抗日战争-“武汉抗战时期”的社会保障立法

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原文标题：“武汉抗战时期”的社会保障立法

“武汉抗战时期”的社会保障立法
周荣/汪小培
【原文出处】《湖北行政学院学报》(武汉)2005年04期第79～81页
【作者简介】周荣，华中师范大学近代史研究所博士后（湖北　武汉　430079）；汪小培，中共江夏区委党校讲师。（湖北　武汉　430200）
【内容提要】 武汉抗战时期是国共两党团结抗日的时期，国共两党及其领导下的政府都十分重视社会保障立法工作，这一时期的社会保障立法不仅有丰富的内容，而且在立法形式、立法原则等方面都有新的发展，充分体现了抗战初期的时代特点。探讨这一问题有助于加深对抗战法制史、社会史的认识，并对当代的社会保障立法实践也有一定的借鉴意义。
【关 键 词】武汉抗战时期/国共合作/社会保障立法
抗战爆发后，国民政府宣布迁都重庆后，又暂以武汉为临时首都。因此，从1937年秋季开始，国民党和国民政府的重要机构均从南京迁至武汉，直到1938年10月日寇侵占武汉为止。这段时间武汉成为全国的政治、军事中心，史称“武汉抗战时期”。该期国共两党合作，共同开创了全国抗日的良好局面，不但在抗战史上占有重要地位，而且在世界反法西斯战争史上也占有重要地位。尤其难能可贵的是，在当时的动荡局势下，国共两党及其领导下的政府都很重视立法工作，由于民族战争的重要性和紧迫性，这一时期的法制建设有许多适应抗日战争特殊需要的新内容，体现了抗战时期的新特点和新发展。本文以社会保障立法为例对这些新内容和特点进行初步探讨，以期加深对抗战法制史、社会史的认识，并为今天依法治国方略的实施提供借鉴资源。
　　　　一、武汉抗战时期社会保障立法的主要内容
抗日战争爆发后，国共两党都在抗日救国总纲领中提出了社会保障的目标和要求。1937年7月， 《中共中央为公布国共合作宣言》提出“实现中国人民之幸福与愉快的生活。首先须切实救济饥荒，安定民生，发展国防经济，解除人民痛苦，与改善人民生活”[1]（P2）；中国共产党《十大救国纲领》（1937.8 ）第七条为“改良人民生活”：“改良工人、职员、教员和抗日军人的待遇；优待抗日军人家属；废除苛捐杂税；减租减息；救济失业；调节粮食；赈济饥荒”[1]（P7）。《中国国民党抗战建国纲领》（1938.4）提出要“抚慰伤亡之官兵，安置残疾，并优待抗战人员之家属”，同时“救济战区难民及失业民众，施以组织及训练，以加强抗战力量”，“训练妇女，俾能服务于社会事业，以增加抗日力量”[1]（P48）。围绕这些目标，国共两党、国民政府和抗日根据地政府制定了一系列的法规、条例、办法，内容主要包括：
（1）以难民救济为中心的社会救济法规。 如《行政院非常时期救济难民大纲办法》（1937.9）、《非常时期运送难民办法》（1937.11）、 《难民垦殖实施办法大纲》（1938.3）、《非常时期难民服役计划纲要》（1938.4）、《晋察冀边区减租减息条例》（1938.2）；《振济公债条例》（1938.7）；《各级党部难民救济工作实施方法》（1938.8）、《各省防疫委员会组织通则》（1938.8）等[2]（P1—580，下文无特殊注明者均参此书）。
（2）优待、抚恤军人及其家属的社会优抚法规。 如《陕甘宁边区政府抗日军人优待条例》（1937）[3]（P41）、《陆海空军奖励条例》（1937.11）、《优待抗敌军人家属办法》（1938.2）、《国民政府军事委员会抚恤委员会组织条例》（1938.6）、《人民守土伤亡抚恤实施办法》（1938.10）等。
（3）有关妇女、学生、儿童等群体的救助、福利方面的法规。如《处理战区退出学生办法大纲》（1938.2）、《战区各级学校学生转学及借读办法》（1938.3）、《战区儿童教养团暂行办法》（1938.5）、《抗战功勋子女就学免费条例》（1938.10）；《公立专科以上学校战区学生贷金暂行办法》（1938.2）、《战区中小学自修暂行办法》（1938.2）、《

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战区儿童教养团暂行办法》（1938.5）、《难童救济实施办法大纲》（1938.6）、《振济委员会救济难童团体申请补助经费办法》（1938.9）、《抗战建国时期难童救济教养实施方案》（1938.10）、《妇女战时

