也开始恢复。康熙十年,江苏常熟人蒋伊在家乡赈荒,在乡村设三个、城里设两个粥厂,救人多而费用少,总结出分散设置粥厂的经验,十八年撰《敬陈分赈之法疏》:“务令县各为赈,而不可聚之于一郡;乡各为赈,而不可聚之于一城;人各为赈,而不可委之于一吏。”(12)对粥赈制度的建立起到了积极的作用。
(二)雍正时期
雍正朝社会经济的恢复及国力的雄厚为雍正朝的灾赈提供了条件,粥赈成为官方经常采取的散赈措施,并在具体实践中完成了制度建设,确定了粥赈期限及地点。雍正朝粥赈制度的定型及制度建设的完成主要体现在四方面。
一是按口煮赈,即估算及统计饥民人口,出粮煮粥发赈,可以在最大范围内救济饥民,如雍正元年(1723),浙江富阳等县发生旱灾,“乏食饥民,按口煮赈,至来年麦熟停止”(13)。
二是初步确定粥赈期限,并据实际情况适当延长。根据饥民常于秋冬逃荒的规律,将粥赈开始时间定为每年十月初一日,止于次年三月二十日,粥赈期限就从康熙时的一至三个月延长到了五至六个月,在实践中还可适当再延长一个月,并酌情增加银米数额。这是雍正元年给户部的谕旨中确立的:“治天下要道,莫过安民……至于京师,每年自十月初一日起,至三月二十日止,五城设立粥厂,令巡视五城御史煮粥赈饥。今尚在青黄不接之时,着展期一月,煮粥散赈,至四月二十日止。但四方穷民就食来京者颇多,着每日各增加银米一倍,务使得沾实惠。”(14)
这项较符合赈饥实情的制度被沿用了下去,雍正三年,江南睢宁、宿迁水灾中就动支积谷,自十月初一日煮粥散赈五个月;四年,安徽无为、望江等州县水灾,饥民“寒冬乏食”,从邻近州县积谷内拨给米谷煮赈五个月(15)。粥赈期限确定及赈期的延长,安定了民心,减少了饥民流亡,也稳定了社会。
三是根据灾荒及饥民的实际情况增加粥厂及粥粮。雍正四年(1726)正月,在五城增设饭厂、米粮赈济穷民,“命增给五城饭厂米石,并于东直、西直、安定、右安、广宁五门增设饭厂,以惠穷民”(16);四月,直隶霸州、保定等75州县水灾,遂再给饭厂增加米粮并增设饭厂赈饥,“于五城饭厂两次加添米石,又于五门增设饭厂五处”,“俾穷民得以养给。”(17)
四是明确规定粥厂的位置及距离,近城设粥厂,乡村设米厂。此前各地虽设赈厂、粥厂,但无明确制度,雍正六年规定,粥厂设在近城之地,乡村米厂相距二十里,“照煮赈米数按口一月一领。”(18)十二年按此标准赈饥,并令“署总河高斌即将通州盐义仓存贮之谷酌拨数千石,委员分运各场,设厂煮赈。”(19)
二、乾隆朝粥赈制度的完善
经康、雍两朝的建设及积累,乾隆朝粥赈继续作为赈饥的重要措施被采用。此期最重要的制度建设,就是据各地灾荒的具体情况,对粥赈期限做出相应调整及完善,进一步增加了粥厂,并对赈厂数量及厂址的选择、粥赈人员的挑选与奖惩,以及领粥、食粥的顺序及方法等影响粥赈效果的重要因素都作了详细规定,突显了济灾活民的赈济宗旨,把该制度推进到中国粥赈制度史上的顶峰,最大程度达到了赈饥养民的目的。
(一)可据灾情延长粥赈的期限
乾隆元年(1736)九月,将雍正元年规定的十月初一日起赈、三月二十日截止的粥赈期限作为基本制度固定下来,“定例十月初一日起,至次年三月二十日止”(20)。在具体实践中,还据饥荒的实际情况进行及时、机动地调整,如将粥赈开始时间提前或延后,使粥赈更具灵活性,更好地发挥赈饥活民的作用。乾隆二年规定,闰年粥赈时间延长半个月,即将开始时间提前半个月:“谕总理事务王大臣……定例于十月初一日,五城设立饭厂十处,以济贫乏。朕思今年适值岁闰,天寒较早,闰九月十五日便是立冬节令,恐待哺贫民不无冻馁之患。着加添半月之期,于闰九月十五日,即行开厂,不必拘十月初一之例。”(21)
乾隆朝对赈期的调整及固定,标志着清代粥赈制度进入成熟期。煮粥期限的一再延长、粥粮的一再增加,除反映其雄厚的财力物力外,还反映出在社会繁荣、政局稳定时期统治者对民生的极大关注。最高统治者希望民无所饥、饥有所养,使粥赈在赈饥活民上体现出了较好的社会效果,此期确立的粥赈制度得到了后代尊奉。
