1920年-民国时期河北灾荒防治及成效述论

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原文标题：民国时期河北灾荒防治及成效述论

池子华 刘玉梅
（1.苏州大学社会学院，江苏苏州 215021；2.河北大学人文学院，河北保定 071002）
摘要：民国时期河北灾荒较前更为严重，无年不灾、多灾并发，危害面广是这一时期灾况的基本特征。在诸多自然灾害中，以水、旱、蝗三灾为主，其中，又以水灾危害最大。面对灾荒，各届政府都采取相应措施救灾，但由于重视程度不同，防治成效存在很大差异。另外，政局动荡、战乱不断、经济凋敝、民力衰竭等客观因素也严重制约了防治效果。
关键词：灾荒救灾措施防治成效
河北灾荒史的研究始于20世纪20年代，1927年12月《科学》杂志发表竺可桢的《直隶地理的环境和水灾》一文，开河北灾荒研究之先河。1934年，《河北月刊》第1卷第12期，第2卷第5、6、8、9、10期连载石玉璞、林荣的《河北水利史概要》，对河北的河流、水利等状况作了概要性介绍。此后，虽有相关文章发表，但大多是从自然科学的角度出发进行的考察研究。进入80年代以后，随着社会史研究的兴起，灾荒史研究逐渐受到重视，并相继出版了一批综合性、专门性的论著。河北灾荒史研究也取得了一定成绩，研究内容涉及灾情概述、灾荒的成因、社会危害及防治等方面。其中，关于灾荒防治方面的论文有：池子华、李红英的《晚清直隶灾荒及减灾措施的探讨》（《清史研究》2001年第2期），张水良的《华北抗日根据地的生产救灾斗争》（《历史教学》1982年第12期），李金铮的《晋察冀边区1939年的救灾渡荒工作》（《抗日战争研究》1994年第4期），郭贵儒、陈东生的《建国初期河北省救灾度荒工作述论》（《河北师范大学学报》2002年第25卷第2期）等。本文拟对民国时期河北灾荒防治及成效进行一些分析，不妥之处，请方家指正。
一、灾荒概述
民国时期河北是全国重灾省份之一。大灾相连、小灾不断，是这段时期灾况的真实写照。为了对38年间河北灾情有个直观认识，笔者通过对有关资料的整理、统计，列表如下：
民国时期河北历年受灾县数统计表
灾别|水灾——|旱灾——|蝗灾——|总灾——
年份|受灾县数|受灾县数|受灾县数|受灾县数
1912|36州县|——|——|38
1913|15|——|——|15
1914|13|——|6|19
1915|5|——|9|14
1916|——|——|5|5
1917|105|——|1|105
1918|5|——|2|7
1919|3|——|2|5
1920|——|103|4|103
1921|10|1|1|12
1922|40余|——|3|44
1923|5|——|2|46
1924|74|2|——|74
1925|25|——|1|26
1926|27|1|——|30
1927|1|——|——|8
1928|21|45|26|92
1929|83|30|90余|117
1930|70余|6|38|96
1931|23|5|82|95
1932|45|——|23|73
1933|30|几遍全省|85|——
1934|43|40余|26|80
1935|62|34|——|80
1936|3|6|——|9
1937|11|——|——|11
1938|16|——|——|16
1939|104|——|——|104
1940|——|——|2|2
1941|——|——|——|——
1942|4|5|——|9
1943|30余|67|——|67
1944|4|——|23|27
1945|3|——|——|7
1946|17|——|——|17
1947|——|56|——|60
1948|——|13|——|——
1949|44|——|60|——
