王有龄-清季督抚文案与文案处考略

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原文标题：清季督抚文案与文案处考略

关晓红，中山大学历史系教授。广州，510275
【内容提要】有清一代，行省最高权力中心督抚衙门的行政运作和结构演变，经历了从私人性质的非正式组织，至正规行政体制建构的重要转变，其过程至少应分为幕府、文案处和幕职三个阶段。其间文案委员和文案处的出现与发展，经历了道咸同光四朝，显示了清季督抚权力上升，中央控制力下移的趋势。这一变化过程表明，清末政制的转型，绝非单纯移植西方制度，而是社会变动与实际需求内在潜因促动下，逐渐突破旧有规制束缚，部分借鉴原有体制中的其他形式，以表达新的政治诉求，不断导致职能转变与内容更新的结果。
【关 键 词】督抚/幕府/文案委员/文案处/幕职
清承明制，督抚最初是中央派出巡查各地政情的临时差遣，故不设属官。① 雍正以后，临时差遣转为常设，但督抚不置属官的规定仍旧，只能聘请幕友处理政务。② 在朝廷默许下，幕府成为督抚衙门中具有私人服务性质的非正式机构。
研究清代幕府的成果颇为丰富，除郑天挺、缪全吉、朱东安外，近年来尚小明、成晓军、李志茗等人的研究也不无新意。美国学者K. E. 福尔索姆认为：曾国藩与湘军的崛起改变了幕府制度的面貌，使之开始带上近代色彩。李鸿章则继承了曾国藩的衣钵，将幕府制度发展到顶峰。③ 上述研究多已观察到晚清幕府与清前期、中叶的不同变化，对幕友逐渐变成幕僚的事实亦有所关注，但鲜有论及督抚文案委员与文案处的存在、地位及影响。近有学人在张之洞幕府研究中提出，张氏以文案委员取代幕友，“是超越了吏部外补制度和回避制度而创造出来的一种带有流动性的官僚招募模式”。④ 揆诸史实，首创之说值得商榷，其“模式”所据亦须推敲。⑤ 不过，作者对传统幕府与文案委员的联系区别予以关注，有助于晚清幕府研究的深入扩展。本文尝试在前人研究基础上，认真爬梳史料，考订相关史实，据此了解清季督抚文案及文案处的渊源流变，进而揭示这一变化的原因及深远影响。
一
就笔者迄今所见官方政书中，至少在乾隆初年已有“文案”一词出现。⑥ 但此时所指文案事务，主要由笔帖式等微员末吏办理。⑦ 道光以后的文案，却已有行营(军营)与督抚衙署之分，且所指文案，其内涵除泛指文牍和文书事务外，亦有指代草拟文牍、掌管案宗的幕客幕友或军队吏员之意。⑧ 但行营文案与督抚文案，在身份和待遇上差别显著，前者为朝廷官吏，可以议叙升擢；后者则是主官聘请的幕友，无官阶无官俸，与主官的关系属于私人性质。
出于加强中央集权的需要，清代官制自乾隆之后基本确定了“内重外轻”的格局，督抚衙门不设属官，与中央官制明显区别。因此，一些外放京官往往自带部分原有僚属前往任地，即被认为是扰乱了官制。嘉庆七年(1802)四月，皇帝为此严厉斥责相关人员：“国家设官，内外各有体制，督抚身任封疆，自司道以下，皆系帮同办事之人。至署中一切案牍，自有幕友襄理。若由部院简放督抚者，皆得各带所属司员前往办事，恐司员等揣知该堂官堪膺外擢，豫为趋奉，一经简放，督抚即可带往办事，补用道府，易启属官营求之弊，亦不可不防其渐。嗣后在京部院大臣，除有兵差、审案等事仍准随带司员外，其简放督抚及署理督抚者，不但不准请带御史，即所属官员亦均不准奏请随带。如有违例陈请者，即当交部议处，以肃政体而杜弊端。”⑨