(二)规制粥厂布局并确定粥粮数额
赈厂地点的选择是粥赈最重要的基础工作,乾隆朝沿用了雍正六年(1728)规定的近城之地设粥厂,乡村每相距二十里设一个米厂,按月领米的制度,并在此基础上作了改进。即乡村除米厂外也设粥厂,粥厂附近饥民领粥,离厂较远者折给米粮,五日领米一次,“其远者,势不能为一盂粥行数里路,应大口折给米二合,小口减半……远村民人愿总领五日米者,即连用五日戳记,免其连日奔走。”(22)还规定粥厂须选在宽敞大的庙廊屋宇之下,“城四门择空旷处为粥场,盖以雨棚,坐以矮凳。绳列数十行,每行两头竖木橛,系绳作界。”(23)州县乡村粥厂选在人口较易集中的集镇及大村庄。乾隆八年(1743)对州县赈粥地点做了进一步规定:“州县煮赈,本城设厂一处,再于四乡适中之地分设数处。”(24)
为避免饥民聚集引发事端或瘟疫,令增设粥厂以分散饥民,规定“州县之大者,设粥厂数百处,小者亦不下百余处,多不过百人,少则六七十人,庶釜爨便而米粥洁,钤束易而实惠行。”(25)粥厂数量据灾情及饥民数量而酌情增减。乾隆二年,直隶旱灾粥赈时,谕令在内城加设粥厂:“向来赈厂专在外城地面,一时赴食之民,道路远近不均。今米石既经加给,应并于内城酌量分厂,一体通融散给,俾得均沾实惠。”(26)八年直隶旱灾中,总督方观承在通州、良乡增设饭厂二处。(27)二十六年,河南水灾,乾隆帝令“于被灾较重州县,各按四乡分设粥厂,俾得就近糊口,不致失所。”(28)
这一时期还规定了粥赈米粮、柴薪的数额。以五城粥赈米粮数额的渐增为例,乾隆二年、三年均规定,“于九月十六日起每城日增米一石,柴薪银五钱。俟春融人少,将所增米数停止。”八年规定,“今外来贫民日众,五城十厂,每厂日增米二石,柴薪银一两,煮饭散赈。自十月初一日起至次年三月二十日止。”(29)粥厂据饥民数量出米煮粥,一千人日领米三四石,分五次煮成,饥民到厂后,令其进入绳栏圈好的位置等待领粥。乾隆八年直隶旱灾煮赈时照此办理,“通州饭厂交仓场侍郎办理,良乡饭厂交直隶总督派委道员办理。承办之员视人数之多寡,量所需米数报明户部,于京通各仓就近支领。柴薪银两照五城饭厂每米一石给银五两之例支给,棚费并准报销。”(30)
(三)确立领粥制度
为防止领粥时发生拥挤、哄抢及其他意外事故,规定给饥民发放筹签及粥票,凭签、票按序领粥,并提醒饥民食粥方法。
首先给饥民发筹签,男、女分队,按先女后男、先残废老弱后少壮的顺序,持签按序领粥:
厂外搭盖席棚,签桩约绳为界。先期出示晓谕,男女各为一处,携带器皿,清晨各赴某地,或寺或棚齐集,以鸣金为号,男妇皆入。金三鸣门闭,只留一路点发,禁人续入。制火印竹筹二三千根,点发时人给一筹,先女后男,先老后少,依次领筹。出至厂前,男左女右,十人一放,东进西出。每收一筹,与粥一杓。有怀抱小口者增半杓。得粥者即令出厂,以次给放,自辰及午而毕。(31)
厂内两廊分别男左女右,自外验票给筹,鱼贯而入。有老弱不能上前者,拨役照料,免致拥挤。有关记载形象反映了饥民领粥情景:
饥民至,令入行中,挨次坐定,男女异行,有病者另入一行,乞丐者另入一行。预谕饥民各携一器,粥熟鸣锣,行中不得动移。每粥一桶,两人舁之而行。见人一口,分粥一杓,贮器中,须臾而尽。分毕,再鸣锣一声,听民自便。(32)
《赈略》再现了饥民围着粥缸逐一领粥的场景:
辰时起二鼓催集领粥之人,巳时起三鼓放人入厂。先女后男,即令书办点数,以秫秸劈半,掐痕记数,庶可核计增添粥数。放入之时,令男女分立挡木之内,衙役把守木外门空处。俟人放入厂完竣,仍先女后男,先残废老弱后少壮,逐名传谕,由门空处鳞次走出,沿粥缸而行。持杓之人,分别大小,各给粥一杓,不许越次争前紊乱。(33)
对农村未逃荒的饥民,在勘灾后发给印票,凭票按月按日领粥领米,每领一次,加盖印记,“凡例应赈济之极次贫民,业已查明,散给印票,令本户亲赍赴领。至期遵照派定日期,该乡保率领,蚤赴厂所,听候挨顺唱名,收票给米,不得喧哗拥挤。”(34)粥场“预备印票……票内写明县分、村庄、姓名、大小口,厂内预刻初一至三十日木戳。凡赴厂领米领粥,赍票出验,即以本日木戳印记票内,给与粥筹米筹,入内交筹,给粥给米而出。次日亦然,已有本日戳记及无印票者,概不准给。”(35)对一些外出逃荒、途中听到赈济消息回乡的饥民,也一并列入粥赈人户内发赈。