资料来源：李文海等：《近代中国灾荒纪年》，湖南教育出版社1990年版；夏明方：《民国时期自然灾害与乡村社会》，中华书局出版2000年版，第371页—383页附录（1912—1948）年间各省区历年受灾县数统计；《申报》（1912—1949）；河北省地方志编纂委员会编：《河北省志·大事记》，河北大学出版社1992年版；李文海等：《近代中国灾荒纪年续编》，湖南教育出版社1993年版；张长荣：《河北的蝗虫》，河北科学技术出版社1991年版；《中国方志丛书·华北地方》中各地方县志；河北省地方志编纂委员会：《河北市县概况》，1987年版。说明：总灾：包括水、旱、蝗、风、雹、地震等各种自然灾害的受灾县数，一县一年遭受几种自然灾害的按一县次计算。
通过此表，可以看出河北灾情的如下特点：
1、无年不灾，

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多灾并发。38年中，除1941年没有灾情记载外，几乎无年不灾，且许多年份多灾并发，有的是不同地区遭受不同的灾害，有的地区则是春季遭旱、蝗灾，夏季遭水灾。如

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1929年河北灾情几遍全省，水、旱、蝗灾多灾并发。6月，河北旱象已成，蝗蝻迭起，发生蝗虫者至90余县，持续时间长达4个月之久（6—9月），旱蝗之后，继以大水，南部各县以旱蝗为重，东北各县以水灾为重，7—8月，河北数次暴雨，山洪暴发，各河均告泛滥，如永定河、大清河、滹沱河、南北运河、潴龙河、子牙河、滦河、减河、唐河、箭杆河及黄河等[1] 。
1933年，河北水旱蝗等灾多灾并发，旱灾几遍全境，而尤以蝗灾水灾为最重。全省85县大蝗成灾，被害农作物面积达2452487亩，损失1249909银元。蝗灾之外，夏秋之季，大雨连绵，南运、北运、永定、大清、滹沱、子牙、蓟运各河并各支流，决口多者达六、七十处，水灾达22县[2] 。
1935年，河北省诸灾并发，自春徂夏，旱魃肆虐，风暴为灾，入夏后，大部分地区均转旱为涝，黄河、永定河、北运河、滹沱河等相继溃决，全省被水旱风雹灾者共计80余县，灾民128万余人[3] 。
2、以水、旱、蝗三灾为主。38年间，共发生水灾年份33年次，旱灾18年次，蝗灾22年次。遭受水灾的县份累计达到913个，遭旱灾县份498个，蝗灾409个。这一结果表明，水灾的危害程度远远超过了旱灾和蝗灾，成为对河北危害最大的灾种。它打破了传统的“南涝北旱”的说法，成为民国时期河北农业灾害的一个特点。
3、灾害发生的频率越来越高，波及范围越来越广。民国时期虽然时间短暂，仅38年，但灾害的发展同以往相比[4]，呈现出愈演愈烈的态势。民国38年间，河北共发生特大灾害年和大灾害年19个年份，平均每2年发生一次，其中特大灾害年13个年份，平均每3年发生一次，这与晚清直隶平均每2.4年发生一次大灾害，每6.4年发生一次特大自然灾害相比，灾害的发生频率显然越来越高。另外，遭灾范围之广亦是中国历史上少有的，38年间，河北共计约有1640多个县份遭受一种或几种自然灾害的侵袭，平均每年43个县份遭灾，也就是说，河北每年大约有三分之一的县份在遭受着各种自然灾害的侵袭，灾害的严重程度由此可见一斑。
由灾荒引发的一系列社会问题是众所周知的：一是农村经济的遭劫造成社会总体经济的下滑，国民经济深受影响。二是粮价的飞涨造成经济秩序的混乱。三是大量的灾民涌向城市，造成社会秩序的混乱，四是土匪的涌现严重危害着社会的安定。面对灾荒引发的一系列社会问题，任何政府都不可能视而不见，都会采取各种措施进行救济，但是由于各届政府的重视程度不同和受经济政治等客观条件限制，灾荒的救治效果往往会大相径庭。这从河北灾荒防治中可以窥见豹斑。
二、灾荒的防治