与府、州、县幕友以刑名、钱谷两席为首揆或肥缺不同，督抚衙署的文案幕友，“其地位更驾凌于刑钱”。⑩ 咸丰七年(1857)，甘肃布政使张集馨记述了陕甘总督衙署的人事状况：“总督乐斌，由旗员出身，公事全不了了……奏折文案，一委之幕友彭沛霖，而彭幕因此招摇撞骗，官吏趋之若鹜。”甘肃按察使明绪与彭幕勾结，身为布政使的张集馨毫无权力，“反如登场傀儡，尸位素餐”。张本人在河南、直隶、陕西任布政使期间，亦多次遭受督抚文案幕友的排斥，以致难以正常履行职责。(11) 光绪九年(1883)，更有人揭发广东督抚两署幕友“荐引徒党，凭藉声势，自臬司以下各衙门皆其党类，州县忤上司幕友者则遭参撤，媚上司幕友者则获升调，且各衙门幕友往往兼充具详案件，有准无驳。上控之案从无平反……”(12)
文案幕友的地位逐渐凸现，成为督抚们信任与倚重者，其权势之大，竟然使臬司曲意逢迎，而藩司之权责为之所夺亦无可奈何。值得注意的是，纵容文案幕友在晚清方镇大员中并非特例，精明强干如曾国藩、李鸿章、张之洞，均重用文案以处理政务，其作用与地位无异于主官的左膀右臂。(13)
督抚文案幕友实际权势的上升，主要由于诏令与政书往来日益增多，文案事务不但繁重，而且位于行政运转的中枢，在督抚与朝廷之间，一章之奏、一字之差或有荣枯之异、乾坤颠倒之效。而在督抚与司道乃至州县之间，各类文牍的上行下移，都必须经文案之手。光绪年间学幕于湖南巡抚衙门的陈天锡曾回忆：“因抚署为一省最高行政监督机关，凡藩臬两司及全省之道府厅州县职司之事项，皆须听命受成于抚署，故抚署成为全省机关公文之总汇，外如京外各部院对本省有关之事项，亦以抚署为

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行文之对象。”(14) 因此，文案不仅直接秉承督抚的决策，受信任者甚至有参与决策的机会，倘若身为幕主的督抚懈于政务，或属平庸之辈，在倚重文案幕友的同时，被其操纵的可能性就会大大增加。道光年间，督抚文案导致吏治腐败之弊已时有发生，朝廷为此谕令内阁：“各直省延致幕宾帮办文案，必须驾驭防闲，务绝弊窦。若以劣幕久占一署，情伪愈熟，舞弊愈工，以致罔顾声名，把持公事。朕风闻各直省幕宾盘踞省会，联络声气，招揽事权，所在多有。并有招致亲串，布散党羽，或倚仗上司，借声援以图影射；或勒荐属吏，分修脯以遂私谋……各官别延一幕，必先托若辈照应。此等劣幕，本系无职业游民，一经盘踞，大为地方之蠹，不可不严行饬禁。着各省督抚大吏破除情面，密加访查，遇有此等劣幕，立即逐令回籍。不得以办事熟谙为词，致若辈互结党援，肆行无忌也。”(15) 道光帝的担忧并非多余，其后不久，两淮盐政衙门文案弄权之弊再度惊动朝野。一个据说叫平衡的文案，嘉庆年间因贪婪索贿被驱逐出两江总督府，嗣后更名投往两淮盐政孙玉庭幕中，又因营私舞弊被押解回原籍，其凭借熟悉文案，得到后来两任盐政总督的信任，竟然将督署“所有引销事宜及一切奏折”，置于其寄宿的商人家中办理，其子侄也通过报捐和保举等渠道得到官职，获得升擢。朝廷处置此事时再次发出警谕：“各直省衙门延致幕友，帮办文案，原不许擅自出入，致滋弊窦。该劣幕平二愚即平衡……干预章

