经济-十八世纪中国的官僚制度与荒政

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原文标题：十八世纪中国的官僚制度与荒政

李伯重
《读书》2002年10期
《十八世纪中国的官僚制度与荒政》是中国社会经济史学家、法国汉学家魏丕信（Picrrc一Eticnnc Will）的代表作之一，一九八O年在法国出版，引起国际学界的重视，被称为“一部杰作”，“对于我们理解十八世纪中国国家和社会之间的相互作用做出了

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重要贡献”。随后又被译为英文，于一九九O年在美国出版。
在书中，魏氏对一七四三至一七四四年河北（特别是河间、天津两府）旱灾期间，政府所进行的大规模而且颇有效率的赈灾活动进行了详密的考察，并以此为核心展开了广泛的研究。他着重使用大量的赈灾手册、行政法规汇编、地方志、文集等资料，把有关事件放在一定的历史过程中加以观察，从而写成了这部从晚明至十九世纪中期的荒政史。
这本书研究的最初出发点是中国的人口问题。在十七至十九世纪中期，中国人口经历了巨大的变动。造成这种变动的原因，既有自然原因，也有人为原因，自然因素可能起了更加重要的作用。魏氏指出：中国大陆的特征是在气候、水资源方面具有高度的不确定性。季风无规律，主要江河水流量变化无常，河流上游水土流失导致下游河道淤积与洪水泛滥等等，都是不确定因素。这些不确定因素表现为自然灾害的频繁发生，导致了农业生产的不确定性。如果不采取措施，那么重大自然灾害就会引起“生存危机（subsistence crisis）”，从而对社会经济造成重大冲击。
然而，任何一个有组织的社会都不会被动地屈服于自然灾害及其带来的农业歉收。每个社会都有自己的预防措施的“武器库”，以应付不可避免的紧急情况，并在灾后恢复生产力。救灾活动可以有各种不同形式，同时救灾活动的有效性也取决于多种因素。这些因素包括总的经济状况；人口、资源、可以取得剩余产品及其储备，以及这些因素之间的平衡；国家的财政状况；政府的效率和组织程度，以及政府对乡村的实际控制程度；乡村中各阶级之间的关系；发生灾荒时有产者对大众需求的满足能力等等。这些因素及其作用，都是救灾研究中的重要问题。在本书中，魏氏对以上因素都予以了充分的注意，并且把主要力量集中于对官僚政府的各种抗灾措施进行研究。
在明清中国，人们在对付自然环境的变化和抵抗生存危机的威胁方面做出了巨大的努力，使用并发展起多种措施。这些措施被汇集成为各种著作，其数量之多，描述之详细，在世界上是无与伦比的。为什么会有这种情况出现呢？这与明清中国国家的特点有密切关系。
魏氏指出：与近代以前的欧洲相比，明清中国有一个显著特点，即拥有一个中央集权的国家，以及一个成熟的和稳定的官僚制度。这一点，正是中国具有比欧洲更强的抗灾能力的关键之所在。中国国家组织的救灾活动，不仅十分周密详尽，而且已经制度化。魏氏注意到：一方面，无论是政府能够配置的人员，还是国家所控制的资源，明清官僚机器都显得很虚弱；另一方面，在人力和资源的组织与动员方面，明清国家却具有一种相当明显的才干，因此确实取得了相当的成就。这两方面的反差，颇

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令人惊讶。特别是在一七二O年前后到十九世纪初的一个世纪中，赈灾活动组织得非常之好，政府与官僚都能投人大量的精力与财力去赈灾，并收到了显著的成效。在这个时期，国家以赈灾为己任，在赈灾活动中占有主要地位，而私人及各种社会团体的赈灾活动则处于从属的地位。由于这些成就是在巨大的技术局限和困难的情况下取得的，所以就更为引人注目。因此，魏氏得出了以下结论：在当时困难的条件下，明清（特别是清代）的官僚机构，确实仍能够非常有效地发挥作用，使人民能幸免灾荒和匮缺所带来的最劣影响。简言之，与大多数史家的看法相反，这一切远非只是“有名无实”。
