魏光奇：晚清州县官任职制度的紊乱——透视中国传统政治的深层矛盾

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原文标题：魏光奇：晚清州县官任职制度的紊乱——透视中国传统政治的深层矛盾

【原文出处】《河北学刊》(石家庄)2008年2期第76～81页

【内容提要】

清代对州县官的任职资格与程序等定有完备的制度。清咸同以后，督抚多方破坏各种有关州县官任用的定制；州县官委署与补用漫无章程；滥开捐例与滥行保举导致候补人员壅塞，吏治腐败，州县官任职制度因此陷于紊乱。透过晚清州县官任职制度紊乱的表象，可以发现中国传统政治和社会体制中所存在的各种深层矛盾，主要包括“人治”与“法治”无法协调，官僚队伍恶性膨胀不可避免，以及良性政治不能见容于恶劣社会环境等。
In the Qing dynasty there is a complete system of selecting officials, but after the emperors Xianfeng and Tongzhi, governors destroy this system, which leads to the disorder of selecting officials at the levels of prefecture and county. Looking through this phenomenon, we can see various contradictions of China' s traditional politics and social system, including the unharmonious between "rule by man" and "rule by law", the inevitably increasing number of officials, better politics unable to exist in such a bad situation and so on.
【关 键 词】晚清/州县官任职制度/督抚/中国传统政治in the late Qing dynasty/system of selecting officials at the levels of prefecture and county/governor/China' s traditional politics
[中图分类号]K252 [文献标识码]A[文章编号]1003-7071(2008)02-0076-06
清代自咸同以后，督抚专擅军权、财权、外交权，这一问题已为人们所熟悉。而晚清督抚专权还有另外一个重要表现，即专擅行政权，对此，学术界尚缺乏正面研究。本文拟对晚清督抚破坏相关定制而专擅州县官任用权问题进行探讨，以期深化对晚清督抚专权问题的了解，窥视晚清文官制度乃至整个行政制度的紊乱，并揭示中国传统政治所固有的若干深层矛盾。
一、清代的州县官任职制度
清代对于州县官的任职，定有一套详尽的制度。以下仅结合本文主题述其大要：
清代实行中央集权与君主专制的政治体制，不存在明确而理性的地方分权制度。各级官员(从一品大员至未入流杂职)的任用权，理论上完全属于皇帝；对所有官员的任用，最终均由皇帝颁旨批准。但由于官员人数众多，实际上只有大学士、尚书、左都御史、侍郎、翰林院掌院学士、总督、巡抚、学政、布政使、按察使由皇帝特旨简任，其他官员的任用，或由吏部提名请旨，或由在京各衙门和各省督抚题奏，或经由吏部铨选。就州县官任用而言，其提名权由吏部和各省督抚分掌；而吏部与督抚之间的这种权力分配，则是通过对州县官缺位进行类别划分实现的。清代对于各省全部州县官缺，视其缺分繁简不同而将之划为题缺、调缺、留缺和选缺等四类。题缺、调缺缺出，由督抚拣选该省符合资格的实缺官员和分发、候补人员，奏请补用；选缺缺出，由吏部铨选任用；选缺官员升、调本省题、调各缺，其所遗之缺也归督抚题补，称留缺。州县官因丁忧、休致、请假、升调、处分等原因出缺，无论何种缺位，在正式补授的“实缺”人员到任前，均由督抚委任人员暂时署理，称“委署”；州县官因丁忧、病故等原因突然去职，其督抚委署人员到任前，可由本官所隶道、府暂时委员代理，称“委代”。