民国时期虽时间短暂，但政权更迭频繁，不同政权下的荒政有所不同。以下就北洋政府、南京国民政府的荒政分别加以论述。
（一）北洋政府时期（1912—1927）的荒政
所谓荒政，是指统治阶级为防止或挽救自然灾害和救助灾荒以稳定其政权而采取的政策、办法等措施。北洋政府统治早期，对荒政并不重视，而是把主要精力、财力放在争权夺利、巩固自身统治上。但频繁的灾荒降临，尤其是1920年华北五省大旱灾以后，大批灾民涌向城市或其他非灾区，不仅给社会造成极度混乱，而且对中央政府形成巨大压力。北洋政府迫于形势，相继设置了一些机构，并采取相应措施减灾、救灾。
1．机构的设置主要是防灾和救灾机构的设置。北洋政府设置的防灾机构是全国防灾委员会。1921年5月13日制定《全国防灾委员会章程》，规定此机构附设于内务部，以讨论受灾原因，筹设防灾方法，消弥各省区灾歉之发生为宗旨[5] 。主要的救灾机构是筹议赈灾临时委员会和内务部下附设的赈务处。筹议赈灾临时委员会成立于1920年，1920年9月14日，国务院公布《筹议赈灾临时委员会章程》规定由内务、财政、农商、交通四部合组该决策机关，以专司筹议临时救灾及善后各事宜。1921年10月29日，为统一赈务行政起见，北洋政府又以教令形式颁布《赈务处暂行条例》，规定由赈务处综理各灾区赈济及善后事宜。至此，北洋政权下的防灾、救灾机构形式上已经具备。
2．政策、措施的制定首先是救灾经费的筹集问题。财政为办事之母，为筹措经费以保证政策的贯彻执行，1920年9月，北洋政府规定：赈款除由中央拨款外，还由各省、县筹集及有关方面募捐，募捐事宜由各省军民长官及现职官吏、省议会议员、各县地方绅商及各省地方同乡官商、慈善团体等分别负责，并将所募款项，汇交各该处银行、商号存放，同时规定，募集除现钱外，粮食、衣件亦分别收集[6] 。另外，北洋政府还采用发行公债的办法来筹款。1920年11月，政府颁布《赈灾公债条例》，决定发行公债400万元，年利率7厘，每年上半年5月31日和下半年11月30日各付息一次[7] 。由此可见，北洋政府的筹款方式是多样化的。为保证赈款的有效利用，1920年9月29日，内部拟订《办赈惩奖暂行条例》，其中规定：经办人员，如侵蚀赈款，情弊讯实，即处死刑或无期徒刑，情节最轻者亦须处一等有期徒刑，不在减轻[8] 。10月11日，赈灾条例公布，加侵赈款五百元以上者处死刑一条[9] 。
北洋政府时期的荒政主要以治标为主，治标的主要方式为急赈、工赈、平粜、蠲缓、借贷等传统方式。第一急赈： 1917年直隶水灾，天津督军曹锟预备大锅三十口，每日蒸作馒首，警察处长亦预备大锅八口，合计每日蒸馒首二万斤，散给被水灾民[10] 。1920年华北五省旱灾后，北京政府命内务、财政两部会同各该省长迅筹款项，赶办急赈，8月26日，保定、大名、津海道所属各县亢旱成灾，灾情为40年来所未见，北京政府令拨款银20000元救济[11] 。10月7日，又饬财政部迅筹40万，办京畿灾民粥厂，栖流所及棉衣[12] 。1922年7月，徐水大雨，田禾淹没无算，县府呈请急赈，准提拨县仓谷款3000元，旋奉发帑150元，散放急赈[13] 。第二工赈：1918年春，省属捐款若干，以工代赈，将刘公堤全行修复完好[14] 。1921年2月26日，北京政府交通部在石家庄设沧石工程处，以工代赈，招募灾民开工筑路[15] 。第三平粜：1920年旱灾，曹锟在天津省署邀请顺直省议会议长等讨论赈济灾民事宜，会议议决：创办直隶义赈会，以便统筹全省救济事宜，除募款放赈外，并设一直隶平粜总局。曹特筹款二百万元，以百万举办急赈，以百万办理平粜，平粜专令各县士绅出头接洽，一防胥吏舞弊，一防奸商居奇[16] 。第四蠲缓：1917年京直淫雨为灾，为救济灾民，政府蠲缓租税、发帑、抚恤等[17] 。