清朝-食为民天：清代备荒仓储的政策演变与结构转换

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原文标题：食为民天：清代备荒仓储的政策演变与结构转换

食为民天:清代备荒仓储的政策演变与结构转换
朱浒
【原文出处】《史学月刊》2014年第4期。
【作者简介】朱浒，历史学博士，中国人民大学清史研究所教授。北京，100872
所谓备荒仓储，主要指以积贮防荒为宗旨的常平仓、社仓和义仓等，是传统荒政的重要组成部分。清代备荒仓储集传统时代之大成，其成就远迈前代。按照现下通行的看法，其发展大致是一个“国退民进”的过程，即，官办的常平仓在盛清时期居于主导地位，中晚期之后日渐倾颓，以民间力量为主体的社仓和义仓方获得良好发展。事实上，这种看法并未获得充分论证。其中存在的一个严重缺陷，在于没有确切引入国家的视角，以致相关的制度史认知远不够完善。至于这种缺陷的主要反映，就是对制度建设的核心问题即国家的仓政演变，以往有关论述失之于零散、片面，不能为勘察清代备荒仓储的实践脉络提供切实基础。本文的研究表明，清代仓政的演变不仅贯穿了清朝的兴亡，而且表现出明显的阶段性特征，并对仓储的结构性转换有明显影响。大体上，这一演变可以划分为四个阶段，依次是顺康时期、雍

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乾时期、嘉道时期和同光时期。以下分别述之。
顺康时期：政策驱动的常平仓独大
长期以来，学界习惯于将顺治和康熙两朝分属清代仓储发展过程中的不同阶段，那就是，顺治朝被称为清代仓储的草创时期，康熙朝则与雍正、乾隆两朝混在一起，被视为清代仓储发展的鼎盛阶段。这当然是一种非常粗疏的做法，其理由在于，以往并未认真考察过顺治朝的具体建设状况，同时又对康熙朝与雍乾时期存在着的巨大不同视而不见。其实，顺治朝与康熙朝都采取了优先重视常平仓的政策，从而使常平仓独大成为清初仓储发展的一个显著特征。
清朝建立仓储体系的努力，的确始于顺治朝。顺治十一年的一道上谕称:“会典旧制，各府州县俱有豫备四仓及义仓、社仓等法……今责成各地方该道专管，稽察旧积，料理新储，应行事宜，听呈督抚具奏，每年二次造册报部。该部察积谷多寡，分别议奏，以定该道功罪。”(文中证据性文字的出处，请参阅新修清史的《灾赈志·仓储篇》，亦欢迎与本人直接商讨)正如以往所说，这是清廷第一次颁布有关建设仓储的具体政策。然而，有人据此认为顺治朝业己全而铺开了三仓制即常平仓、社仓和义仓的建设进程，则属于操之过急的误判了。
其实，前引上谕并未取得像样的效果。因明代遗存仓储大多残破不堪，在随后两年中，朝廷不得不下令裁撤直隶、山西、江南、浙江、河南、江西、陕西、湖广、山东等省积谷仓威200余处。在此情况下，朝廷意识到己经不可能在明代基础上全而推行三仓制，从而调整了举措，把重建仓储的重点放在了常平仓身上。顺治十二年正月，朝廷再次发布关于仓储建设的上谕中，便仅称“常平仓之法……官民俱便”，令地方官“于存留项下周详设处”。接下来，为了使常平仓的建设落在实处，朝廷更出台了一系列筹措仓本的措施，更于十八年开办捐例，准许官绅纳米或银入仓。通过这些措施，常平仓建设取得了一定成效，如到康熙初年，山西积谷26 860石，广东达到68 200余石。而相较于对常平仓的扶植，朝廷同时期对社仓、义仓建设基本无所作为。
与顺治朝的情况类似，康熙帝起初也表达出了建设三仓制的意图。如其于康熙十九年发布上谕称:“积谷原备境内凶荒，若拨解外郡，则未获赈济之利，反受转运之累……嗣后常平积谷，留本州县备赈，义仓、社仓积谷，留本村镇备赈。永免协济外郡，以为乐输者劝。”二十九年正月又发布一

