社会保障-山东抗日根据地的社会保障工作评述

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原文标题：山东抗日根据地的社会保障工作评述

山东抗日根据地的社会保障工作评述
赵朝峰/李黎明
【原文出处】《石油大学学报：社科版》(东营)2005年01期第68～72页
【作者简介】赵朝峰，北京师范大学政治学与国际关系学院博士研究生（北京　100875）；李黎明，曲阜师范大学历史文化学院。（山东　曲阜　273165）
【内容提要】 为调动全民抗战的积极性，争取中华民族的最后胜利，中国共产党在山东革命根据地实施了一系列社会保障措施，重点在社会优抚、社会救济、社会保险和社会福利等方面展开工作。这项政策改善了人民生活，扩大了中国共产党的影响，增强了人民军队的战斗力，为山东人民取得抗日战争的胜利奠定了坚实的基础。
【关 键 词】山东抗日根据地/社会保障/社会影响
所谓社会保障就是以国家和社会为主体，为保证经济和社会的可持续发展，依据有关法律的规定，采取强制性手段对国民收入进行分配和再分配，从而对社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因在生活困难时提供基本生活所需的物质帮助和社会服务，以保障其基本生活权利的一系列有组织的措施、制度和事业的总称，主要包括社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚等方面的内容。在新民主主义革命时期中国共产党就对此作过初步探索，本文拟对山东抗日根据地的社会保障政策作一回顾。
　　　　一、山东抗日根据地社会保障政策的演变
山东抗日根据地南连华中，北逼平津，是连接华北和华中的纽带，对坚持和发展全国抗战具有重要的战略意义。正因此，1937年7月，日本发动全面侵华战争后，很快就占领山东，并发动了多次的“扫荡”和“治安强化”运动，以达到其“以战养战”的毒谋，使一向以富饶著称的山东经济匮乏，社会凋零，人民生活十分困苦。为坚持持久的抗日战争，山东抗日根据地实施了社会保障政策。其实施的过程也就是抗日根据地逐步建立、巩固的过程，大致经历了两个阶段：
（一）1937年7月至1940年7月，社会保障政策的探索时期。抗日战争爆发后，中共山东省委（注：中共山东省委1938年5月扩大为中共苏鲁豫皖边区省委，同年12月改为中共山东分局。）根据中共中央和中央北方局的指示，于1937年底至次年春，领导人民举行了大规模武装起义，初步开辟了冀鲁边、鲁西北、胶东、鲁中、泰西、鲁东、鲁东南、鲁西南等活动基地和广大游击区，为创建以省为战略区的抗日根据地打下了基础。之后在中共中央的领导下和八路军115师、129师的大力援助下，到1940年7月，全省已有66个县建立了抗日民主政权，发展到拥有1200万人口、3.6万平方公里土地的八块抗日根据地。根据中共中央的指示精神，山东省委提出“改善人民生活”、“救济失业工人，实行八小时工作制，规定最低限度的工资”、“优待抗日军人家属，抚恤牺牲家属及残疾者，并救济难民”等内务方针，[1] （P36）开始了对社会保障政策的探索。其资金来源于对“日寇汉奸与‘为富不仁’者”的斗争。[1] （P113）但由于没有实行统一的财政经济制度，“山东党发展很迟，很年青，干部弱，组织发展不够。质量巩固不强；没有执政党的斗争经验，武装不大，山东统战环境困难，抗战发展迟滞”。[1] （P338）社会保障措施当然也不可能全面实施。“对于抗属优待及救济灾民，虽然各地政府都做了不少成绩，但一般都偏重于单纯由政府发钱救济”，成效不大。[1] （P376-377）