1920年威县大旱，“威属灾情十分者蠲免十分之七，九分者蠲免十分之六，七分者蠲免十分之二，其蠲剩银两照例缓至民国十年秋后启征，分作三年或两年，带征应征九年差徭比照田赋蠲缓数目，亦分别蠲缓[18] 。” 1924年柏乡县大水成灾，政府发款赈济，并查被灾村庄，分别减免地丁银[19] 。第五借贷：善后救济工作至关重要，为了使灾民在灾后能及时恢复生产，省长曹锐又拟在粜赈外，设一因利局，贷借债款与灾民，充耕种费，以济粜赈之穷。具体办法系由直隶省银行发行二百万银元之铜券，分令各县设立分局，由各县知事监督办理[20] 。
总之，北洋政府的救灾工作从灾时急赈到灾后帮助灾民恢复重建，从机构、制度上虽渐趋完备，但在执行过程中，由于中央政府重视不够，地方官吏乘灾舞弊，再加上财政困难、战争频起，很多政策措施难以实行。
（二）南京国民政府时期（1928—1949）的荒政
南京国民政府时期的荒政同北洋政府时期相比，无论在重视程度、防灾救灾措施以及救灾款的筹集等方面都有很大的进步和提高。
南京政府的主要救灾机构是1929年初成立的赈灾委员会，它直接隶属于行政院，主要办理各灾区赈灾事宜。1930年1月，改为赈务委员会，各被灾省份成立相应组织——赈务处，由省政府、省党部和民众团体共同组成。此外，针对某些遭灾省份的具体情况，还相应建立一些地方性、临时性的救灾机构，以具体负责该区的救灾工作。
南京政府在荒政上的重大成就主要体现在它积极的防灾举措上，具体体现在：(1) 注意防灾工程建设，主要指水文站的设置。1935年，华北水利委员会以各河汛期将至，为防危险，特沿各河岸设水文站。设站地点，在宛平县设站芦沟桥，防汛永定河；在永清县设站双营镇，防汛永定河；在通县设站县城内，防汛北运河与温榆河；在献县设站张家桥，防汛滹沱河与子牙河；定县设站防汛新唐河、老唐河；青县设站马厂，防汛南运河；新乐县设站防汛沙河[21] 。水文站的设置，使国民政府的防灾工作大大向前迈进了一步。（2）注重水利事业的发展，包括水利部门的建立和水利工程设施的建设。国民政府在1927年成立时，水利行政组织比较混乱，防洪是交通部的责任，为发电目的的水利工程则是全国建设委员会的责任，如此分散的责任分配制，不利于水利事业的发展，所以，1933年全国经济委员会成立后，政府就着手在三个等级统一水利行政：全国经济委员会为中央级水利行政机构，省建设厅指挥各省水利工作，县政府负责各县水利工作，省、县政府受全国经济委员会指导。此外，在四个重要区域，各设一水利委员会，即华北水利委员会，黄河水利委员会，长江水利委员会和淮河水利委员会。

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这些委员会受全国经济委员会监督领导，具体负责防洪的治标、治本工作[22] 。水利工程设施作为人类抵御水、旱灾害的盾牌，受到国民政府的重视。在河北，国民政府以治理海河、永定河、滹沱河为中心，在上游以防止水土流失为主，在中游建水库调节流量，防洪和蓄水灌溉两用，下游则裁湾疏浚，增加排泄和便于通航。较大的工程有海河的建闸裁湾、疏浚和修堤工程，永定河的堵口培修旧堤、裁湾和建闸工程，滹沱河的灌溉工程等[23] 。1931年，设工程局，专司海河河底的挖沙工作[24] 。1933年，国民政府兴办滹沱河灌溉工程，在平山县黄壁庄筑堰引水，灌溉灵寿、正定、行唐、新乐、获鹿等县耕地38万亩[25] 。1935年，滹沱河仁寿渠筑成，费款40万，是为冀省唯一巨工程[26] 。另外，在河北的掘井灌溉工程也取得了很大成就。（3）救灾经费的筹措。1930年10月，南京政府公布《救灾准备金法》，规定：中央政府每年由经常预算收入总额内支出1%为救灾准备金，省政府每年由经常预算收入总额内支出2%为省救灾准备金，在遇到非常灾害为市县所不能救恤时，以省救灾准备金补助，不足时再以中央救灾准备金补助。同时，财政部还酌征烟酒、奢侈品为水灾附加税，以增加救灾经费[27] 。（4）注重积谷备荒。积谷备荒作为有效的防灾方式历来受到当政者的重视。但在北洋时期，由于军阀混战，污吏侵蚀，仓政废弛。南京政府时期，开始重新恢复仓储制度，经多年筹备，到1931年，各省开始有了积谷之举，其种类有国立储备仓，省立储备仓，县仓，区仓，乡仓等。其经费来源：县仓、乡仓按规定派收、募捐外，还以旧有仓储资产，公团存款，县行政部分罚款，乡社公款等筹集之[28] 。