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道上谕称:“其各省遍设常平及义仓、社仓，劝谕捐输米谷，亦有旨允行。后复有旨，常平等仓积谷，关系最为紧要……嗣后直省总督巡抚及司道府州县官员，务宜烙遵屡次谕旨，切实举行。”应该说，这两道上谕只具有泛泛的表态意味，因为朝廷实际上并未将三仓建设等量齐观，常平仓所得到的政策支持远远超过社仓、义仓。
康熙朝对常平仓建设给予的政策支持，大体可以归纳为两个方而。
其一是在全国范围内广泛推动建仓工作。这方面最显著的证明来自于从东北到西北的多个产粮不足省份。在东北，康熙帝于十九年开始命奉天等处筹款采买仓粮，至二十九年，该处己建立了较为完善的常平仓系统。黑龙江各地则于二十五年题准起造仓威，收存米谷。在华北和西北，康熙帝自二十八年起对仓储不足的山西、陕西、甘肃等省进行了大力建设，是故该三省常平积谷后来长期位居全国前列。四十四年，为了建立向山西和陕西转运粮食的基地，又伤于河南省河南府起建常平仓威，积谷达到四十六万余石。
其二是对筹措仓本投入了极大的政策力度。这方面的第一个证明表现在开办捐纳上。自康熙十八年颁布常平仓捐输议叙事例起，至康熙末年，朝廷先后题准针对仓储开捐的较大事例十余次，尤其是针对山西、陕西和甘肃三省为最多。第二个证明是截槽充仓之举。其中数量较大的事例，除前述河南积谷之仓本全部来自截槽外，自康熙三十二年至三十七年，东北常平仓亦多次得到槽米接济，总数达四十余万石。第三个证明则是施行摊捐之策。康熙二十九年，经户部议准，山东率先开始实施按亩摊捐以收仓本。随后，复令将此法推广到陕西、甘肃、福建及浙江等省。
基于国家的大力扶持，康熙年间的常平仓建设在许多地方文献中都留下了明确记载，其积贮数量亦相当可观。相形之下，清廷推行社仓、义仓建设的力度十分有限，以致该两仓的发展始终不见起色。
清廷对举办社仓进行具体的政策规划，始见于康熙四十二年。其时，针对直隶巡抚李光地奏请在辖境建置社仓之议，康熙帝一度予以肯定，复经廷臣议定章程，令各省试行。然其后十余年间，就连实施行动最为积极的直隶省，社仓积谷总数亦不过十万余石，其他各省成效更加不如人意。经此一役，康熙帝在其晚年始终对社仓建设持轻视态度，甚至对请行社仓之议一再冷嘲热讽，更于六十年发布上谕称，社仓之法“仅可行于小邑乡村，若奏为定例，属于官吏施行，于民无益”。对于义仓，康熙帝的态度与社仓相仿，称“义仓之法，一州一县小处则可，若论通省，似乎难行”。可以说，社仓和义仓建设在康熙朝的政策层而基本处于无足轻重的地位，这应是该两仓没有得到长足发展的一个重要原因。
雍乾时期:国家掌控的三仓制体系
雍乾两朝作为清代国力最为充裕的时期，其仓储建设亦取得了绝大成就。该时期的主要政策特征，是国家在加大常平仓建设力度的同时，也开始大力倡建社仓和义仓。基于此种政策规划，常平仓、社仓和义仓在雍乾时期都得到了良好的发展。需要强调的是，虽然这种在政策驱动下发展起来的社仓和义仓吸纳了不少民间成分，但其主导权皆由官府掌握。并且，在官府主导下的社仓和义仓之建设效果，亦远较同时期民办社仓和义仓为佳。因此，雍乾时期的仓储体系可谓是一整套由国家掌控且极具成效的三仓制体系。
常平仓的发展在这套三仓制体系中仍是重头戏。针对康熙朝后期因仓政废弛而出现大量亏空的状况，雍正帝于继位之初即厉行清查活动，务必赔补。而在整伤活动初见成效后，雍正帝又将扩张常平仓之策提上了日程，这方面最主要的反映就是大幅提高多处的额定储量。其幅度最大者，如雍正五年奏准浙江“于前定捐数七十万石外，加倍捐至一百四十万石”;十一年议准“四川省除现存米谷四十二万石外，再买储六十万石”。通过这种政策扶持，雍正时期的常平仓建设成就大大超过了康熙时期。