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教育实施办法》（1938.11）等。
（4）部门或地方具体执行和实际操作的规章、细则。如《湖北省优待出征抗敌军人家属办法实施细则》（1938）、《湖北省优待出征抗敌军人家属基金保管委员会组织细则》（1938）；《各省市教育厅局收容由战区退出之中小学教职员及地方教育行政人员办法大纲》（1938.3）、《湖北省疏散武汉难民及各县收容难民简则》（1938.4）、《武汉警备司令部、全省防空司令部为疏散人口告同胞书》（1938.6）、《湖北省实施战区儿童教养办法》（1938.5）、《非常时期简易农仓暂行办法》（1938.9）等。
（5）与社会保障法规相关或相配套的法规。 如《（陕甘宁边区）救国公粮保管与分配条例》（1937.10）[3]（P19）、《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》（1937.12）、《各战区粮食管理办法大纲》（1938.4）、《非常时期粮食调节办法》（1938.6）、《惩治贪污条例》（1938.6）、《节约运动大纲》（1938.10）、《工业同业工会法》（1938.1）、《商会法》（1938.1）等。
　　　　二、武汉抗战时期社会保障立法的特点
若以现代的眼光来审视，很容易发现，武汉抗战时期的社会保障立法具有形式单一、体系不完善、内容简单、层次低、保障范围窄等特点（在某种程度上它们仍是今天中国社会保障立法的特点）。这些特点源于经济文化落后、法制建设不成熟等特殊的国情条件，非短期内能改变。除此之外，武汉抗战时期的社会保障立法更主要地体现为鲜明的时代特点，大致可以从三个方面来认识这些特点：
1.武汉抗战时期的社会保障立法充分体现了国共团结抗日的精神
这首先体现在中国共产党及边区政府所颁布的法规中。抗战伊始，中共中央就在《国共合作宣言》中郑重向全国宣布：“取消一切推翻国民党政权的暴动政策及赤化运动，停止以暴力没收地主土地的政策。”[1]（P2） 在随后的《抗日救国十大纲领》、《（陕甘宁边区）关于处理土地问题的布告》、《晋察冀边区减租减息条例》等法律文件中，进一步明确了“减租减息”的立法原则，把在苏区实行的没收地主土地分给农民的政策，改为减租减息的政策，以期达到既保护农民的抗日积极性，又调动地主起来抗日的目的。在劳动立法方面，边区也从抗战的实际出发进行了调整，采取了既保护工人利益、又团结资产阶级和开明绅士参加抗日的劳动立法原则，纠正了大革命时期和土地革命时期过“左”的做法，充分照顾到雇主的经济承受能力和获利愿望，让劳资双方均有利可图。虽然在武汉抗战时期还没有形成这方面较系统的成文法规，但在稍后的《（陕甘宁）边区战时工厂集体合同暂行准则》、《（晋绥边区）关于改善工人生活办法草案》、《晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》等法规中，这些原则得到了充分的体现。
其次，国民党和国民政府在该期颁布的法律文件多数也是有利于团结抗日的。前文列举的各项社会保障法规绝大部分是国民政府颁布的，其内容基本体现了“一切为了抗日”的精神，例如，在《人民守土伤亡抚恤实施办法》中，将抚恤对象规定为“凡人民及一切人民武装抗敌组织（包括壮丁队、义勇壮丁常备队、别动队、便衣队、防护团人民自卫军，及其他一切人民武装抗敌组织）之份子”[2]（P527）。在《优待抗敌军人家属办法》中规定对军人家属酌情减免捐税、免服劳役，并规定，凡出征抗敌军人家属若有“家庭赤贫不能维持生活者”、“患病无力治疗者”、“死亡不能埋葬者”、“生产子女无力抚养者”、“遭遇意外灾害者”，“得由保甲长或迳向优待委员会请求救济”[2]（P75）。这些规定对于解除前线将士的后顾之忧，鼓励他们对日作战，无疑起到了积极作用。正因为如此，毛泽东同志对武汉抗战时期的国共合作给予了较高的评价，认为“国民党在一九三七年和一九三八年内，抗战是比较努力的，同我党的关系也比较好”[2]（P1）。
2.武汉抗战时期的社会保障立法适应了非常时期的特殊需要，具有较强的针对性、实用性
从立法内容上看，该期立法内容最丰富的是优待军人及家属，救助、疏散难民，处理战区退出学生，难童教养等带有战争年代烙印的法规；从立法形式上看，该期立法多采取单行法规这一法律形式，以“暂行条例”、“通知”、“意见”、“办法”等形式出现。单行法规的法律形式使相关的社会保障条款规定得比较具体、切实可行，有立竿见影效果。从救助和劳动保护的水准方面看，该期立法都以“适当保障”为原则。考察前述各社会保障法规有关救济金、抚恤金、补助金的规定不难发现，相关的标准都是比较低的，而且常附有最高额度、期限等方面的限制条件。如《振济委员会救济难童团体申请补助经费办法》列举了救济难童团体申请补助经费的各项条件，并规定：“每一团体所给予之补助费至多不得超过百分之五十。”[2]（P524） 《人民守土伤亡抚恤实施办法》区分了在守土抗敌中受伤或亡故人员抚恤金的等级和标准，又规定了年抚金发放的“十年”、“五年”期限，对伤势减轻或痊愈者，则要降低标准或停止发放[2]（P525）。
3.武汉抗战时期的社会保障立法包涵了一些较先进的社会保障理念，值得今天的社会保障立法实践借鉴。
在战时难民救济中，武汉抗战时期的社会救助立法改变了传统中国社会救济中“恩赐型”和消极救助的习惯，提倡政府责任和积极救助的原则。1937年9月颁布的《行政院非常时期救济难民办法大纲》将难民分为“无工作能力者”和“有工作能力者”，分别提出相应的救济办法。对有工作能力者，“应参酌人数多寡，工作类别，及当地环境，妥为分配，派送所属乡镇协助生产或输送事业，或于各地防卫组织及其他团体内，给予相当工作”；“适合兵役年龄，并自愿者，得征兵役，并代为照料其家属”[2]（P511）；1938年8月国民党颁布的《各级党部难民救济工作实施办法》甲条——《原则》作了进一步的理论概括：“难民救济事业以充分发挥本党爱护民众之热诚，一面解除受难大众流离失所之痛苦，一面增强其民众意识，坚定其抗战信念”、“救济难民首须解决其食宿问题，次须指导其从事生产事业之工作，以谋积极充实抗战力量”[2]（P523）。该期颁布的《难民垦殖实施办法大纲》、《非常时期难民服役计划纲要》等均是“寓救济于生产”原则的具体体现。与此同时，依据《中国国民党抗战建国纲领》战区难民救济应“施以组织及训练”的精神，国民政府加强了对难民政治、军事、技术的组织训练。据统计，1938—1941年经各地“难民组训委员会”训练的难民人数达14万多人[4]（P10）。国民政府还颁布《振济公债条例》等法规，以发行公债的办法筹集社会保障资金。此外，为了确保在非常时期严格执行法律，做到赏罚分明，武汉抗战时期在强化社会保障法律制度的执法和司法保护措施等方面也有值得借鉴的内容。
　　　　三、武汉抗战时期社会保障立法的作用与效果
武汉抗战时期的社会保障立法虽有明显的弱点和不足，但在充满不可预见性的非常时期，能在一定程度上做到使新出现的问题有法可依，仍是难能可贵的。下面以武汉的难民救助为例，略述武汉抗战时期社会保障立法的作用与效果。
抗战爆发后，各地难民大量涌入武汉，武汉三镇的难民问题成为社会舆论关注的焦点，面对日益严重的难民问题，国民政府采取的重要措施之一便是立法介入。如前所述，1937年9月国民政府行政院就颁布了《非常时期救济难民办法大纲》， 成立“非常时期难民救济委员会”，1938年2月又颁布了《振济委员会组织法》， 在行政院内成立“振济委员会”，原难民救济委员会的下属机构一律改为振济委员会的分会、支会。由于国民政府将难民救济视作法律责任较早给予了关注，武汉难民救济工作做得比较主动，从一开始国民政府就没有将武汉作为难民的最后归宿，武汉难民救济工作中收容和转移遣送是同步进行的。1937年底和1938年初，武汉行营和湖北省政府就已作出了疏散难