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奏事件，两淮盐务，日形敝坏，或竟由若辈欺蒙把持所致，不可不严禁。”(16)
督抚衙门文案位卑而权重，由于易获主官信任，近水楼台先得月，保举机会显然比一般人多。为防止文案成为投机钻营者的仕途捷径，朝廷对此已处处设防，十分强调和坚持外省衙门文案的非职官属性，纵使地处边疆也概莫能外。道光十二年(1832)，驻藏大臣衙门请求将文案改为书吏承办，朝廷答复：“查定例，正额书吏，不容擅自增益。驻藏大臣衙门办理文案，向由营兵挑选承办。今请改设书吏四名，不特与例未符，且恐转滋弊端。该大臣又以兵书吏请照新疆书吏免考之例，留办年满，归即用班铨选。诚恐该营兵觊觎优叙，纷纷习办文案，转致弓马荒疏，所请应毋庸议。”(17) 不久，乌鲁木齐都统成格亦奏请酌留书吏承办衙门文案，朝廷深悉其动机，指出：“该都统辄称该书吏等熟谙文案……取巧渎请，不过为此，着不准行。”(18)
不仅如此，为防止督抚文案利用军营文案待遇有别，投机钻营而获升擢，清廷对有冒滥嫌疑者的处分，态度坚决且手段严厉。道光十三年，两广总督卢坤以候选州同宋绪奏请奖励，皇帝准其保案并赏给五品衔。后御史尚开模奏《请饬禁幕友滥邀议叙》折，指出宋绪的实际身份为幕友，并以奖叙幕友违背朝廷规制为由，指陈得失，因此，道光帝只好收回成命，并追究卢坤违例之责：“朝廷甄叙之典，所以鼓励人才。其襄理幕务，由本官自行延请，与在官供职不同。朕曾通谕各督抚盐政等，概不准将幕友保列，以杜冒滥。前据卢坤奏请将襄办文案出力之幕友候选州同宋绪加以奖励。朕因系五品虚衔，与受职稍有区别，是以降旨准行。今据该御史奏，此端一开，各省相率效尤，将有职人员延入内署，商榷公事，以为将来保荐地步，其需次各官，藉此夤缘招摇，均所不免，实不可不防其渐。所有候选州同宋绪赏给五品衔之处，着即撤销；卢坤违例奏请，并着交部议处。嗣后各直省督抚，概不准以本省属员入幕襄理。如再有以幕友滥行邀请议叙者，着吏部查明具奏，以重名器而肃官常。”(19) 不久，两广总督卢坤以宋绪为襄办军务文案，“与寻常幕务不同，且非本省属员”为由上折申辩，引起道光震怒：“哓哓渎请，甚属非是。国家赏以劝功，所以策励人才，懋奖劳绩。然赏不可滥，务当一秉至公，使人心翕服。不应将佐幕私人滥行列入，妄希恩泽，殊非循名责实之道。该督身膺疆寄，于地方应办事件，自应实力整顿，岂容存布恩干誉之见，辄以督署私幕滥行荐章。宋绪无非襄办文案之人，有何超众出力之处？如此渎请，朕实不解。博取名誉，泛爱众人，是该督短处，当戒之毋忽，以副朕告诫成全之意也。至于保题议叙，原以奖勤儆惰，鼓励人心，设遇有事差委，设官分职，文武各有攸司。必要滥用不干之人，非出自夤缘，希图保荐而何？此系外省最可恶之恶习，朕所深知，正欲力除此弊。该督尚执迷耶？嗣后务当痛湔积习，断不可徇情滥保，违例邀恩。所奏着不准行，卢坤着传旨严行申饬。”(20) 道光十四年十二月，清廷又以被保奖者虽系襄办军营文案，但此前曾任外省衙门文案为由，撤消了陈时等五名幕友的加恩奖叙。(21)