这些成就是在特殊的条件下获得的。就是说，当时的赈灾和其他类似的行动，都近乎所谓的“运动”。那么，是否应当只把这种成功视为危机时期政府活动和效率的突发？换言之，在危机时期，国家干预到达了高峰，并且在时空方面都很集中，所以此时政府活动效率甚高；而在一般情况下的行政管理，则是日常化的、繁琐的，往往效率很低。魏氏通过赈灾研究指出，在任何一种官僚机构（无论是“传统的”还是“近代的”）中，都必定会有大量的日常性工作和低效率，明清中国也不例外。但是明清两朝在救灾方面的成功很难说只是一种特例，即在危机时期政府活动具有更高的效率。很清楚，在明清时期（特别是清代），救荒运动的组织绝非一时之举。救灾工作的成功，是以国家机器处于高度的有备状态为前提的。例如，救荒的关键是维持大量的粮食储备，但这是一件复杂而费力的工作。为了有效地维持这些储备，还必须制定和执行大量非常复杂的规章和手续，而这些规章和手续又是普通地方行政的一部分。因此，魏氏把这种情况称为“应用官僚制度”，并强调在研究中，必须随时记住政府职能与履行职能的社会过程之间的关系。
魏氏也没有忽视地方精英（特别是士绅）在救灾活动中所起的重要作用。他指出：救灾是中国官僚制度的头等任务之一。在大多数情况下，国家机构与那些与之共同形成一个权力结构的社会群体是不可能截然分隔的，二者紧密联系在一起，而国家只是处于这个权力结构的顶点。在国家正式任命的官僚的权力层之下（即县以下的地方权力结构中），包括不具有功名的富民、里长、保甲、乡约以及地方政府组织中的下层雇员、胥役等等。但是，只有拥有功名的士绅能与那些出身于自己阶层的官员平起平坐，而在必要时，还承担着与“权力”抗衡的作用。
国家与地方精英之间存在权力斗争，特别是在经济利益方面。为了保护自身的利益，控制地方权力的地方精英（以士绅为代表）在不同情况下扮演着不同角色。他们在国家权力与人民大众之间，或者是作为中转器，或者是作为庇护所。而国家也出于自身的利益，要抑制土地兼并，并保护小土地所有者。正是出于国家和地方精英双方的利益，所以需要采取适当措施以预防经济危机和社会动荡，这成为使整个权力体系具有凝聚力的最有力的因素。但是利益的分歧总是存在着。首先，通过发放救济，并进一步通过建立借贷制度来抵抗灾荒，显然是控制主要生产者（农民）的手段之一。国家希望通过这种手段，使小土地所有者能够保持其独立性，避免其由于高利贷或典押财产而依附于有产者。而地主出于自己的利益，则力图束缚住佃户，必要时通过使其负债并保留其偿付能力来达到目的。因此，在国家一地主一农民之间，形成了一种非常复杂的关系。魏氏主要关注的是官僚制度的实际运行问题，因此他认为在清代鼎盛时期，这种官僚制度在防灾救灾方面显然起着决定性的作用。尽管地方社会上最富裕的、最有影响的那部分群体具有必要的财力和手段，同时也有愿望，来致力于救灾活动，但他们的工作绝不可能达到像十八世纪的政府所达到的那种程度。十八世纪的官僚机构能够集聚

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和利用大量的资源，并能够进行粮食和资金的跨地区调运，因而才有可能独力承担起大规模的、长时期的救灾活动。直到十八世纪末十九世纪初，国家的能力才显露出衰落的迹象。由此可见，明清国家在社会经济生活中所能够起的作用非常重大，远非近代以前的欧洲国家所能及。
明清国家的能力、日常运作情况以及国家与地方精英之间的关系，对于正确认识明清乃至以后中国的政治、社会、经济都非常重要。因此之故，史景迁（(Jonathan Spence)指出本书“对于理解前现代中国国家的运作提供了重要帮助”；而李明珠(lillian Li)则认为本书的精彩分析，“对于我们理解十八世纪中国国家和社会之间的相互作用做出了重要贡献。这是最早关于传统国家在防备和救济饥荒方面的作用的后传统(post - traditional)的分析，它提出了一些关于国家的这种努力对中国社会历史的影响的重要问题。……它提供了一个如何利用制度史来提出乃至回答一些重要的社会经济问题的范式”。
在国际学界中，国家与社会经济之间的关系是一个极为重大、同时也极为困难的问题。而中国的国家与社会经济的关系，则因情况更为复杂和过去研究十分薄弱，因而难度更大。魏氏在此方面做出了出色的贡献，乃是他多年辛勤探索的结果。
本书的学术意义，还不止于上面谈到的方面。从更广阔的视角来看，本书所体现的史观，可以说是西方学界二十世纪后期出现的对明清中国社会经济新看法的代表。