南京政府在积极防灾的同时，对救灾工作也很重视。1939年，冀日军决堤放水，被淹区域达1/3，国民政府特派专员携款20万元，前往该处，从事流离灾民之赈济[29] 。至1940年5月份，中央救济冀省水灾，先后拨赈款共270万元[30] 。1947年，河北发生水旱虫灾，先后共得赈款47亿元[31] 。赈款虽然不能消除灾荒，但在一定程度上缓解了当地的灾情。
灾后能否及时恢复生产是关系到国计民生的大事，为了扶助灾民在灾后能够及时恢复生产，国民政府于急赈、工赈之外，又增办农赈。起初是在受灾省份设一农赈局，再设一农赈委员会监督襄助。农赈局根据各县灾况，在每县或数县设一农赈办事处，设县农赈委员会监督襄助，后来将农赈实际工作委托给中国华洋义赈救灾总会代办。农赈的目的在于积极帮助灾民复兴灾后农业，主要工作是接济农事资金，指导农业方法，推行农村合作。一切设施由农赈处计划办理。农赈处为节约现金和便利灾农起见，大多以赊放粮食、农具、耕牛、种籽、肥料等为主[32] 。
总之，南京政府时期的荒政在防灾、救灾及灾后重建等方面都有了很大进步，在一些方面甚至有创造性的发展，如建水文站进行灾害预测，注意引进西方先进技术进行水利建设，通过法律形式规定救灾准备金的筹集等。
三、成效分析
通过上述分析可以看出，各届政府都采取了一定措施救荒，但灾荒并没因此而得到有效控制。原因主要有两点：
（一）政局动荡、战乱不断、经济落后、民力衰竭等客观因素制约了荒政效果。
1．民国时期政局动荡、政权更迭频繁是其主要特点之一，政权的不稳定性阻碍了政策措施贯彻执行的连续性。一届政府的措施还没来得及运行，已被新的政策所代替，所以，多空文，少行动成为这段时期特有的政治现象。另外、军阀割据，各自为政也阻碍了措施的全面有效执行。
2．战争不断是民国时期的又一显著特点。民国38年间，正是我国内忧外患交困之时，军阀混战、国共之争、日本侵华等战事一方面使灾荒更加严重，另一方面严重影响了荒政成效。如1920年，华北五省大旱，直隶受灾最重，百姓饥寒交迫，苦不堪言。不想7月14日爆发的直皖战争更是把他们推入死亡的深渊：成片庄稼被践踏，田中遍挖战壕而遭到彻底破坏，大军过境，米面柴草和蔬菜均由各地供应，使人民仅有的一点糊口粮也被掠得精光[33] 。
1926年，从1月初开始，直、豫、陕一带形成奉直“修好”对抗国民军的交战局面，京兆所属二十余县无不惨罹锋镝，成为战场。攻守往来少者二三次，甚者至十余次。村无完村，城无完堡，双方相持几及半载，战线前后方圆数百里，居民均食粮断绝，饿死自杀所在皆是，其未死者，均以槐树叶、山菜捣烂充饥[34] 。
日本入侵中国后，河北更是成为兵火交接之地。日本侵略者实行烧光、杀光、抢光三光政策，“铁蹄所至顿成废墟”。1943年1月4日《新华日报》中有这样一段记载：“爰自九月十二日起，敌寇集中万余兵力，在德石路南（宫）、枣南、故城、成武等地区，进行了两个星期的残酷清剿，无论牲畜、粮食、衣服、物资，甚至破铜烂铁，均被掠夺一空，不能带走者被放火焚烧。”
可见，战争是加重河北灾荒的罪魁。一场战争就是一场浩劫，大片良田变为焦土，房屋化为废墟，大批劳动力流亡或死于非命，人民被洗劫一空，农村生产力遭到严重破坏。正如时论所评：“近年来军阀构乱，匪患不除，以致人民元气大丧，实为造成灾荒的最大原因[35] 。”