然而，朝廷对文案幕友入仕的严格防范，恰与其对劣幕为患惩治的无力形成鲜明反差。因朝廷命官可受规制约束，而文案幕友多为无官无职之私人，即使有贪婪索贿及培植势力之劣迹，至多只能逐回原籍了事。道光十六年五月，有人奏江西藩司文案吴雷门盘踞势力，“凡贿商要案，悉由此路关通。州县间有不与交结，其申详文案，动遭驳饬。”吴氏甚至让其子入署代办一切案件。清廷尽管已意识到其“把持官府，勾串招摇，无所不至，大为地方之害”，处理起来却也只能以驱逐回籍了结。(22) 这种状况，成为清代吏治腐败的重要原因之一。
二
咸丰即位，清朝统治进入多事之秋，外患内乱接踵而至，战时之规自然有别于承平之制，社会变动导致相关制度发生变化。晚清督抚幕府的重要变动之一，便是文案幕友渐渐突破既往规制的约束，通过捐纳与保举等渠道开始了职官化的过程，其身份变化通过文案委员的称谓表现出来；而其与幕主的关系，也由昔日的东家与西席，主人与宾客等角色，增加了上司与下属的成分，具有了双重性质。与此同时，文案处开始由军营进入督抚衙署，悄悄地改变着幕府统领科房的传统格局。这两个变化显示了清季督抚权力上升，中央控制力下移的趋势。
文案委员原为军队管理文案者之称谓，最晚在道光时期已出现。(23) 文案处也最先见于军营，多为行营临时设置，或各地将军、都统衙门的常设机构。(24) 军营文案处办事者为文职人员，有品衔，且可使用被革职官员。军营文案的地位在战时本来不高，咸丰四年宋晋《请酌核保举章程以示限制疏》谓：“第军务总以披坚执锐为先，此外各事，不过钩稽文案之劳，口舌奔走之用。任事既有难易，即请奖宜示区分……如粮台、文案及一切局务人员，概不得越次奏保。”(25)
文案委员与文案处相互关联。关于督抚文案委员制，有研究者认为始于张之洞督鄂时期，且系“张以武昌为基础创造出一种新型官僚模式”。(26) 揆诸史实，首创之说似难成立。首先，张之洞由两广总督改调湖广总督，时间在光绪十五年(27)，而据《清实录》记载，咸丰十一年，浙江巡抚王有龄已有抚署文案处，并因任用候补知府孙 溥为文案委员等事而被参劾：“到浙未及三月，王有龄辄委张景渠署宁绍台道，孙士达派在瑞昌处管理文案，甘应槐派营务处当差。该三员品行卑鄙，善于逢迎，王有龄倚为心腹……又有候选知府孙 溥，与王有龄有旧，亦夤缘入抚署文案处，与孙士达倚势修怨，绍郡绅富多被中伤，以致遇有地方公事，顾虑不前。”咸丰批复：“巡抚为通省表率，岂容任用私人，致有贻误……着按照所奏各款，严密访查，据实具奏，不准稍有徇隐。”(28) 不久，王有龄为孙 溥喊冤，向朝廷奏陈《委员被控舞弊请革职审办折》。而其时该地办团知县倪应晋也针锋相对，控告文案委员孙 溥因借贷不遂，将倪本人保举的衔名删去，并与知县徐代镇勾结舞弊，弄虚作假。咸丰表态要彻查此事，将涉案人员“先行革职”，原已批准的保案均予撤销，委托杭州将军瑞昌会同张锡庚提审调查。(29) 一个多月后，调查结果表明：“王有龄……尚无赃私案件，幕友门丁亦无为州县谋缺情弊，署宁绍台道张景渠与该抚结拜师生一节，并无实据。委员孙士达、孙 溥、甘应槐亦无实在劣迹。惟一月间，更换州县二十余员，实有其事。”咸丰帝据此裁决：王有龄被告一案，现“既据张锡庚查明，或议而未行，或查无实据，惟一月之内，调署知县各缺至二十余员之多，实属任意纷更，有乖政体。浙江巡抚王有龄，着交部议处。至文案委员候选知府孙 溥，前据王有龄奏，该员被控舞弊，业经降旨革职，交瑞昌会同张锡庚提讯。仍着该将军等秉公严审确情，据实具奏。”(30)