在这种制度下，督抚对于州县官的任用，虽然拥有很大权力，但这种权力也受到严格限制。这种限制主要在于：州县官任职须具备一定资格；督抚题补实缺州县官，其人选必须限于合格人员范围之内，还必须通过吏部的资格审查。清制，散州和直隶州知州，一般不以初次任职者除授，而由现任官员升任、调任、转任；知县则大部分由进士、举人、贡生、吏员和捐纳人员除授，少部分由符合资历的佐贰升任。督抚“委署”州县官，虽然无须事先咨吏部审查资格(这与题补、题调实缺官员不同)，但也须遵守皇帝颁行和吏部奏准的有关规定，这些规定包括：不得委任佐杂署理，以示郑重；不得委用其本管道府和本府同知、通判署理，以防止作弊；不准委令相隔窎远之员兼署，以免影响政务；不得将实缺州县官委署其他缺位，等等。为了防止督抚滥用“委署”权以规避吏部对于州县官的资格审查，清廷对于督抚“委署”各省州县官定有额限，不得突破；对于署理人员的任期也有规定，不得逾限。
二、晚清州县官任职制度的紊乱
清代关于州县官任职制度的各种规定，经常受到来自各省督抚方面的破坏，而清咸同以后尤为严重，“光绪间，督抚违例更调州县官，视同传舍”[1](p3358)，州县官任职制度已陷于紊乱。
(一)督抚千方百计破坏州县官任用定制
其方式主要包括以下四个方面：
其一，经吏部铨选委任的实缺州县官，掣签后带缺出京，本应直接赴任，但各省督抚往往将之留省而不令到任，而自行委署其他人员长期鸠占鹊巢。这种情况，早在清中叶就已存在，至晚清则成为一种具有实质意义的“潜规则”。据清咸丰年间先后任福建、江西藩司的张集馨记载，当时，福建为了通过委署“调剂”州县官，“部送知县，多不令其到任”；江西“有部选人员到省后”，因本缺的署理人员“并无处分，不必开缺”，便只得留省候补，一拖就是四五年，“不但未能补缺，并未能一委署事”[2](p293、317)。胡思敬则记载说，“承平时”部选得缺者可以立时“捧檄赴任，无少稽留”；而清咸丰“军兴以后”，“不复拘以成法”，部选州县官往往不能按时赴任[3](p291)。
其二，以委署代替正式题补、调补，并任意更调实缺州县官长期署理他职。由于正式题补、调补州县官必须奏请皇帝批准并经吏部审查资格，各省督抚为了擅权，在州县官出缺后，往往不按规定立即启动题补、调补程序，而是委用本省候补人员署理，或将实缺官员调离本缺前往署理，而将所遗之缺再另外委员署理。这种委署、调署虽然也须报部，但由于无须部颁执照和到部引见，所以只是例行公事，吏部无从制约。这种情况，早在清嘉道时就普遍存在，咸同以后则更趋严重。例如，清咸丰八年(1858年)，顺天府奖励捕蝗捐资、出力官员。其中，现任知县八人、知州一人，全部系以候补知县或实缺州县署理[4](4-306-002)①。晚清州县官任期普遍缩短，也说明了州县官更调频繁、署事现象普遍。如浙江新昌县，“自咸丰以迄光绪凡五十七年，得令五十三员”，“无一年不易任”[3](p291)。由于“辗转委署”成为州县官任用的主要形式，一些候补人员难得正式补授。如一位名叫张振的广西举人，二十七岁经大挑以知县用，三十三岁首次署缺，此后先后在江苏安东、铜山、兴化、六合、盐城与丰县等六个县署理知县共七任，署事时间合计共十余年，而直到五十岁，却“一官未补”[5](P165-166)。清廷为了限制督抚滥行委署，曾对各省委署州县官规定了限额，即“委署有人之缺，每年不得逾十分之一”。对此，晚清督抚也予以抵制。如湖南巡抚王文韶即上疏表示这种限额不切实际，难以执行，请求变通[6](P2295—2298)。