战事的接连不断使得荒政难以实行。战争耗去国家和地方财政收入的大部分经费，北洋军阀和南京国民政府统治时期，每年军费和债务费占去其财政支出的70%以上，地方政府的军费支出亦占半数以上，庞大的军费开支造成国家和地方当局减灾能力的大大削弱。“旧直隶在民国十四年前，每年收支不敷，负债已达1680万元，自十三年冬，军费骤兴，军费由五六百万增至一千余万，财政更形窘迫[36] 。”由于经费不足，水利事业废弛，政府的救灾功能丧失殆尽。
另外、战争摧毁原有水利设施、中断救灾举措、焚毁大片森林，使社会和自然条件更加恶劣，严重影响了救灾效果。
3．经济落后、民力衰竭。民国时期，自给自足的小农经济仍占主导地位，农民所用工具仍是传统的犁、锄等，落后的经济基础和耕作方式使百姓生活非常穷困，丰年仅得温饱，稍遇天灾人祸，就会受冻饿之苦。“任何一个国家，当其生产能力仅能维持人民生命时，那么，任何一个坏年成的物质不足都是致命的。”（马尔萨斯）生活的贫困是人民的自救能力非常薄弱。政府的些许救济只能是杯水车薪。
（二）各届政府对荒政重视程度的不同也直接影响了救灾成效。
北洋政府无心荒政。政府及各地军阀忙于争权夺利，巩固自身政权，对待灾荒以应付、敷衍为主，以不引起社会大乱为幸事。至于底层百姓的死活，恐怕不是他们所关心的。表现在：（1）不重水利和灾荒预防。一日本农学博士横井时敏曾谈到，“与农事至有关系之治水一事，未尝设法，致水旱之灾，无岁蔑有，尤政府所万不能辞其咎者也。至于农作物之病虫驱逐等事，更未尝知其研究，一遇螟蝗等灾，束手无策[37] 。”不仅如此，“政府于国家要职专以位置私人，对于全国水利，漠不关怀，即谓全国水利局总裁，副总裁者，乃久委诸一毫无工程学识，以一官自荣之庸才[38] 。”（2）漠视民命，救灾以敷衍塞责为主，北洋政府灾前不知预防，灾荒发生后，又不知救济。1917年直隶水灾，在津埠有灾民约10余万人，官厅收容的约4万余人，还不到一半，至于广大的农村地区，灾民的状况也就可想而知了[39] 。 1920年，华北五省大旱，灾区之广，灾民之众，灾情之烈举世震惊。而“中国当局对于三千万人生死关头之灾荒，竟然漠然视之，并不努力救济，但引虚文行事，而政府中人之奢侈逸乐，依然如故。由于政府的救灾不力，许多灾民因得不到救济而冻饿而死，直隶顺德府109300居民中，有31286人冻饿而死，拥有50万人口的定州在是年冬季的3个星期内，每星期平均饿死110人，且有增加之势[40] 。（3）侵占挪用水利经费及赈款。为了打仗还债，水利经费本已一减再减，少得可怜。但就连这点有关民生的水利经费也难用于是处。“运河沿岸各县治运亩捐，大多为各县当局所挪用，既有少数解省之款，又被省府当局挪冲急用，以致治河工款，反告向隅[41] 。”更可恨的是，政府竟剥取赈款以充军费，全不顾灾民之疾苦，在1920年旱灾赈款中，日人借款500万元定名用于赈济一途，其中200万竟不知下落[42] 。”（4）地方官僚乘灾舞弊，玩忽职守。灾荒发生后，某些人利欲熏心，不顾灾民死活，以权谋私，侵吞赈款。1920年大旱灾后，邯郸商会会长王琴堂乘灾舞弊，盘剥黎民。束鹿县知事亦借灾图利[43] 。直系首领曹锟亦侵吞赈款300余万元[44] 。原本有限的赈款，经过大小官吏的层层剥皮，真正惠及百姓的已寥寥无几。另外，一些官吏玩忽职守，也使赈灾效果大打折扣。如邯郸、成安、邢台等各县知事“办理振务，仍以平常处理政务之敷衍手段出之，籍曰不舞弊，而因循玩忽，已误事不少[45] ”。
面对如此政治，难怪时人发出如此感叹：“彼苍苍者，制造灾祸之天然机械也，军阀官僚，制造灾祸之巧匠也[46] 。”