西方学界对明清中国社会经济状况的看法，在过去的几百年中发生了几次大的变化。大体而言，在十六世纪到十八世纪中期，西方对于当时中国所持的看法是颇为积极的。伏尔泰、魁奈、亚当·斯密等，对中国的评价都很高。这种积极的看法在十八世纪末开始转变，到一七九三年英国特使马戛尔尼（George McCartney）访问中国后，即把中国称为“一艘摇摇晃晃的、老旧的头等战舰”。此后更发生了根本性的变化。自黑格尔以来，西方学界的主流一直把中国看成是一个停滞的“木乃伊式的国家”。而明清（特别是清代）则是最能体现这种停滞的时期。第二次世界大战后，费正清提出了新的“冲击一回应”理论，即中国社会并非停滞，而是有变化的。但这种变化是在外力的影响下发生的。倘若没有外力介入，中国仍然不会发生重大变化。因此这种理论的核心，仍然是明清（特别是清）中国社会经济的自身停滞。这种理论后来又发展为“传统平衡”、“高度平衡机括”等理论。
到了二十世纪中期，中外学者质疑上述主流观点，提出了一些新的看法。其中最重要的就是国内的“资本主义萌芽”论和西方的“近代中国”论。这两种观点颇为相近，都强调中国的社会经济在明清时期不仅有明显变化，而且这种变化与近代早期西方出现的变化非常相似，倘若按照其自身的轨迹发展下去，将会像西方国家那样走上资本主义的发展道路。但是中国终究未发展出西方式的资本主义，因此这些看法不仅无法证实，而且在理论上也无法自圆其说。同时，由于这些看法的出发点仍然是西方的经验，因此限制了对明清中国实际情况的深人认识。
到了最近十几年，西方学界对中国的看法又发生了巨大变化。二十世纪八十年代，政治学家肯尼迪（Paul Kennedy）曾估计说：乾隆十五年（一七五0）时，中国的工业产值是法国的8.2倍，是英国的17.3倍。在一八三0年的时候，中国的工业产值是英国的3倍，法国的5.7倍。一直到第二次鸦片战争，英国的工业产值才刚刚赶上中国，而法国的工业产值只是中国的40%。二十世纪末，经济学家麦迪森（Angus Maddison ）运用实际购买力的计算方法，对过去两千年中世界主要经济体的GDP（国内生产总值）做了计算，得出的结论非常令人吃惊。根据他的计算，一七00年时，整个欧洲的GDP和中国的GDP差不多相等。在一七00——－八二O年的一个多世纪中，中国经济的年均增长速度四倍于欧洲。所以在鸦片战争前，中国不仅经济规模在世界六大经济区中最大，而且增长速度也是第一。世界史学家弗兰克（Andrew Gunder Frank）也认为，十九世纪初期中国经济不仅规模巨大，而且在当时世界经济里处于中心地位。上述这些看法，姑且不论是否经得起仔细推敲，但都表明了一点：清代中国经济出现了迅速增长；这个增长所依靠的不是外力，所遵循的也不是近代早期西方的经济成长模式。
这些新看法的不断出现，促使我们从一个更新的视角来看明清中国社会经济的发展情况。但是这些看法也存在着一些重大的问题需要解决。其中最重要者之一，是如何看待明清国家及其在社会经济生活中所起的作用。明清中国是中央集权的统一帝国，国家对于社会经济活动具有强大的影响力。当时中国的社会经济变化都是在这一特定环境中发生的，因此我们在研究这些变化时，不能回避国家及其所起作用的问题。
过去学界对明清国家在社会经济中所起的作用，基本上持一种否定的态度，或者认为明清强有力的中央集权专制国家阻碍了中国社会经济的进步，或者认为腐败、虚弱、低效率和缺乏进取心使得明清国家无法解决遇到的重大问题，无法有效地执行大规模的计划，因而也无法如德国、俄国和日本国家那样积极地面对外来挑战，带领全国人民走向近代化。这些看法无疑有其正确的方面，因为明清两朝确实没有把中国带入近代化。但是这种看法同样也有很大的缺陷，因为它无法解释十六至十八世纪中国经济的出色表现。
很明显，以往关于明清国家的看法，基本上是以近代西方国家为标准而得出的。王国斌（R. Bin Wong）指出，人们通常认为明清中国的官僚制度，缺乏在西方背景下所要求的专业水准及统治行为。这些对中国实况的批评，含蓄地把中国等同于“传统”或“近代之前”，而把欧洲与“近代”划上等号。但是这些差异仅只是“中国”与“欧洲”的不同，而不是“传统”与“近代”的差异。事实上，如果深入比较国家完成特殊任务的具体能力，我们就会发现明清中国国家的表现有时会超越近代早期的欧洲国家。例如，欧洲的国家缺乏能力来对农业人口增税，因为精英对土地拥有权利，使得政府无法确立自己的新权利；欧洲的政府也无法进行人口清查。最后，在十九世纪以前，没有一个欧洲国家能够想出——遑论形成——一种社会舆论与文化实践。而在中国，从公元前三世纪起，就一直通过有组织的文官机构对人民课税；人口登记及清查制度始于两千年前，到十八世纪政府所做的人口记录，其范围已遍及整个帝