与督抚违例委署、调署州县官的风气相联系，引见制度也受到破坏。清制，官员初次除授、升任以及考核卓异，均应由部引见。这项制度的实行，旨在“上邀圣鉴，借以甄别人才，不任各疆臣凭意见为拔取”[7](p1127)，即保持皇帝对于官员的任用权，并强化官员的忠君意识。至太平天国战争爆发后，一些省份奏请对于应行引见人员可以“先行差委”，得到批准。于是，“府、厅、州、县，未曾引见者甚多”，“尽管署事，而总不到部”[2](P130)。清光绪二十年(1894年)，吏部的一个奏疏指出，近来应行引见人员“每多援事逗留，竟有保卓异后迟至数年或十数年尚未赴部引见者，疆臣听其恋栈惮行，不加严饬”[7](P1127)。
其三，侵蚀部选缺的委署权。督抚将不应作为留缺的选缺扣留，委署或题咨本省人员任职，是有清一代始终存在的问题。对此，清廷于康熙五十二年(1713年)、嘉庆四年(1799年)与十一年(1806年)，多次发布上谕禁止[8](P3005—3006、2120—2121、2124)。清咸同以后，“因捐例频开，分发各省人员多于内选”，乃定立章程，正式准许各省督抚将选缺扣留[7](P1123—1124)。但这种制度实行后不久，吏部铨选又“渐形壅挤”。至清同治七年(1868年)，清廷又决定将各省选缺之中出缺较多的丁忧一项收归部选；清光绪初年，复定立新章，规定各省选缺中因官员丁忧、终养、参革、降补等四种情况所出之缺，全部收归部选(清代选缺官员出缺，存在十二种情况，即升、调、病、故、休、撤回、改教、回避、丁忧、终养、参革、降补)[6](P2299—2302)。这引起各省督抚的不满，山西巡抚张之洞、四川总督丁宝桢等均曾上疏要求修正[6](p2299—2302)、[7](P1123—1124)。对于吏部与各省督抚的这种争论，当时的最高统治者系如何裁定，我们不得而知。但有一点是可以肯定的，即在实际运作中各省督抚占据了上风。如胡思敬记载说，他的本籍浙江新昌县本为部选缺，晚清时因分省候补人员过多，已在实际上改为缺出后“两次留归外补，一次咨部铨选”[3](p291)。
其四，破坏关于州县官任用资格的规定。对于清廷严格限制州县正印官任用资格和范围的各种规定，各省督抚往往寻找各种理由，予以破坏。太平天国战争爆发后，各种关于州县官任用资格的规定更难恪守。清咸丰七年(1857年)，湖北巡抚胡林翼谈到相关情况时说：“湖北军兴以来”，不少州县官“或阵亡殉难，或参劾病故”，而督抚两司频繁更迭，再加上“道途梗塞”、“文卷毁失”，致使州县官任用陷于混乱。他说，经过考察发现，湖北州县官任用“实无合例可补之员”，“若不变通办理，转恐贻误地方”，因此奏请皇帝“饬部臣暂勿拘臣文法资格”，允许以资格不符的现在委署各员补授实缺[7](P1121—1122)。清咸同以后，各省督抚纷纷不拘成例任用州县官，有时竟至奏调他省候补人员和实缺州县。如清光绪二十九年(1903年)的一道上谕就指出：“近来督抚动辄奏调人员，并有此省方调彼省复又奏调者”[4](1-1-018)

讲中国历史战争的故事

。清末历史小说《活地狱》曾述及这方面的一个实例：山西阳高县知县姚明因办案精明而得到巡抚赏识，该巡抚调任广东时，征得姚明同意后，即吩咐将他“调赴粤东当差，所有该县篆务，另委别人署理”[9](p57)。
督抚与吏部长期角力的最终结果，是州县官的任用权最终完全落入了前者之手。至清末“预备立宪”，选缺州县官由吏部铨选任用的制度被彻底废除，有关上谕命令，停止州县官吏部铨选，将符合参选资格的人员全部分发各省，另编为“改选班”，候补选缺[10](P432—433)。这样，州县官题调缺与选缺的界限就不复存在，凡州县官出缺，其继任者均由督抚委署题调。这种委署题调虽须报部履行批准手续，但只不过是例行公事。
(二)州县官委署与补用漫无章程，钻营奔竞，贿赂公行
清代各省分发、候补人员的委署，本来各有章程，但晚清由于捐班候补人员太多，督抚“穷于调剂”，委署往往陷于混乱，各种腐败也随之滋生。对此，张集馨记载说：“自票本例开，数百金即捐一州县……委署章程并无一定，只在善于夤缘钻刺，便可委令署缺，名为代理。”[2](P290)在这种情况下，州县官的任用势必会陷于一片混乱。张集馨所记福建的情况即是如此：