（二）1940年7月至1945年，社会保障政策的全面实施时期。这一时期山东抗日根据地经历了困难时期和恢复发展时期，也是其社会保障政策的普遍开展期。太平洋战争爆发后，日军加紧了对山东的占领和掠夺。到1940年底，日军几乎占据了山东所有县城，控制了全部铁路，建立据点1156个，对抗日根据地进行了大规模的“扫荡”，使山东根据地各区遭到严重的“蚕食”。1942年较1940年，根据地面积缩小约三分之一，年底敌伪据点增加到3700多个。[2] （P285-286）这使中国共产党在山东的回旋余地缩小，衣食军需用品极端缺乏，根据地军民遇到很大困难。严峻的形势使中共中央和山东抗日民主政府更加认识到实施社会保障政策的重要性。中共中央发出一系列关于社会保障的指示，如《关于保护友军友区党政军人员家属财产的指示》、《关于抗日根据地劳动政策的初步指示》等。根据中共中央的方针政策，山东分局和山东抗日民主政府在社会保障方面加强了统一领导，更加注重社会保障主体的多元性、保障对象的普遍性以及保障手段的强制性。山东各级民主政府都相继建立了优抗委员会和救济灾贫委员会，制定和完善了各项优待抚恤抗日军人及其家属的条例、改善雇工的办法、救济灾民贫民的措施等。同时，山东党政军民响应中央号召积极开展大生产运动、减租减息运动、拥军拥属和拥政爱民运动，全社会的保障工作得以实施。
　　　　二、山东抗日根据地社会保障政策的构成
在对敌斗争的险恶环境中和物资贫乏的条件下，山东抗日军民团结一致，使社会保障工作逐渐开展并不断完善，初步形成了一定的社会保障体系。其具体构成如下：
（一）社会优抚。社会优抚是指国家和社会对现役、退伍、复员、残废军人及其家属给予抚恤和优待的社会保障制度，这是社会保障的特殊目标，对保卫国家安全和社会稳定是至关重要的。山东抗日根据地的优抗优抚方针是：军民兼顾，军民利益相结合；政府力量与群众力量相结合；抗属重于工属；政府优待与组织抗属生产相结合。优抗抚恤是全面的、多样的，既有物质、经济、生产的优待，又有政治、文化、困难婚姻的保障。[3] （P17）
对抗日军人的优抚。根据《山东省抚恤将士、荣誉军人暂行条例》，凡抗日军人阵亡或因伤死亡，均由主管部队或地方政府办理丧葬，费用为300元，并发给直系亲属抚恤金500元。荣誉军人的抚恤则根据其伤残等级给予，留在部队的一至三等伤残军人每年分别发给抚恤金300元、200元、100元，四等伤残军人则一次性发给50元。对于退伍之荣誉军人除发给川资外，凭荣誉证向原籍或所在地政府领取粮柴、菜金、衣服及抚恤金。有父母妻子者，政府另在土地、粮、柴、菜金和衣服等方面给予补助。[4] （P414）此外，对因公伤亡的抗日政民工作人员（指各级政府及抗日团体中脱离生产的工作人员）也有抚恤规定：阵亡殉难者除发给300元埋葬费和一次性抚恤金400元外，还褒扬其英雄事迹；积劳殉职者发给300元埋葬费和酌予褒扬，并给予家境贫困者一次性抚恤金300元；因公伤残者愿意回原籍者给予旅费，本人向当地县政府领抚恤金，不愿回原籍者，由当地县政府设法安置。[4] （P514-515）
对抗日军人家属的优抚。抗日军人家属是指阵亡将士、一二等残废荣誉军人及现役军人的祖父母、父母、子女、配偶及靠其为生的未成年弟、妹等，政民工作人员及其他抗日工作人员之家属不在其列。抗属持有专署或主署会同军区统一制定的优待证。[4] （P438）抗属所受优待主要包括：政府颁发光荣牌、奖状或奖章；抗属可以与现役军人免费通信；劳力不足之抗属，本村村民予以帮助；抗属子女免费入学，如经济困难，政府给予补助或供给；抗属可以免费治病；抗属享有优先雇佣权；在公营企业或合作社购买物品，抗属享受九五折优待；贷款、承垦荒地有优先权；公有土地、房屋、场所、器具、物品在分给、借用和贷售卖与私人时，抗属有优先承领、承租、承借、承买的权利，但以自耕自居为限，如有争执，以先贫后富为序；贫苦抗属生活难以维持时，政府应按季予以一定数量的粮食救济。在保障抗属物质上最低生活的同时，强调指导与扶助其职业生产，力求使其自给等。[4] （P417-420）县以上部队之抗属，每户每年接济粮食最少150斤，最多不过250斤；区以下武装之抗属，每户每年接济粮食最少120斤，最多不过200斤。粮食来源主要是公粮附加、没收的汉奸财产的30％作基金及募捐部分粮款。[4] （P439）
（二）社会救济。社会救济是指社会成员陷入生存危机不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照一定的标准向其提供满足其最低生活需要的物质援助的社会保障制度，是社会保障的最低目标。救济对象主要是根据地内的贫苦农民（或是灾民）、从外地涌入的难民及抗日工人的家属等。实施救济的方式主要有：