乾隆帝即位初期，同样奉行扩张常平仓之策不悖。乾隆

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三年正月，谕称“从来积贮，以常平为善”，决定开办业己停比之捐监事例。五年又谕称:“如捐监一事，宜竭力劝导，多方鼓舞，将抑勒阻挠、青吏苛索等弊，悉行革除。”乾隆帝如此着意施行捐监之举，主旨正在于为常平仓筹措充足经费。而以充足经费为后盾，乾隆帝令各地于存公银内动款兴建仓威，并继续提高不少地方的储额。至乾隆十三年，常平仓额储己超过4 800万石，并由此引发了一系列的问题，终于使乾隆帝对扩展常平仓的政策开始产生疑虑。经过与廷臣的反复讨论，决定减少仓额达1 400余万石之巨。然从此直至乾隆末年，常平仓的实际储量每年始终保持在4 000万石以上，使乾隆朝成为清代仓储量最高的一段时期。
单就政策层而而言，社仓建设在雍乾时期的地位并不亚于常平仓。也正是有赖于雍乾时期的政策支持和建设成效，社仓方一扫此前的不振之势，真正成长为清代备荒仓储体系中的一大仓种。
与康熙帝晚年对社仓的轻视态度大相径庭，雍正帝登位伊始，即对社仓表示出极大热心。其在雍正元年给各省督抚的一份密谕中便称:“社仓一事，甚属美政……若能行通，妙不可言，大有益于民生之事。”随后，雍正帝复将推广社仓之意明白宣示天下。如二年谕令户部等衙门议奏覆准办理社仓之法，并令督抚“于一省之中，先行数州县，侯二三年后，著有成效，然后广行其法。”三年，又谕各省督抚称:“社仓之法，亦宜趁此丰年，努力行之。”在此种政策指引下，社仓在各地迅速发展起来。其较为突出者，如湖北、湖南两省于四年据报共有积谷己达80万石;河南自元年至四年，社仓收贮共14万余石，建立仓威798座;陕西自四年至七年，社仓收贮近40万石，建立仓威400余处。
乾隆帝对于社仓建设同样持积极态度，但与雍正时期朝廷屡屡统一行动步骤的做法不同，乾隆朝的社仓政策更具灵活性，放手由地方官府因地制宜地制定发展措施，由此使社仓建设在乾隆时期获得更大成效。据乾隆三十一年调查19省仓储状况，除奉天、贵州、甘肃不足10万石，山东为18万余石外，其余皆在20万石以上，最高者四川更高达90余万石。据此可知，此时社仓基本遍布全国，从而成为常平仓的有力补充。
毫无疑问，雍乾时期社仓建设的成就，决不能被视为民间力量的抬升。这是因为，民间除捐输谷本及承担看守之役外，所有重要权限皆操于官府之手，以致时人亦多有“是常平而非社仓”的评价。而这种官府主导的体制，也同样出现在该时期的义仓建设之中。
义仓在清代仓政体制中真正获得一席之地，始于雍正年间。雍正四年初，因两淮盐商有捐银以充公用之举，雍正帝遂命将该款“为江南买贮米谷、盖造仓威之用，所盖仓威，赐名盐义仓”。其后数年，两浙、两广及山东等地盐区亦先后仿设盐义仓。盐义仓实行官督商办体制，以救济灶区穷黎为主，虽建设不广，却是义仓开始得到政策扶持的反映。
乾隆时期，义仓得到进一步推广。乾隆初，吉林地方官府创设了一批由八旗统领掌管的义仓，被称为八旗义仓。十年，湖北巡抚晏斯盛奏请于汉口镇令商人建立义仓，由此引发了乾隆帝对义仓的更大热情。十一年，乾隆帝谕令直隶总督那苏图于境内试办义仓。次年初，因那苏图具报办理有成，同时署理山东巡抚方观承亦以北省易办义仓为请，乾隆帝随即颁布推广义仓之谕，而义仓建设由此渐成势头。其成效最著者为直隶，至十八年，该省共设义仓1005处，贮谷28万余石，并特绘《哉辅义仓图》进呈。乾隆中期以后，义仓在四川、广西等边远地区亦得到创建，甚至连新疆乌什亦有设立义仓之请。