“闽省委署章程，并无定规，每于缺出，奔走请托，力大者负之而趋”，“垄断把持，夤缘钻刺，不成吏治”。候补县丁承禧，其父亲、叔父皆系藩司裕铎的换帖兄弟，又有总督幕僚庄××为之“暗为斡旋”，因此可以任意营求。“初次委署漳浦县，抗不到任；改委漳平县，到任滋扰，商贾罢市，撤省当差；旋委南平县，因学政将及按临，遂求署理崇安优缺”，“求无不遂”。代理连江县王修仁，“曾为督辕巡捕，专尚声气，业经部选广西通判，犹署理福建县缺，大干例议”[2](p276—277)。
为了避免州县官任用的极度混乱状态，一些省份对分发、候补人员采取了按班次和到省时间先后依次委署的“轮委”制度。由于轮委只讲资历而不考虑劳绩和能力因素，不能做到“为地择人”，根据各缺的不同情况委任合适人选充任州县官，遂又兼采不依班次而“酌量”委用的“酌委”办法[2](p310)。酌委制度不依资历，一方面，便于选拔人才，“为地择人”；另一方面，也助长了奔竞钻营与行贿受贿之风。对此，清同光年间曾“历居大吏之幕”的欧阳昱作《见闻琐录》记述酌委(拔委)制度实行后说：
有求“帽子”谋拔委者。何谓帽子？盖求大官写八行书关说，情不能违，势不能却，从上而来，如帽子戴在头上也。然有大小之分，如我求他省抚藩信至，彼则求尚书侍郎信至，则我帽子小，彼帽子大矣。如我求尚书侍郎信至，彼则求军机、宰相、王爷信至，则我帽子仍小，而彼帽子更大矣。藩司委优缺优差，俱据此而定，故候补无人情八行书者，欲得轮委到班，几于河清莫俟矣[11](p996—997)。李伯元在《活地狱》中，即讲到一“帽子”之例：
(安徽亳州出缺)拣了一位河南人，姓单名赞高，是一位拔贡出身，到省却还不到一年。因为到省的时候，就带了一位军机大人的信来，又有几个当局差的候补道府替他吹嘘，说他在发审局里最能摘奸发伏，心手老辣。藩台听了甚喜，便回了抚台，挂了单太爷署毫州的牌[9](p100)。
在这种情况下，晚清州县官任用便充满了各种腐败运作，一些有权势的督抚藩臬则明目张胆地卖官鬻职。例如，清咸丰年间，四川藩司某贪鄙，“不肖守令相率出入其门，钻刺夤缘，无所不至。由是，州县优缺署理者，居其大半”；他借筹措军饷为名需索，凡“缺分之委署”均“有费”[12](p540)。桂良任直隶总督，借委署州县官大肆勒索，收受贿赂。枣强知县出缺，高××营谋署理，除“托人纳贿疏通”外，并请与桂良有关系的岳父陈×ד来省穿插”；候补人员余×ד屡次到班，非纳贿不能下委”，求桂良门子纪某疏通，讲定如能委署南宫知县，“当以七百金为谢”；而吏部书办出身，“在京时与桂良为狎友”的钱××，在桂良到任时尚是佐杂，很快借军工议叙升补知县，不久即调补上等优缺正定知县。“钱仗桂势，凌轹同侪；桂亦依钱，为通消息。贿赂公行，恬不为怪”，“甚至部选人员，虽极苦缺，亦必馈送二三百金，方敢到任。”[2](P199)有些官员，甚至公然以优缺相互交易。如秦州知州为甘肃第一优缺，清咸丰年间进士出身、“人太朴钝，素不应酬”的张叙任该州知州，藩司段大章和总督乐斌乃议将他调署西宁府，而令段大章的同乡李敦厚署理。但由于张叙系实缺知州，以实缺调署系明显违例之举，于是，“张叙与李敦厚商议让缺，经丁忧平庆道费荫樟穿插，令李敦厚出银万金，张叙即行告病，费亦从中染指”[2](P207)。有些地方，候补人员如系督抚藩臬的亲信，甚至可以挑肥拣瘦，指名要缺。如清咸丰间，陕甘总督署中的笔帖式多龄，历俸年满，以同知、知县留甘补用，“序补宁夏理事同知，檄赴新任，因缺苦不肯前去”；改署礼县，显恶礼县贫瘠“又不肯去”，“每年赢余仅千余金，不足济穷，又谋署安定县”[2](p237)。一些督抚为了调剂属员或收受贿赂的需要，将“肥缺”州县频繁更调。李伯元的《活地狱》讲到：