为避免久饥之人过量吃粥、吃热粥致死,于粥锅
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旁张贴“饿久之人,若食粥骤饱者,立死无救;若食粥太热者,亦立死无救”等布告,“令人时时高唱于粥厂之中,使瞽目者与不识字之人皆知之,庶可自警。”(36)该制度彰显了传统荒政中的人性化特点。
(四)严明粥赈吏治
规定粥厂的管理制度,遵循据品行选择粥赈人员的原则,以忠厚老实、稳重善良者任粥长,“数百贫民之命,悬于粥长之手,不得其人,弊窦丛生。务择百姓中之殷实好善者三四人为正副而主之。”(37)“城内委官主之,四乡择乡官贡监之有行者主之。”(38)
奖励及犒劳尽心效力的粥长,给予其冠带匾额或物质奖赏,“饥民群聚,易于起争,粥长约束,任劳任怨……宜许其优免重差,特给冠带匾额。近则又有一法,半月集粥长于公堂,任事勤劳者,以盒酒花红劳之;惰者量行惩戒,以警其后。”(39)
为严明吏治,规定官员必须亲自散粥,都察院官亲临督察:“煮赈银米,着五城御史亲身散给,务使贫民得沾实惠,勿致胥役侵蚀中饱。仍着都察院堂官不时察看”(40)。此制度为后代尊奉,保障了粥赈的顺利进行。
(五)确立官粥为主、民粥为辅的制度
官方粥厂是清前期粥赈的主力军,发挥着主要的赈饥作用,是粥赈制度顺利推行的保障。但官府力量毕竟有限,朝廷就通过颁发各种旌奖的方式,鼓励
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、劝谕民间富豪士绅富户煮粥赈饥,以补官方粥赈之不足。方观承任职直隶时,发布《倡劝富民煮赈院谕》,确立了私人粥赈的原则及方法,“固安令魏得茂禀,与永定河道暨同城各员捐俸,并劝谕绅士合力煮赈,外来贫民就食称便……倡率富民,诚心劝谕,不可丝毫勒派。”(41)饥荒中地方士绅积极、自愿粥赈者大有人在,但并非所有富户都愿粥赈。官府对不愿出赈的富户采取一定的强制措施,“有司谋设粥,粥米按户索。上不遗荐绅,士庶均见迫”(42),反映了官方对士民绅商粥赈作用的肯定,也反映了官府对民间粥赈的依赖,成为清末民间赈济力量强大的深层原因之一。
此后,粥赈主体的来源及构成开始灵活多样,除官府外,还有据自身财力随时参与的官员、士绅、地主、商人等民间粥赈群体,在官府粥赈力所不周、不及之时,量力而行,有则多煮多赈、无则少煮少赈,发挥较好的赈饥作用;粥赈地点的选择相对机动灵活,官府以便民就食为准,在固定地区设粥厂饭厂、固定时间开赈散粥,“以厂就民,凡集镇大村皆可设厂。”(43)私人粥赈不限时间地点,可在公共场合、私人宅院施赈,或担粥四出行走,见饥即赈,使不能赶到粥厂的饥民得到救济,形成了官方粥厂(饭厂、米厂)在交通要道及城市墟镇等人群易集之所、私人粥赈散布于穷乡僻村的格局,呈现出官赈为主、民赈为辅的粥赈态势,形成了有灾救灾、无灾济贫的惯例,成为不可取代的辅助赈饥措施受到推重。
三、乾隆朝粥赈成效透析
乾隆朝粥赈吸取了历代粥赈弊端及经验教训,制定了极为完善的粥赈制度,在灾荒赈饥中发挥了积极作用,取得了较好的赈饥效果,但再完善的制度亦会存在弊端及缺陷。因制度过于完善及细致,导致具体实践中刻板化和教条化特点不断凸显,不利于实际操作执行,不可避免地出现了许多弊端,使统治者的粥赈初衷及成效大打折扣,监督机制的缺失也从侧面反映了制度本身存在的缺陷,使号称最完善的制度与社会成效间出现了逆差。
(一)赈粥的积极效果
首先,在救荒赈饥、活民济民过程中发挥了积极作用。在实践中不断改良、延续善法以广救灾活命之功效,成为了乾隆朝粥赈的根本宗旨,“虽云一粥,是人生死关头,须要一番精神勇猛注之,庶几闹市穷乡,皆沾利益……谓煮赈为尽善之仁术可也!”(44)粥赈,因饥民藉之得以苟延性命,在最大程度及范围内保存了传统生产力,保障了灾后重建及经济恢复的主要力量而被颂扬,“人当饥馑之时,得惠一餐之粥,即延一日之命。此后得遇生机,皆此一餐之力矣。故为力少而致功大”,“饥时一口,胜如一斗,死