上述案件长达数月的纠缠，以及咸丰皇帝为此相继发布的三道谕旨，清楚地表明了以下事实：其一，至少咸丰年间，浙江巡抚衙门已设立文案处。其二，文案委员已正式出现于督抚衙门。文案委员身份与传统幕友明显区别之处，即具有职官衔名，而前述道光十三年两广总督保荐宋绪案显示，当时业已出现有职衔者充当督抚文案之事。其三，咸丰帝在整个事件的审查与处理过程中，始终未以违反规制之名，追究王有龄设置文案处与任命在职官员充当文案委员的责任。可见，督抚任用文案委员及督署设立文案处，虽不能明确其合法性，却通过实际个案而得到朝廷的默许。然而，究竟有多少督抚已经委任或使用文案委员，又有多少督抚衙署内设置文案处，迄今仍因资料匮缺而难以进一步确证。但督抚衙署中文案委员和文案处的出现，并非张之洞的发明，则毋庸置疑。
文案委员的出现，以及文案处由军营进入督抚衙门，当与太平天国战事相关。咸同军兴，战乱波及的区域，督抚往往离开原衙署驻地，随军流动。而湘、淮军等地方性武装的崛起，也使得督抚成为实际的统兵将帅。由于督抚兼顾军政，既要指挥前线战事，又要处理属地政务，一身二任，需要同时拥有幕府文案与行营文案。然而直至道光时期，在奏折中仍不时出现“督署私幕”一词，说明其时朝廷对幕府性质的认定，系私人服务属性。故督抚文案与军营文案的权利待遇有着明显区别。不过，正是这种差别的存在与刺激，必然导致了为改变差异，追求平等而进行的努力，以及因之而发生的变化。由于军队文案处理文牍事务，可以受到褒奖甚至升擢，督抚衙署文案则因身份不同而无法叙奖，为了保持平衡，避免过度畸轻畸重，一些督抚便利用战事可向朝廷请功保奖的机会，违规操作，将督抚幕友列入保单名册，企图浑水摸鱼。咸丰九年，清廷曾因此对统兵将帅表示不满并给予警示：“随营文员，虽经屡次申谕各路统兵大臣，不准与冲锋冒镝者同请优奖，而近来保举粮台文案人员仍未免过多。此后各路统兵大臣，不得滥收投效人员，为将来请奖地步，遇有战功，务当核实保奏，毋许冒滥。庶于军务地方，均有裨益。”(31) 并明确要求督抚“不得以官亲幕友，藉口粮台文案、管带练勇等事，稍滋冒滥，以励边防”。(32)
由于督抚文案与行营文案待遇有别，朝廷在奖叙时泾渭分明，曾在山东引起一场不小的风波。同治四年(1865)，有人检举山东巡抚阎敬铭任人唯亲，候补道王继庭“以官为幕，居住抚衙，本系坐办文案，该抚列入剿贼案内，免补知府，保升道员”，同治帝密谕曾国藩“详细严密访查，据实具奏”。(33) 曾国藩《查复山东抚藩参款折》报告了调查情况，认为王继庭作为文案，因熟悉业务而被阎敬铭信任倚重，本无可厚非。“近以款项参劾多员，间有过当之处，外间疑出王继庭之意，遂共怨其刻薄，因并疑其专擅。”对于参劾王继庭“以官为幕”，身任巡抚文案，并未参与战事而以军功名义获得褒奖之指责，以钦差大臣身份赴鲁督师的两江总督曾国藩为其申辩道：“至并未打仗，列入报单一层，近日疆吏于得力干员，附入战功通融入奏，久为军营积习，各省皆然。盖统领营官之文案皆得保奖，而督抚之文案独令向隅，情势有所难行。其中固有冒功幸进者，亦有爱惜人才，借此以振拔淹滞者，顾督抚之心公私何如，所保之人邪正何如耳！”