1.对贫苦农民和难民直接赈济。对贫苦农民（或是灾民）和难民进行急赈，帮助他们解决燃眉之急，是社会救济的重要步骤。其资金和粮食主要源于政府的财政和专门的优救粮。如1941年10月，日军的“扫荡”给泰山区人民带来了极大的灾难，被焚村庄100余个，仅莱芜七区即达70多个。日军所到之处，财物粮食被抢一空，牛羊牲畜损失数千。山东战时工作推行委员会（注：1940年7月，成立了山东省临时参议会并选举产生了山东省抗日民主政权——山东省战时工作推行委员会（简称战工会）。）先拨赈款2000元，交泰山区办理急赈。[5] （P414）但其中大部分是作为优救基金，用来组织贫苦抗属及灾民参加生产。抗属及灾民因老弱病残、全家确实无劳动力者及有特殊紧急情形者，方能发放粮食，作单纯救济。
2.提供低利贷款，积极发展生产。对战争时期的根据地来说，财政极其困难，尚无足够的财力提供全面的社会保障，尤其是在经济最困难的1941年、1942年。所以，根据地政府强调响应中央的号召，大力发展生产。仅1942年2月，山东省战工会为春耕生产准备了100万元的低利贷款分发各地。[6] （P164）1943年10月1日，中共中央政治局发出了开展根据地的减租、生产、拥政爱民运动等十大政策的指示（简称“十一”指示）。10月10日，中共山东分局立即作出《为贯彻中央十月一日指示的决定》，要求各地抓紧进行两方面的工作，即检查减租政策实行情况和着手准备明年进行大规模的生产运动。1945年春，山东省战时行政委员会发放贷款一万万元，主要用于奖励种植、提倡水利，在缺耕畜农具地区则应贷款添购耕畜农具。[3] （P20

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9）同时，各地还积极筹办各种合作社，以10％的利润作为救济灾民或其他有关抗战之社会公益事项。[7] （P123）
在大力发展生产注意开源的同时，各地尤其是军政机关积极开展节流工作，主要

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措施有：各级政府、机关、团体精简机构；开展节约捐输运动，如一碗粮运动等。这不但减少了人民负担，而且可以把节约下来的粮款捐给贫困难民及抗属、工属。
3.积极开展社会互济互助。抚危济困是中华民族的传统美德，在调节社会关系、解决突发性灾难事件方面具有重要的作用，是形成华夏和谐社会的重要因素。历代政府都通过教化、劝谕等手段进行大力宣扬。山东抗日根据地则通过群众运动的形式将其进一步光大，并颁布各种条例予以规范。社会互济的形式主要是民众之间的借贷、捐输、助工和军民之间的互助。抗日战争进入相持阶段后，为改善生活，救济贫困的农民，鲁西根据地发动了几次租地借粮的斗争。他们在斗争中组织了宣传队（向地主及民众宣讲借粮的意义）、纠察队（维持斗争的秩序）、冲锋队（准备必要的行动）。在他们耐心的说服解释、晓以大义、鼓励争取以及必要的行动下，使得屡次租地运动都能获得最后的胜利。[7] （P177）1940年，在借粮斗争中，泰西借了300多万斤，运西借了300石，清河借了40石。[7] （P83）当鲁南沂水二区梭庄在日军的“扫荡”中完全被烧光后，农会立即积极募集木料，并各方募捐救济，不到一个月就完成任务。[7] （P158）除去在粮款方面的互济外，各地农救会还组织了劳动互助队，进行生产互助。同时，军队在农忙时节积极帮助群众。如1944年5月，山东军区政治部发出指示，命令各地部队以战斗姿态准时帮助群众麦收，以便增进军民团结，推动群众生产，实现快收快藏，防敌抢粮。帮助的对象包括抗属（友军在内）、抗工属、村级干部、民兵英雄、劳动模范、老弱鳏寡无劳动力者及一般贫苦群众等。[8] （P174）
（三）社会保险和社会福利事业。社会保险是指以立法形式，由国家、社会、个人共同筹集资金，确保公民在遇到生、老、病、死、伤、残、失业等风险时获得基本生活需要和健康保障的一种社会保障制度。如1938年9月，山东所属的苏鲁豫皖边区党组织根据《抗日救国十大纲领》的要求，提出要救济失业工人，实行八小时工作制，规定最低限度的工资等口号。[1] （P36）1940年8月，山东省战时工作推行委员会颁布的施政纲领也指出要改善工人生活，增加工资，减少劳动工作时间，制定劳动保护办法，救济失业工人、贫困工人及其家属，优待敌占区参加抗战的工人及其家属，减少青工、女工劳动时间，禁用童工等。[7] （P135）