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在须臾,即能行走,粥厂之妙,言难尽述”(45)。故粥赈的最大成效就是“全活饥民无算”。如乾隆八年(1743)直隶旱灾中粥赈救济了数十万饥民,良乡县赈过京外流民大小口11752口,通州66053口,固安县35213口,永清县219468口,东安县135532口,武清县145216口,文安县237624口……共赈664890余户、2106690口,救济流民944020口,赈济米谷共1100720余石,银1105476两(46);嘉庆六年(1801)京畿水灾,直隶大多数被灾州县设粥厂赈饥,每县二三厂至十五六厂不等,每厂每日赈饥民二三千至六七千人不等;次年京城大井粥厂三月初四日起至四月二十日止,粥赈饥民167230名(47)。
其次,及时救济、安抚饥民,减少了流民数量及其由此引发的社会动乱,维护了社会秩序,稳定了灾区局势。灾后或青黄不接时,在其他赈济措施来不及施行或不能覆盖的地区,在城镇乡村广泛设置粥厂,以更直接快捷的方式、
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在最大范围内救助了饥民,使饥民安心度荒,不至于流离失所,避免了灾民盲目流徙对社会治安造成的冲击,减少了流民的数量,也避免了大量饥民涌入城市给城市造成的治安、卫生及生存的压力。施粥虽然只是救灾的权宜之计,且相对于众多嗷嗷待哺的饥民而言,显然是杯水车薪,却极大缓解了民食维艰的困窘状况,成为全活饥民较多的赈济方式。很多处于生存危机中的饥民得以苟活性命,不至于铤而走险,消弭了社会动乱的根源,为饥荒后的生产恢复及社会重建保存了基础及力量。
再次,促使了民间义赈力量的兴起。由于官府一直鼓励私人粥赈,其规章制度为后代遵循,富民绅商举办的民间粥赈就在官府力量不及之区、官府存粮不敷之时发挥了极大的作用,成为官府饥荒赈济中必不可少的辅助力量,官府颁发的旌奖鼓励促动了私人救济力量的发展。如乾隆六十年(1795)浙江余姚县遭遇飓风,次年灾民掘蕨根、采榆皮以食,知县戴廷沐与士绅商议捐资煮粥济民,先捐官俸300石米后,绅士踊跃捐输,得粥款两万余贯,设粥厂9处,粥赈38天,就赈者云集,每厂贫民自五六千至七八千不等,“每日需米二百六七十石。查绅士原捐近一万二千余贯……不敷经费有八千余贯,城乡董事虽现又持簿劝捐,各乡士民尚知好义,并有并未待劝,自行赴局捐输者。”(48)民间富户士绅自愿粥赈活民的做法扩大了粥赈的积极影响,成为清末民间赈济力量强大、义赈会纷纷兴起的原因之一。
(二)乾隆朝赈粥制度的缺陷
乾隆朝粥赈制度虽然在赈饥济民的实践中获得了较好效果,但也未能克服传统粥赈中执行和管理不善引发的诸多弊端,有“粥厂素称弊薮”(49)之说,造成了极坏的社会影响,受到时人及研究者批判。乾隆朝粥赈制度尽管极其完善,却也未能克服传统粥赈诸如吏治腐败、因管理不善而发生闹赈及饥民死亡等弊端,衍生了严苛的粥赈刑法,粥厂区域分布不均致使粥赈失位等,反映了完善制度在实际上的不完善,社会成效因之出现逆差。
首先,乾隆朝粥赈吏治的贪污腐败达到了极限,既影响了粥赈效果,也使官府大失民心。
乾隆朝粥赈制度的完备达到荒政史上的顶峰,但吏治的腐败也到达了巅峰,其中最典型、最令人深恶痛绝的腐败,就是不法粥赈官吏克扣、侵吞粥赈钱粮,“虑胥役之侵蚀克扣”(50),为了不使赈粮斤两短少以蒙蔽上司,就在粥中掺石灰、拌糠稗、掺沙、掺水,“赈恤多虚,撩以石灰,揉以糠核,名为活人,其实杀之。又壮者得歠,而不能及于细弱羸老之民,近者得
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