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民的决定，1938年4 月《湖北省疏散武汉难民及各县收容难民简则》对难民疏散工作做了计划，划定了收容武汉难民的基本区，6月6日《新华日报》又刊出了《武汉警备司令部、全省防空司令部为疏散人口告同胞书》。振济委员会也建立了“运送配置难民总站”，武昌和汉阳成立了“武阳疏散人口委员会”，负责疏散人口的登记、运送和服务事宜。振济委员会的成立及此前、此后颁布的一系列法规把全国和武汉地区的难民救济工作推向一个新阶段，大大增强了救济计划

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的实施效果。据统计，截至1938年5月底， 武汉振济委员会共成立难民收容所18个，收容难民20582人。汉口市振济会在1938年4月11日到6月25 日共遣送难民28457人，振济委员会所属的武昌、汉口两个运送配置难民总站自1938年7月至10月分别遣送了8337人和32760人。 在振济委员会倡导下成立的为数众多的民间收容、遣送组织也收容、转移了大量的难民[5]（P43—47）。总之，在有关难民救助的一系列条例、大纲、办法等法律文件的指导和规范下，武汉抗战时期的难民救济工作付出了艰苦的努力，取得了巨大的成绩，它已成为抗战事业的一部分。
除了难民救济工作外，在灾荒救济、难童教养、社会优抚等事务中，社会保障立法都起到了规范化和增强实施效果的应有作用，兹不赘述。
【参考文献】
[1] 李泽.武汉抗战史料选编[Z].武汉：武汉档案馆，1985.
[2] 湖北政法史志编纂委员会.武汉抗战法制文献选编[Z].北京：农村读物出版社，1987.
[3] 陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第1辑[Z].北京：档案出版社，1986.
[4] 秦孝仪.革命文献[Z].台北：中央文物供应社，1983.
[5] 孙艳魁.抗战初期武汉难民救济刍议[J].江汉论坛，1996，（6）.
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