关于工人的社会保险，主要是涉及公营企业和私营企业。按照山东抗日民主政府的规定，将公营企业的工人分为一般的技术人员、普通技术工人、学徒工人或工厂练习生、特殊技术人员或技术工人，其月工资数额分别为200～300、180～250、140～160元。在此范围内务企业可以根据工人的技术高低、服务年限、工作勤惰、对器材的爱护程度自行规定。工作成绩优良者，每年酌加奖金，技术人员或技术工人有特殊发明创造者，给予奖励。[4] （P24-25）而私营企业的一般成年男工的年最低工资按照各地生活状况，以能再供一个人之最低生活必需费用为标准，数额一般不少于通用粮食（高梁或玉米）300斤，食宿由雇主供给；成年女工最低工资不得低于成年男工的二分之一，童工不得低于三分之一。为保障雇工战时的实际购买力，政府要求工资以粮食为支付标准。雇工患有疾病，经医生证明需要休息，其病期在一个月以内者，除工资照发外，并须由雇主补助其医药费，其病期过一月者，医药

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费可停止补助。雇工因做工致伤，除工资照发外，其治疗费完全由雇主负担。女工、童工工作，须以不妨害其身体健康为原则。女工在分娩前后，应给予一月之休假，工资照发。同时，雇工有参加工会及其他抗日活动的权利，有参加抗日军队的自由等。[6] （P290）
在社会福利方面，1940年8月公布的《山东省战时施政纲领》提出了一些社会福利措施，如“加强健康教育，厉行卫生行政，逐渐建立保健制度，广设平民医院，对于抗日军人家属及贫民之伤残疾病，予以免费治疗，优待产妇，保育婴儿，建立托儿所”等。[7] （P136）由于恶劣的战争环境，此项措施一般仅限于各机关干部的范围。山东省战时工作推行委员会规定了各级机关、部队、团体连级或县级以上干部的保健费、养病费、中药费、育婴费、生育费、卫生费等。同时，还专门就战时妇女干部保健及婴儿保育做了规定：她们在产前休假一月至一个半月，产后休养一个半月，并在可能范围之内改善生活，如发给米面及临时保健费等；生产时发给生产费30元，休养期间给养津贴照发；经期准其休假三天或免参加一切激烈集体活动等。[9] （P256）显然，这些福利措施实施范围有限。
　　　　三、山东抗日根据地社会保障政策的作用
由于当时处于恶劣的战争环境，社会经济力量十分薄弱，山东抗日根据地政府也缺乏社会保障工作的经验，因此，根据地的保障工作仍处在初级阶段，没有形成完整的社会保障体系。但是，它却符合中国当时抗日战争的需要，代表了最广大人民群众的根本利益，影响深远，意义重大。
第一，社会保障政策使根据地人民渡过了因战争或自然灾害导致的灾荒，有的地区人民的生活得到了明显的改善。在山东抗日根据地建立初期，山东省党组织就要求“每一村中无饥寒之抗属，无饿饭之灾民难民”。社会保障工作的开展，首先使贫民灾民渡过了暂时的困难。如有的地方组织妇女纺织，几十万贫苦农民就依靠纺织收入而渡过了春荒。[10] （P259）有的地区生活有所好转，如莒南县的西洛庄，1942年与1936年相比，地主由原来的4户，减少为3户，占有土地由329.3亩减少为209.3亩；富农由原来的3户增加为7户，土地占有从109.8亩增加到202.6亩；中农由5户增加为15户，土地占有从102.8亩增加到182.6亩；贫农则由21户减少到17户[6] （P194），社会保障政策的作用日益彰显。
第二，提高了共产党的政治影响，扩大了八路军的数量，增强了八路军的战斗力。由于实施了社会保障，八路军、新四军的广大官兵及其家属的社会地位有所提高，其生活有了一定的保障，这就大大增加了部队的吸引力，调动了群众参军抗日的积极性，抗属“鼓动他的丈夫或儿子努力杀敌”[7] （P158），根据地出现了参军拥军的热潮。在抗日战争最艰苦的1942年，山东八路军仍有10万多人，占当时八路军总数34万人的30％，占共产党领导下的全国抗日军队总数45万人的近23％[11] （P169），至1945年8月进一步发展到27万人，约占八路军总数103万人的26％，民兵50万人，约占全国民兵总数的1/4，自卫团发展到150万人，有组织的群众达到400余万人[12] （P367），“向其它战场和兄弟部队输送了大批兵员和物资”。[13] （P213）更重要的是贫苦大众的生活得到了基本的保障，广大官兵不需过多考虑家庭生计和受伤或致残后的生活问题，因而能专心于训练、打仗，作战时勇往直前，不怕牺牲，为抗日战争乃至解放战争的胜利奠定了坚实的基础。