曾氏进而认为，同为文案，待遇差若天渊，难以服众，希望朝廷体谅督抚不得已的苦衷，不以此治罪，建议“似应开复原官”。(34) 同治帝为此采取息事宁人的态度，一方面采纳了曾国藩为王继庭脱罪的辩护与建议，另一方面亦指出其未临阵而以军功名义保奖“招致物议”的过失，最终虽开复了王继庭知府官职，但仍撤销其因保举不实而得到的道员资格。(35) 曾国藩为山东督抚文案幕友保奖所做的辩护，表明督抚文案借军功保奖得到政治晋升的实惠，已为当时较为普遍的实情。同时，曾氏也通过此案调查的机会，向朝廷正式表达了督抚群体的意见，即督抚文案与随营文案待遇截然不同，有失公允。事实上，保举人因违例而被检举查处者仍属少数，不少文案幕友还是通过这样的方式，改变了身份并在仕途上获得发展。尽管这种做法在朝廷规制中仍未得到正式承认，督抚们却未放弃或明或暗的抗争及努力。
由此可知，战争提供的机遇和提携文案幕友的主观愿望，促使督抚们有意混淆行营文案与督抚文案的界线区别，督抚文案幕友通过军功保举的途径而获得身份的变化，逐渐打破了昔日幕友与职官之间不可逾越的藩篱。
值得注意的是，在督抚文案的身份变化中，出现了双向互动的趋势，即一方面，没有职官身份的幕友通过捐纳和保举获得职衔进入仕途，另一方面，已有职官衔名者则进入幕府担任文案委员。其结果，不仅由督抚文案变为职官之人数量逐渐增加，由职官而为文案委员者也并非鲜见(36)，清廷原有职官体系及其明确界限悄然演变。追溯这一变化的轨迹，起点当开始于道光朝，其时清廷对于违反规制的行为，态度仍然严厉。官方记载表明，道光朝曾多次严厉申饬属员入幕之事，并对举劾以官为幕、任用私人的情况严厉追究。(37) 咸丰时期，原有规制在执行中已经出现松动变通的迹象。咸丰七年，吏部对漕运总督邵灿、南河总督庚长联名保奏人员进行审核时，发现盐提举衔候选通判孙洪金为徐州道王梦龄幕友，便援引旧例，要求将所得奖叙撤销，并议处保举者违例。咸丰帝却表示：“孙洪金虽曾充幕友，后已投效伊兴额军营，办理文案出力，即与幕友不同，所得奖叙，着毋庸撤销，邵灿、庚长均着加恩免其议处，伊兴额、王梦龄一并免议。其现在幕中襄理文案，并未赴军营效力者，仍不得滥行保荐，以符定例。”(38) 到了同治朝，以官为幕的行为虽然仍遭到御史们的弹劾，却很少被清廷责罚。同治皇帝密谕曾国藩，调查阎敬铭任用候补道员王继庭一案显示，朝廷只是追究该案事主不得以军功名义保举，而对职官充当督抚幕友文案，并未严禁或斥责。这不仅反映了文案幕友的职官化已较为普遍，而且显示清廷对此似乎已予一定程度的默许。同治五年湖广总督官文被参，理由涉及其任用官员为幕并滥行保举之事，这在道光朝还是惩治的要因，而此时清廷处理的结论中竟然不再提及。可见咸同时期，清廷虽然没有正式确认这类事实的合法化，但原有规制却已渐被突破。
三
从文案幕友到文案委员，由传统幕府到文案处渐渐成为督抚衙署中枢，所反映的不仅是称谓的改变，更重要的是体制更替和权力的变动。同治年间，任曾国藩幕宾的王家璧在家书中谈及两江总督衙署的情况：“此间事权所寄，内则幕府、文案处、内银钱所；外则善后局、总粮台。”(39) 此说值得注意之处，不仅在明确指出文案处的出现及其与幕府并存的事实，更为重要的是反映了晚清督抚衙署权力结构的变化。