但总的说来，雍乾时期国家对义仓的重视要逊于社仓，且地方官府在办理时也大多仿照社仓办法，所以由官府主导建设的这些义仓既无多少特色可言，在规模和储量上亦远不如社仓。至于此一时期的民办义仓，则多为南方各省局限于宗族范围内的小型义仓，难成气候。就此而言，义仓是雍乾时期三仓制体系中最弱的一环。追嘉道以降，义仓的积弱地位乃至三仓制体系方得到根本改变。
嘉道时期：调整权限后的义仓建设
随着清朝国力在嘉庆、道光两朝日趋衰落，清代仓储的发展历程亦越过高潮阶段，开始步入下行轨道。不过，这种下行态势，并不意味着嘉道时期的仓政像通常描绘的那样，只是一派积弊丛生、储量下降的衰败局而。事实上，而对着原先那种国家全而掌控下的三仓制体系己属举步维艰的状况，朝廷也在政策上主动进行了调整，即着力推进义仓建设以吸纳更多民间资源，以减轻国家财政和行政的双重负担。因此，要准确评估义仓在嘉道时期的新发展，绝对不能忽视国家力图收缩战线的政策背景。
从乾隆末期开始，而对灾荒频繁、经济萧条等问题持续造成的压力，清廷对于原有仓政体系的颓势己有明确认识。就常平仓而言，乾隆帝于五十七年即承认各省仓储“俱不免有名无实”。嘉庆帝在六年底指责各省常平“若仓储充实，取之裕如，何至民食艰于接济”。道光帝亦于十四年称:“直省额设仓谷，多至二三百万石，少亦百余万石。如果实贮在仓，何至一遇荒歉，即至左支右细。”但清廷此时己无力全面改革，只能一再发起以维持足额为主旨的清理整顿行动，结果自是积重难返。据道光十五年户部查核，各省常平仓存谷仅2 400余万石，统计短缺数量达1 800余万石。而雍乾时期社、义二仓的建设成效，至嘉道时期亦难以维系。其中，社仓的颓败从嘉庆初起便己暴露。进入道光朝后，久在官府掌控下的义仓亦与社仓呈现了同样的危机。如御史陈继义于元年奏称，社仓、义仓日久弊生，“遂致日就亏缺，仅剩空威，继则旷废日久，并威座亦复无存”。
上述情况表明，雍乾时期确立的三仓制体系己经难以维系。嘉庆、道光二帝虽然没有全面振兴仓政的魄力，但也做出了一定的改革努力。鉴于庞大的常平仓系统难以触动，嘉、道二帝皆把改革政策的重点，放在通过调整官府权限来重新推进社仓和义仓建设上。以往众多研究表明，以士绅为主体的社会力量在嘉道时期日益活跃，对参与地方管理事务有着强烈的要求。这样一来，国家做出的这种仓政调整，与此时地方社会力量的需求之间，显然具有某种良好的契合关系。不过，由于原先规模较大的社仓系统更多牵涉了盘根错节的利益关系，所以这种契合并未对社仓发挥作用。而原先示居三仓制之末的义仓，则从这种契合带来的官民互动中颇为受益。这是因为，从各地情况来看，嘉道时期官府倡建义仓之举得到了较为普遍的响应，成为该时期仓储建设中难得的亮点。
在北方，河南巡抚方受畴在嘉庆十八年大荒之后，即伤各属兴建义仓，至二十三年，禹州等十余州县“或己劝捐建仓，或己收有银谷”。在直隶，因乾隆年间所办义仓年久废弛，总督那彦成于嘉庆二十年酌议兴复，至次年初，通省即收官绅等捐谷共16万余石。在甘肃，总督那彦成于道光五年倡办义仓，令民间量力捐输，至九年底，全省共捐贮仓粮20万余石。在山东，巡抚钟祥于道光十四年间于省城举办义仓，次年即“捐存谷八百石，谷价银一万八千余两”。在陕西，先由署理巡抚汤金钊于省城倡建义仓，复由继任巡抚富呢扬阿于道光十八年捐廉督办完竣，“计每年可积京斗粮一万石”。
在南方，率先办有成效之处为湖南。嘉庆六年，鄙县知县刘庆增捐廉“率同好义士民”，设立减粜义仓。道光三年，桃源知县谭震捐廉倡设义仓，贮谷二万余石。二十五年，辰州府知府雷震初捐傣为倡，集银万余两，置田建义仓，“岁收其粟而贮之”。二十九年，湘潭知县李春暄劝捐义谷，至咸丰元年，建仓147所，储谷4万余石。宝庆府知府魁联则于道光三十年至咸丰元年在邵阳倡建义仓，共收捐谷1万余石。