却说山东泰安府的首县，即泰安县，是山东省第一个好缺，又是几省的通衡，地肥美，民殷富……这个缺既算山东省有一无二的缺，凡在山东做官的，不论实缺候补，都是睁着眼在那里望。不过想得这个缺的，非得京里有大大的奥援，是万万不能如愿；否则仰仗着孔方兄之力，也没有什么做不到。可是一样，这个缺的实缺官却难得到任。因为上头要剩出这个空来，调剂属员，不能叫他久于其任，不论如何，一年就得更换。硬脚力的，也有连署一年的，可再没有再长的了[9](P180—181)。
(三)滥开捐例、滥行保举导致州县官任用出现诸多问题
清代捐纳制度，遇有救荒、河工、战争等事件开“暂行事例”捐实官，京官自小京官至郎中、外官自未入流至道员均可捐得，但同时又规定，异途人员非经保举不得担任正印官，并通过甄别、试俸、试署等制度对其任职加以限制。然而，清咸同以后，一些新因素却导致捐纳制度的危害急剧加大。首先，开捐频繁。清咸同以后，由于内忧外患频仍，政府财政拮据，多次开大捐，并不断展限。如清咸丰元年(1851年)开筹饷捐，清光绪十年(1884年)开海防捐，十三年(1887年)黄河“郑工”捐，十五年(1889年)开海防新捐，二十七年(1901年)各省纷纷开筹饷捐与赈捐，等等。其次，各省争相开局，并通过减成、折收饷票等措施，与户部竞收捐款。史载，“同治初，内则京捐局，外则甘捐、皖捐、黔捐，设局遍各行省；侵蚀、勒派、私行减折，诸弊并作”；“各省捐输减成，按之筹饷定例，不及十成之三”[1](P3237)。再者，开办与优先补缺有关的各种所谓“花样”。最后，滥行保举。清代在办理河工、边防、赈灾、剿匪等役中，有劳绩者可由主官保举，经引见而除授、题升官职，异途人员经保举可任正印。太平天国战争开始后，“保案层迭”，“军营保案，借(捐纳)花样以争先恐后；各项保举，又袭军营名目而纷至沓来”[1](P3215)。由于这些因素，捐班和保举人员劣滥问题成为州县官任用制度中的一大灾害。
其一，管理混乱。清代州县官候选、候补人员的管理，本来比较严密。而太平天国战争后，具有军功保举资格者“来历多不可问，空白札复，李代桃僵者，往往有之”，候选、候补文职官员的管理有时也出现纰漏。如张集馨记载：“近来捐例广为招徕，各省出奇制胜，加以各省军营保举，其中多有冒滥。有一勇头，不数年保至太守者，不数保而即至监司者。牧令佐杂等官，更不可胜计。身家是否清白，亦不可考。”[2](p316—317)浙江人夏祖彝，刑幕出身。其堂弟夏宗彝死后，与家族约定“终身奉养”其婶，“抚弟之子如子”，乃冒夏宗彝之名以及夏宗彝难荫县丞、本省乡试经魁、捐纳候补知县令的履历，指分江苏，历任金坛、吴县县令，捐在任候选道，选湖北粮道；后因不履行与家族所立之约，被其婶告发，才被免官[13](P1355—1356)。
其二，捐班人员素质低下。清同治年间任山东巡抚的阎敬铭指出：“从前捐纳州县一官，不下万金，非家道殷实及自度才气尚堪任使者，必不敢冒昧呈捐，其父兄亦不令其子弟躁进。即任官后经收钱粮，思欲染指，自揣身家甚重，不肯尝试为非。”而咸丰后捐输由各省收纳，争相减成，“各省均无过三成者”，其少者如安徽仅一成。结果，“计由俊秀捐纳州县，至指省分发不过千金”，再捐免保举“亦仅增数百金”。于是，“有力者子弟相沿，争为垄断；无力者借贷而至，易于取偿。……欲其自爱，其可得耶？”[12](P495—496)。
其三，捐纳人员以赀得官，以官为市，任职后必然贪墨，加重了吏治的腐败。对于捐纳人员之必然贪墨，曾任江苏巡抚的丁日昌分析最为透彻。他说：
捐例既宽，人怀侥幸，不独家仅中赀者弹冠而来，即赤贫无以为生者，往往醵费集赀，以官为市，以为千数百金捐一官职到省，一有差使，月支数十金，更可收数分之息。如或署事补缺，少者数千，多者数万……至于十余年而得署事一年，此前十数年中衣服饮食之资，养家应酬之费，皆须于一年署事中取偿；而后十余年中衣服饮食之资，养家应酬之费，又须于一年署事中预蓄。置犬羊于饥虎之前，而欲其不搏噬，虽禁以强弓毒矢，而势固有所不能[6](P1974—1977)。