这种变化包括相互联系的几个方面，其一，作为临时设置的文案处，在战事平息后不仅没有取消，反而固定下来成为与幕府平行并列的机构，在督抚衙署内扮演了“事权所寄”的重要角色，显示出随着晚清社会变动的加速，仅仅熟悉衙署内部事务和官场旧规的幕友，凭借其经验与人脉关系，已不能自如地应对日新月异的时势和政务变化，由文案幕友演变而来的文案委员，在内外交往与政事处理中，更加适应形势要求和官场新格局。其二，督抚将行营文案处引入督抚衙门，一方面旨在通过组织结构的变动调整，提高行政效能；另一方面，也是更深层的原因，当是文案委员与单纯幕友身份属性的差异。后者与督抚是主宾关系，前者却是从属关系，用幕友则主官易为其所操纵，用文案则事权决于主官。幕友与幕主之间，原来只有经济关系和私人情谊，合则留，不合则去。由幕友转为文案委员后，主宾关系变成上司与下属的关系，文案委员的发展与主官的信任器重联系在一起，双方利益结合更为紧密。其三，政治因素之外，经济支出渠道的分别也不可忽视。幕友与委员身份属性的变化，也通过经济关系的调整显现出来。按清代规制，幕友脩金为幕主从养廉银中支付。而从宣统年间各省的财政说明书中可知，文案委员的薪金，已赫然列入地方财政的经费支出项目。私人性质的幕友变成职官化的委员后，个人收入的

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名目由幕友脩金变为文案委员薪费，支付方从主官个人转而为善后局等机构支发。如光绪末年的两广总督衙门“政务殷繁，奉行派委各员办理文案等事，应需薪费由善后局支发，其委员薪费视委员之多寡，随时增减，向无定额”。(40) 这样，不仅文案委员的收入与地方财政的状况联系在一起，而且由于文案委员虽通过捐纳与保举，获得品衔和候补官员的资格，但大多仍非朝廷正式任命的职官，身份具有不确定性，其仕进更多地依赖于督抚举荐；而薪金的数额亦非国家定制，须取决于督抚的赏识或喜怒。政治和经济利益越来越多的共同点，使督抚与文案委员相互联结，形成了不断扩展的关系网，督抚的实际权力藉此日益膨胀，逐渐改变着清廷强化中央集权的实内虚外、分权制衡的体制，在由虚而实，由内而外控制下属的过程中，督抚不断扩张与巩固着各自的权势。
随着时间的推移，越来越多的督抚衙署以文案处取代幕府，作为政令上传下达的职能机构。到光绪朝中后期，文案处已经成为督抚衙门中的常见设置。作为督抚衙署的行政枢纽机构，一般情况下，文案处以帮助督抚处理诸项政务文牍及发布或传达各种政令为基本职能，其内部组织严密，分工精细，井然有序。(41) 不过，文案处仍然是非正式的体制外机构，各省督抚衙门文案委员人数的多寡，以及各地文案处下辖房科的种类、名称、数量，并无统一模式和定章，大多根据督抚对政务安排的需要以及各省的实际情况来设定。
至清季外官改制时，督抚衙署改设幕职的基础，已主要是文案处而非幕府。各省关于外官改制情况的奏报中纷纷提及，幕职改制之秘书和参事，多从督抚衙署文案委员中选拔，改制后的人员经费，亦由既往地方财政负担改为中央财政报销。如江苏巡抚冯汝骙奏报：“现于臣署原有文案及候补各员中，择其任用有年，学行俱优，堪以称职者，派委秘书参事及助理缮写等职”(42)，所以财政上只需将原来文案委员的外销改为作正开销。陕西“向来文案委员均由薪饷所按月交领，作为外销，今当清理财政之时，剔除外销名目，幕职薪公等项，应仍由薪饷所筹拨作正开销”。