而影响最大的义仓建设行动，当属陶澎倡导的丰备义仓模式。道光三年大水之后，安徽巡抚陶澎即督导各属设立丰备义仓，道光帝对是举极为赞赏，明令继任巡抚按其章程续加办理。至道光末，太湖等13州县贮义谷即达13万余石。陶澎调任两江总督后，复在江苏推广丰备义仓之制。至道光十五年，江宁省城义仓共计捐谷3万余石，江苏巡抚林则徐则在苏州省城义仓集谷2万余石，淮安、扬州一带亦经官倡绅办，多有丰备义仓之设。后林则徐调任湖广总督，又于十八年在武昌省城倡办丰备义仓，次年即建成仓威180间，议定捐谷10万石。
其他各处义仓建设颇具成效的地方还有:在四川，总督常明于嘉庆二十二年奏报，该省经伤属劝谕捐输义仓，“通省己办有成局”。在江西，巡抚程含章于道光四年于省城设立义仓，至九年，己贮谷4万余石;十四年，南昌府知府张寅倡导所属绅民捐资建仓196间，贮谷6万余石;十五年，吉安府知府鹿泽长于府城内建立丰乐义仓，共贮谷5万余石。在福建，道光十四年，闽浙总督程祖洛等捐廉买谷2万石为倡，于省城建成义仓。在广东，道光十七年，两广总督邓廷祯等捐廉为倡，劝谕绅商富户，于省城建成义仓。在贵州，大定、遵义等府于道光后期经官为倡导，建设义仓，捐谷总数达3万余石。在云南，道光二十九年，云贵总督程香采以当地捐赈余项及绅士从前捐谷，于省城添贮义仓。
另外，具有较大民间自主性的义仓，亦正是在嘉道时期方初成气候。其规模较大者，如广东的佛山义仓、江西的崇仁义仓、江苏的华娄义仓，皆由当地绅士自行捐建经管，官府仅负监察之责。至于民间自行捐建的、超越宗族范围的小型义仓，则为数更多。可以肯定，要理解民仓的这些发展，一定不能脱离前述国家政策调整的大背景。
同光时期:官方督导下的积谷运动
咸丰以降的晚清仓政，以往为学界多所忽视。诚然，此时的清朝深陷内忧外患，仓储总量己降至康熙朝以来的最低谷。然而，清廷并未抛弃“食为民天”的传统养民理念，也未放弃振兴仓政的努力，其证明便是清廷于同光年间先后掀起了三次全国性积谷运动。当然，基于客观形势的变化，此种努力己不可能恢复早先那种三仓制体系，而是形成了一种合官民之力、共建共举的积谷体制，故多处仓储径以“积谷仓”或“积谷义仓”为名。而晚清时期仓储建设的主体内容，也正是这种官方督导下的积谷体制的推广。
自太平天国军兴，大规模兵癸绵延长达十余年，是故终咸丰一朝，原本己属勉力支撑的仓储体系几乎全盘瓦解，仓储建设更无从谈起。追战事渐趋尾声，清廷方有余暇重拾养民之责，函欲振兴仓储。同治三年正月，朝廷即责成各省督抚大吏将常平、社仓“认真整顿，废者复之，缺者补之，随时稽查”，“用示朝廷贵粟重农之意”。六年，因给事中夏献馨奏请设立义仓，朝廷复谕督抚“劝令绅民量力捐谷，于各乡村广设义仓”。在朝廷虽以兴复三仓为辞，但挨诸时势，己不可能恢复旧观。因此，各地官府在建设中多以督导民间集捐乃至派捐为主，从而催生了一套不同以往的积谷办法。而晚清时期第一次全国性积谷运动，亦端赖这套办法而展开。
朝廷在战事尚未结束之际就提倡重整仓储，亦决非心血来潮。这是因为，在同治三年之上谕发布以前，湖南官府办理积谷的活动己卓有成效。同治元年，布政使挥世临即札伤各属劝办积谷。次年，挥世临升任湖南巡抚，更于全省大兴积谷之举。据其于三年七月奏报，各州厅县己实收积谷61万余石。至此，湖南遂成为第一次积谷运动的领头羊。
在朝廷明谕之后，积谷活动推行更广。在江苏，巡抚丁日昌于同治七年以青浦县章程作为样板，令各属参酌仿办，成效颇著。尤其在松江、苏州、常州等三府及太仓州，除积谷达数十万石外，又收捐钱十余万串。江西在社仓名义下推行积谷，自同治八年至光绪初，全省14府州共贮谷约40万石。福建亦在社仓名义下积谷达20万石。此外，四川、山东、浙江、安徽等省在同治年间亦皆有收捐积谷之举，但成效较逊。