南京国民政府对于荒政相对来说比较重视，不仅制定了较完备的防灾、救灾政策，而且较为注重灾害预防，如建水文站进行灾害预测，加强基础水利建设，治理河流，修建水渠、水库等。但在实际操作过程中，由于各种因素的影响和制约，效果并不如人意。
国民政府以战事为第一要务，军务费、债务费占了财政支出的绝大部分，1927年—1930年，每年财政赤字累计达47110万元[47] 。在这种财政状况下，很难保证救灾工作的实际成效。有时政府虽有心救治灾荒，但大多因为经费不足而不了了之。“格于财政，一切治标治本之计划，未见实行[48] 。”
吏治的腐败也阻碍了荒政的有效执行。政局动荡，各种腐败现象层出不穷，变本加厉。乘灾舞弊，侵吞救灾物资，官民勾结，谋求私利。1935年，河北建设厅长亲自对此进行调查，结果发现，治河积弊变本加厉，骇人听闻，除机关的侵吞工款，沿河居民的把持河工，以治河为终生职业，官民勾结，但愿年年决口，大家发财[49] 。在如此官僚体制下，荒政的成效也就可想而知了。
以上通过对各届政府的荒政及其防治成效的对比分析可以看出，政局动乱，战事不断，经济困难，民力衰竭等客观因素固然是制约荒政成效的基本因素，但各届政府对荒政的态度如何，是积极防治，还是消极应付，是以人民为重，还是漠

中国历史上的红色战争故事

视民生，亦是影响荒政成效的重要因素。所以，要想很好的克服灾荒，首先要重视灾荒，关注民生。其次，要保持社会的稳定，经济的快速发展，以增强国家和人民的抗灾能力。只有这样，灾荒才会有望得到有效控制。
注释：
1、李文海等:《近代中国灾荒纪年续编》;(1919 -1949) ,湖南教育出版社，1993年，第241一243页。
2、李文海等:《近代中国灾荒纪年续编》(1919 -1949) ,1993年，第379一381页。
3、李文海等《近代中国灾荒纪年续编》;(1919一1949)，第466页。
4、池子华、李红英:《晚清直隶灾荒及减灾措施的探讨》，《清史研究》2001年第2期。
5、朱汉国:《中国社会通史》(民国卷)，山西教育出版社，1996年，第503页。
6、朱汉国:《中国社会通史》(民国卷)，第520页。
7、朱汉国:《中国社会通史》(民国卷)，第520页。
8、《申报》1920年9月29日。
9、《申报》1920年10月11日。
10、《申报》1917年10月4日。
11、河北省地方志编纂委员会:《河北省志·大事记》，河北大学出版社，1992年，第180页。
12、《申报》1920年10月7日。
13、刘鸿书:《徐水县新志》，成文出版社，1932年，第708页。
14、傅振伦等:《新河县志》，成文出版社，1929年，第108页。
15、河北省地方志编纂委员会:《河北省志·大事记》，河北大学出版社，1992年，第181页。
16、《民国日报》1920年9月9日。
17、崔正春修、尚希宾纂:《威县志》，成文出版社，1929年，第1146页。中宝善纂、魏永弼编《柏乡县志》，成文出版社，1976年，第256页，《申报》1917年11月11日。
18、崔正春修、尚希宾纂:《威县志》，成文出版社，1929年，第1146页。
19、牛宝善纂魏永弼编:《柏乡县志》，成文出版社 1976年，第256页。
20、《申报》1921年3月11日。
21、《申报》1935年7月13日。
22、张静如、卞杏英:《国民政府统治时期中国社会之变迁》，中国人民大学出版社，1993年，第41页。
23、陆仰东、方庆秋:《民国社会经济史》，中国经济出版社，1991年，第398页。
24、《申报》1931年7月3日。
25、孟昭华:《中国灾荒史记》，中国社会出版社，1999年，第744页。
26、《申报》1935年5月30日。
27、朱汉国:《中国社会通史》(民国卷)，山西教育出版社，1996年，第520页。
28、朱汉国:《中国社会通史》(民国卷)，第520页。