第三，调动了广大人民群众的抗日斗志，且具有思想启蒙的作用。在实施社会保障的过程中，山东抗日根据地党政军干部及时进行宣传教育解释工作，使群众“了解苦痛之来源及抗战之必要”[4] （P493-494），这对群众具有革命思想启蒙的意义。山东人民参军、归队、参加民兵、担任抗战勤务，都比以前更积极了，抗日组织人数增加了。至1944年8个月，仅鲁南区11个县工会会员18336人，农救会会员142482人，青救会会员39533人，妇救会会员135323人，民兵43748人。[13] （P334）济南、青岛、潍县、淄博等地的工人在工会的领导之下，有的参加了军队，铁路工人和煤矿工人组成轰炸队，专门破坏敌人的交通，以他们熟练的技术与无限的英勇，取得了巨大的成就。[1] （P210）
第四，积累了丰富的社会保障经验。其一，山东抗日根据地创造了群众性的社会保障模式。对于灾民难民，首先，山东根据地政府要求各家各户设法救济路过乞讨的难民，决不使一个难民空手过门。其次，要求各级政府想办法，先由公家拨出一部分粮食来。再次，党政军机关从上到下各级均厉行节约，每人每日最少节约粮食一两至二两，办公费可节约10％到20％。同时，政府强调社会保障“是一个群众的运动，不是一纸命令所能奏效的，这就需要党政军士农工商共同来办。因此，在进行这一工作时就要每一村都能召开村民大会，动员士绅、倡导商民捐款（尤其是商人更应慷慨解囊尽量捐款），得到全村一致拥护，把政府的命令在村民大会上通过，要求大家发挥民族友爱。”[4] （P434）在政府的广泛动员下，社会各阶层积极参与社会保障，一些富户和士绅也慷慨解囊相助，如日照魏伯华借出粮食3000斤，救济了51户贫民；莒南士绅徐正亭捐花生饼100片救济难民，并推动本村捐粮200斤，款800元；筵宾区在政府有计划地布置下，每五户居民安插一户难民，共安插89户，并介绍他们生产；蛟山区富户自愿借出花生米3600斤，帮助贫民组织打油合作社；莒南县救济委员会募集粮食4850斤，款2851

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元，以三分之二做急赈，三分之一购买生产工具，发动难民生产等。[14] （P255）其二，在具体救济措施上，反对平均分配救济物资。如在贷款问题上，山东抗日民主政府认为“一家五元，买一个大饼，是不分轻重缓急，不能起多大的作用，和放赈没有什么区别。”因此，贷款要有中心，即“百分之五十投入农业、纺织，提高农业生产，救济与其他贷款是次要的。在地区上说，也要有中心，发展农业、纺织，应是在根据地内，我们才能使用得了。边缘区也可贷，但不是主要的。贷款的时间，也应有中心，应着重于春季，这对生产建设与纺织事业都是有利的。冬季贷款着重于救济，等等。[4] （P378）其三，立足实际，实施积极的社会保障措施，注重开源节流的工作，等等。
【参考文献】
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[4]山东革命历史档案资料选编：第9辑[M] .济南：山东人民出版社，1983.
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[7]山东革命历史档案资料选编：第5辑[M] .济南：山东人民出版社，1982.
[8]山东革命历史档案资料选编：第12辑[M] .济南：山东人民出版社，1983.
[9]山东革命历史档案资料选编：第13辑[M] .济南：山东人民出版社，1983.
[10]山东革命历史档案资料选编：第11辑[M] .济南：山东人民出版社，1983.
[11]抗日民主根据地与敌后游击战争[M] .北京：中共党史资料出版社，1987.
[12]山东抗日根据地史[M] .济南：山东大学出版社，1998.
[13]山东抗日根据地[M] .北京：中共党史资料出版社，1989.
[14]山东革命历史档案资料选编：第10辑[M] .济南：山东人民出版社，1983.
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