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国。然而在此时的欧洲，却是由教会来记录人口统计资料。欧洲的高度制度化的宗教握有决定信仰正统性的权力，这在中国却属于国家权力的范畴。因此，如果使用同样的标准来看，中国的国家从事某些活动要比欧洲国家来得早。这产生了一种与一般想法相反的可能性，即明清中国的某些实际经验早于近代欧洲。（《转变的中国：历史变迁与欧洲经验的局限》，王国斌著，江苏人民出版社一九九八年版，253-254页）因此，如果摆脱了以往国家研究中的那种西方中心论，那么我们就应当承认明清国家并非如过去所想像的那样。到底应当是什么样，则只有通过深入的研究才能了解。
然而以往对明清国家的研究，不仅数量很少，而且大多集中于政治制度（特别是官制）以及高层（朝廷和督抚一级）官僚机构的活动。后者包括着许多重大的缺陷。例如，近代以前中国政治制度的一个重要特点就是名实不符，亦即在许多情况下，真正起作用的往往不是正规机构（如清代的内阁），而是非正式机构（如乾隆以前的军机处）；同时正式的制度与实际的运作，也往往相互脱节。其次，高层与基层官僚机构的活动，在各方面也有很大不同。因此，倘若只是着眼于规章制度和高层机构，是无法真正了解明清国家的实际运作情况的。
魏氏通过在本书和有关论著中所做的深入分析，发现了明清（特别是清代）国家的许多重要特点。他指出：与近代以前的欧洲国家相比，明清中国国家把人民（特别是农民）的物质福利作为国家要解决的头等重大的问题。与过去相比，明清时期（特别是在十八世纪）国家对农民物质福利的注意重点，已从生产性活动转到了消费。为了社会秩序的安定，国家制定了系统的政策以稳定若干重要民生物资（特别是粮食）的供给，并以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。清朝创建了一个复杂的粮食供给系统。在这个系统中，朝廷向各地地方官员收集粮价、气候和降雨的资料，以预测何时何地可能发生严重缺粮以及研究如何做出反应。而中心是建立与维持一个储粮数百万吨的仓储系统。这些粮仓主要建立在县城和小市镇，代表着国家对普通人民物质福利的承诺。这些作法在欧洲是无法想象的。
明清国家遵循的基本国策是扩大与稳定生产及分配，以创造稳固的财政收人来源和安定的社会秩序，从而维护和扩大其统治的能力。这一点并不足为奇，值得重视的是它为达到此种目标而进行的选择，这些选择大不同于那些在欧洲传统中想像出来的具体目标与策略。因此，上述那些保障人民起码生存权利的物质利益手段，早在它们成为近代福利国家的要素之前很久，在中国就已存在，而且占有重要地位。正因如此，魏氏认为清代国家虽然不是韦伯所说的福利国家，但也是一个“务实性”的国家。同时，十九世纪之前的救灾制度表明中国国家有能力建立一个巨大的和复杂的结构，以在广大的范围内影响人民的生活。在很长一段时间内，这个结构运作相当有效，从而大大减轻了自然灾害对普通人民的打击。这说明当时的国家，不仅有愿望，而且也有能力执行大规模的计划，以改善普通人民的生活，从而表明中国国家比起当时的欧洲国家来说，具有更高的效率和更强烈的使命感。魏氏得出的这些结论，对于正确认识近代以前中国国家的特点而言，是非常重要的。
最后，我还想说几句：
二十世纪后期，国际史学正在经历着一场深刻的变革，因此对以往流行的各种成说、理论及研究方法都展开了全面的检讨，以重新认识历史（特别是非西方社会的历史）。在中国史研究领域中，这个工作也日益深入。到了一九九一年，费维凯(Albert Feurwerker)在美国亚洲学会的主席演讲中，发出了在中国研究中，应“对研究对象进行重新的估量、描述和分析”的号召。到了二十世纪最后十年，国际学界在重新认识明清（特别是清代）中国方面取得了重大成就，逐渐形成了一股以“加利福尼亚学派（California School）”为代表的新潮流。然而，早在二十年前，本书就已在重新认识明清中国国家的方面做出了重大的贡献。因此本书为以后国际学界重新认识明清中国社会经济真实情况的努力提供了重要的依据。对于今天正在兴起的对明清中国的新认识，本书实际上乃是一个开端。就此而言，它在国际中国史研究的发展历程中，已经留下了永久的痕迹。
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