29、《申报》1939年11月2日。
30、《申报》1940年5月1日。
31、《申报》1947年8月9日。
32、孟昭华:《中国灾荒史记》，中国社会出版社，1999年，第759一760页。
33、《直系军阀始末》，《河北文史资料》第22辑，第55页。
34、李文海等:《近代中国灾荒纪年续编》，湖南教育出版社1993年，第166页。
35、颂皋:《五省的大灾荒》，《东方杂志》第22卷第15号，第6页。
36、诸青来:《近十年全国财政观》，《东方杂志》第25卷第23号，第19页。
37、《东方杂志》第15卷第11号，第79页。
38、《晨报》1920年9月21日。
39、《申报》1917年10月7日。
40、李文海:《中国近代十大灾荒》，上海人民出版社，1994年，第153页。
41、邓云特:《中国救荒史》，三联书店1957年，第97一98页。
42、《申报》1917年10月7日。
43、河北省政协文史资料研究委员会，河北省地方志编纂委员会:《河北近代大事记》，河北人民出版社1986年，第92页。
44、李文海等:《中国近代十大灾荒》，第160页。
45、李文海等:《中国近代十大灾荒》，第159页。
46、《申报》1921年8月1日。
47、李文海等:《近代中国灾荒纪年续编》，第296页。
48、李文海等:《近代中国灾荒纪年续编》，第296页。
49、《大晚报》》1935年4月10日。
Review about Calamity of HeBei Provience and Its Relief Effectiveness in Republican Era
Chi Zihua Liu Yumei
Abstract: The calamity of HeBei provience was more serious during the period of the republican era than its previous ages. there was calamity almost every year, sometimes more than one kind of calamity happened in a year and its harmed area was wider than before . The main kinds of calamity were flood, drought and plague of locusts. Among them the flood was even more critical. Facing the serious calamity, all governments took relief policy to control it, but the relief effectiveness was quite different owing to their different attitude toward it. Besides, the turbulent political situation, the frequent war, the backward economy and the poverty of people also restrict the relief effectiveness.
Key words: Calamity Relief Policy Relief Effectiveness
作者简介：池子华（1961—），男，苏州大学社会学院教授，博士生导师；刘玉梅（1972—），女，河北大学人文学院教师，硕士。
出处：《中国农史》2003年第4期
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