其四，捐纳和军功(劳绩)保举人员人数众多，导致仕途壅塞。捐纳人员任职，最初全部经由吏部铨选。清乾隆初，为了疏通选途，准许加捐分发。由于当时捐纳人员为数不多，并未导致各省候补人员壅塞。清道咸以后，情况大异，由于捐例太滥，“分发人员拥挤殊甚，疆吏辄奏停分发，期满复请展限，各直省比比然也”[1](P3242—3243)。关于当时各省候补人员壅塞的严重，时人多有记述。如清光宣间，各省官僚自道员以至未入流，多者可数千人，需次者日多，槁饿以死者所在皆有……宣统末年，在江宁之候补道三百余员，府、直隶州三百余员，州、县一千四五百员，其他佐贰杂职约二千余员……顾此三数千候补人员与江宁所设差缺数目相较，仅能得三十与一之比例，盖宁苏两属，仅辖道缺七，府缺八，直隶州三，厅三，县六十七，若专以江宁而论，合道、府、厅、州、县计之，不满五十缺也[13](P1360—1361)。
总而言之，晚清滥开捐例、滥行保举，在下者奔竞钻营，在上者破坏定制，使得州县官的任用制度陷于极度混乱。
三、透视历史表象背后的深层矛盾
清代州县官任用制度的紊乱，并非自晚清始，但晚清时期尤为严重。关于这一制度不能持久维持常态运作的原因，笔者在《清代州县官任职制度探析》一文中曾做过分析，认为其表层原因在于有关具体制度设计的缺陷，其深层原因则在于缺乏合理的地方分权制度。这里，结合晚清的具体情况再做几点其他角度的分析。笔者认为，透过晚清州县官任职制度紊乱的表象，可以发现中国传统政治和社会体制中的

中国历史的传奇故事简短

一些深层矛盾。
首先，中国传统的治理思想存在无法克服的自身矛盾。现代法理型政治，一方面要求行政官员恪守法律，另一方面又赋予他们在法定范围内灵活处理政务的权力。对于行政的有效运作来说，这两者缺一不可；而能够使得这两者并行不悖、彼此协调的机制，则在于实行政治民主制度和官员问责制度。然而，中国传统的治理思想在这方面却存在先天缺陷。以儒家与法家为主导的中国传统治理思想，早就注意到政治中“依法”与“灵活”之间存在尖锐矛盾，对此，它在“人治”与“法治”的框架内进行探索，希望寻求解决这种矛盾的途径。儒家主张“人治”，旨在以贤人、能人根据实际情况进行政治运作，从而较好地处理僵死的规章制度所不能应付的复杂情况；他们批评法家的“法治”主张，说法“不能独立”，“不能自行”，没有贤人，虽良法亦会导致政治昏暗。法家主张“法治”，旨在以客观的、僵死的规章制度来杜绝或最大程度地减少政治中的人为运作，从而达到“防弊”的目的；他们批评儒家的“人治”主张，说没有任何东西能够保证理政者都是贤人。这样，儒、法两家各执一端，无法协调。清代的州县官任用，实际上就是陷入了这种“人治”与“法治”的矛盾之中，无法在夹缝中求得“中道”。清代由吏部议准并负责执行的各种关于州县官任用资格和程序的定制，体现了这一领域中的“法治”取向，最高统治者试图以此来杜绝低级官员的奔竞钻营和督抚的营私舞弊，防止政治无序和大吏专权。然而，这些僵死的制度规定，显然无法应付因时、因地而异的各种复杂情况。最高统治者为了避免政务的废弛，必须保持督抚权力的完整而不能要求他们时时事事恪守“文法”。于是，在要求恪守定制的吏部与追求“自主权”的地方大吏之间便出现了一个可以相互角力的领域。各省督抚经常以“人地相需”为名，违例委署、调补州县官，吏部则据定例而议驳：而督抚在遭驳甚至被议处之后，则往往仍然坚持己见，继续奏请。当这类政治游戏发生时，皇帝往往只能依违其间，时而支持吏部，时而迁就督抚，根据各种情况灵活作出决定。如清乾隆五十七年(1792年)的一道上谕说：“向来各省督抚奏请调补升署人员，有与例不符经部议驳者，朕或因其人人地实在相需，特降旨仍如该督抚所请行。”[8](p2128)最高统治者认为，如果不这样处理，“则督抚等无由收指臂之效”，就会从根本上损害自己的统治。于是，各种定制就不可避免地“竟成故套”，形同虚设[8](p2961、3009)。在没有现代民主制度以及与之相联系的官员问责制度的中国传统政治中，这种行政权力“守法”与“自主”之间的矛盾根本无法解决，州县官任用制度的紊乱因此也就具有一定的历史必然性。