至光绪初，“丁戊奇荒”席卷华北，灾区民食之不济，震惊朝野，于是力兴仓储之陈奏及谕旨，层见迭出。而除朝廷迭次谕令外，各省亦深鉴于奇荒之后果，纷纷予以响应，从而兴起了第二次大规模的积谷运动。
第二次积谷运动之推行成效，较第一次更为显著。在南方，施行最力者主要有:在江苏，经两江总督沈葆祯与江苏巡抚吴元炳的积极推动，不仅

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同治年间己有成效之苏南地区继续保持良好势头，早先积谷不广之江北及苏北一带，情形亦大为改观，许多州县储量都在万石以上。在浙江，布政使任道铭札伤各属，按大中小治，分别额数，广为劝办积谷，仅杭州一府所属即达36万石有奇。在四川，总督丁宝祯于六年起檄伤各属力行积谷，至七年，各州县办理有成者110余处，共收谷55万余石。其后又接续捐办两次，复收谷45万余石。在云南，官府自光绪十年起在全省劝办积谷，至二十四年比，共征钱33万串有奇，共积谷20万石有奇。
遭受奇荒打击之华北各省，痛定思痛之余，亦力行积谷。在直隶，布政使任道铭于光绪五年制定章程，享请直督李鸿章批准，规定大邑捐谷一万石，中邑六千石，小邑四千石，最小邑二千石，次年“通计己捐收七成有余”。在河南，巡抚涂宗赢自五年劝民捐积谷，共收97万余石。在山东，巡抚任道铭自光绪七年起札伤各属积谷，次年共收捐谷61万余石。在陕西，经官府督伤，光绪六七年间，全省91厅州县共捐存“稻粟麦豆八十万六千石有奇”。
甲午战败之后，清廷力图重振朝纲，于仓政亦多关切，遂有意发起第三次积谷运动。光绪二十四年三月，因刚毅奏各省仓储久同虚设，详陈积谷办法，朝廷即令各省实力举行积谷。六月，御史韩培森奏请筹办仓谷，朝廷又命各省认真筹办。九月，盛宣怀奏请速筹积储以固邦本，朝廷复严谕各省设法筹办。同月，又以积谷与保甲、团练三事为地方应办事宜，令各省认真兴办。十一月又两次颁布上谕，严命各处将办理积谷情形速为覆奏。
不过，而对甲午战败后的财政困局，此际继续推广积谷己属不能。因此，对于朝廷此番督伤，各地能够做出的反应，只能以清查整理旧积为主，而其结果亦令人失望。
积谷情况较好之区，仅寥寥数省而己。如四川至光绪二十五年年底，共实存谷149万余石，此后虽因灾动用，但至二十七年，仍存积谷148万余石。陕西至二十四年底存谷75万余石，较光绪初积谷数仅略有下降。直隶于二十四年年底经查明实存谷为24万余石，经官府督伤买补，至二十六年年初上升为39万余石。
而未能维持成效者，所在皆是。如湖南实存谷仅38万余石，较额储亏少117万余石。广东全省报存旧谷30余万石，且大率霉变，不堪食用。河南经历年动用，实存仓谷减至24万余石。江西通省原额应储 139万余石，现实仅存5万余石。浙江亦严重下降，通省实存谷仅3万余石。山东、甘肃自光绪初办理积谷后，长年未经续办，实存无几，更有贵州等多处徒以空言塞责。此次清查标志着晚清积谷运动进入尾声，也昭示着传统仓储体系趋于落幕。
根据以上论述，以往有关仓政演变问题的探讨，至少存在以下两点不足：其一，就时段而言，学界往往集中于以18世纪为中心的时期，对其他时段特别是19世纪中期以后的状况极少留意，所以很难综合、全面地估价清代国家在仓储建设中的作用和能力；其二，有关仓政的论述多集中于常平仓，而甚少注意社仓和义仓的政策性背景，以及这种背景与常平仓政策变化之间的关联，以致学界对社仓和义仓性质的把握始终存在诸多含混之处。无疑，只有克服这些不足，才能确切把握清代仓政的实践脉络。而要克服这些不足，则首先需要对以往过多局限于那种“自下而上”的社会史视角的思路给予反思。
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