其次，在传统官本位社会体制中，官僚队伍膨胀是一种必然趋势，而州县官任职制度的紊乱与这种趋势之间又存在必然关联。上文已经述及，晚清捐纳和军功保举人员剧增导致仕途壅塞，是州县官任职制度紊乱的重要原因和表现。而稍作思考就可以知道，捐纳与军功人员纷纷向仕途拥挤，乃是官本位社会体制的必然现象。在现代民主社会，在战争中立有军功是服务国家的一种荣耀，人们不会将之当作谋求官职的资本；至于买卖官职的捐纳制度，则更不可能存在。但在中国秦以后的社会，官僚制度不是一种“技术”体制而是一种“社会体制”[14](p20)，“官”是一种专门靠权力来谋取自身既得利益的社会阶层；中国民间有“升官发财”的俗语，就反映了这种“国情”。于是，就出现了晚清这种人们奔竞钻营，靠捐纳、军功(劳绩)求官的风气(军功、劳绩其实多出于纳贿和朋党)。而国家既然以官为市，就必须给予出赀买官者任职的机会，使他们取得经济回报，督抚频繁违制更调州县官以“调剂”属员的风气，就在这种情况下一发而不可收拾。于是，州县官任职制度出现了必然的“异化”(“目的”与“手段”换位)——不是为了履行公共职能而使州县官任职和取得收入，倒是为了使州县官取得收入回报才使之任职，即当时人所谓“为人择地”。督抚“为人择地”以“调剂”属员肥瘠，无形之中成为督抚委署和题调州县官时首先要考虑的第一原则。这种“异化”，在清中期已经开始出现。贺长龄曾以贵州为例尖锐揭示其弊端：
自调剂之说起，于是为人择缺，日事纷更，而黔省又有过冬之说。得优缺者，知其不能久也，则但思亟肥囊橐，而不恤民生；其瘠者又以为上将调剂我也，则且营竞窥探，更无心于民事。盖一过冬而皆摇摇有去志矣。即有实心任事之人，而胥吏意其将去，亦且呼唤不灵；匪徒以无能为，更或肆行无忌，则皆调剂之说误之也。为民设官，原以利民，非以自利也。今乃以市贾之心待其属，而各属亦以市贾之心望其上[15](P1428)。
再者，良性政治不能见容于恶劣的社会环境。国家与社会、行政运作与社会环境之间从来都存在着互动关系。一方面，国家行政“意美法良”，可以矫正社会弊病，反之则会使得后者膨胀；另一方面，社会环境的良窳也在很大程度上决定着行政运作的优劣。清代州县官是“亲民”之官，是官僚体系的下层，他们一方面要治理地方社会，另一方面要侍奉各级上宪，这就要求他们必须具

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有某些特殊的“素质”，而这些素质是清廷关于州县官任职资格的各种规定中所没有的，甚至是与之相冲突的。换言之，它们是一些“潜规则”。清代督抚在州县官任用问题上，十分强调“人地相宜”或“人地相需”原则，以此来抗衡

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吏部所强调的各种资格规定，而这种“人地相宜”原则也为皇帝和吏部所承认或默认。究竟什么是“人地相宜”，其内涵却十分复杂，只可意会而不可言传，其实就是各种不能摆上台面的“潜规则”。例如，对于民风强悍的州县，督抚一般要选用有“才”有“能”的酷吏任其职，而不问其品行，甚至会有意选用品行较差者(因为在中国传统文化系统中，“德”与“才”一般被认为处于相互对立、此消彼长的关系中)。李伯元的《活地狱》曾讲到一例：“安徽毫州地方，原是个最蛮野不过的去处”，“上司每逢这个地方出缺，便要在候补人员里着实的拣选拣选，挑个把北路人，又要他不大纯正的”[9](P100)。再如，当时人们认为，对于那些繁剧州县，必须选用善于迎逢者担任地方官才算是“人地相宜”。如有人指出，江苏吴县“为邑繁剧，甲江苏五属，而政不难于治民，难在长官之趋承，巨室之周旋”[13](P1356)。
总之，“好人政府”治理不了恶劣社会，适应不了恶劣政治，而只有任用“恶人”；而“恶人”当政又使得社会和政治更加趋劣，这种机制是中国传统政治的痼疾和悲哀。
注释：
①目录号4，卷号306,文件号002(以下注同)。

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