(43) 云贵总督和贵州巡抚衙门的改制，也是在既往“向设文案”的基础上，“遵照官制新章，酌量更改”，“查向来文案委员均由财政公所按月支领，今改设幕职，自应仍由该公所筹拨，作正开销”。(44) 湖南巡抚亦“于臣署原设各文案各员内详加遴选，择其学行俱优，富于经验，堪以称职者，委充秘书暨各科参事，饬令各就主管事项，认真经理……其各员应需薪公，仍就向来文案处经费撙节支给，出入尚无甚悬殊。”(45)
就机构而言，督抚衙署内掌控科房者由幕府变成文案处，行政中枢已然发生移位。宣统元年(1909)至三年，清政府实施外官制改制时，陕西、湖南、贵州、浙江等省巡抚和云贵总督，均先后在奏报中提及改制前其衙署科房已由文案处统摄。(46) 改制过程事实上成为将原有文案处统辖科房变为幕职分科治事。(47) 如浙江巡抚奏称：“奴才衙门向有文案处，上年抵任以来，如章奏、新政、学务、戎政等科，早已遴委专员相助为理。”(48) 安徽巡抚朱家宝表明其“在吉林巡抚任内，会同升任督臣徐世昌奏定东三省官制，行省公署设有秘书官科员，分任机要文牍事宜，当时文案处之组织与今日所设幕职大致相同，莅皖以来，亦复照此规定……其各员薪公，仍就向来文案处经费撙节开支，尚无出入。”(49) 陕甘总督长庚直截了当地宣称：“兹将臣衙门文案处遵照奏定章程酌量更改，设立秘书参事各员。”(50) 陕西巡抚恩寿理解的改设幕职，也是将文案处改头换面：“臣署向设有文案处，办理一切公务，佐理需员，近年筹办宪政，案牍尤为繁赜，自非分科治事，不足以资整饬而收指臂之功。爰就该处改设幕职

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……应需薪费，就原设文案处员薪匀划开支，以资撙节。”(51)
既往学术界论及清代各省督抚衙门和行省政情，一般都侧重于幕府。研究者虽多认识了解到晚清幕府有重大变化，且从个案角度细致观察，有不少发现和总结，但实际变化的总体情形仍显得模糊，过渡变化的界限及其阶段性标志也不甚清晰。事实上，从清代至民初，行省最高权力中心的行政运作和结构演变，曾经历了从私人性质的非正式组织，至正式行政体制建构的重要转变，其过程至少应当分为幕府、文案处和幕职三个阶段。而在幕府和幕职之间，文案委员与文案处的出现与发展，经历了道光、咸丰、同治和光绪四朝，这是历时漫长而内容丰富的变化时期，它同时伴随着督抚权力的上升与中央控制力的下移。
由此可见，咸同之际督抚文案委员及文案处的出现，是晚清督抚衙署行政体制变化的一个重要标志。由行营文案衍生出督抚文案，进而变成文案委员，幕友逐渐职官化。与此同步，文案处进入督抚衙署，成为常设机构，始则与幕府并存，继而取代幕府掌控科房，衙署机构也日渐行政体制化。这是新政时期外官改制的基础，并在相当程度上制约着改制的进程和样式。不过，需要强调的是，督抚衙署文案处改变既往幕府掌控各科房书吏的格局，并非清廷正式定制，而是各省政务变化突破规制约束的表现，其程度与情形可能千差万别，并因时、因地、因主政者而异。但这无疑是清季外官体制大势所趋的重大变化，对整个清朝政治制度的改变有着潜移默化的重要作用。
从文案幕友至文案委员，从传统幕府到文案处的变化过程，也展示了清末政治制度的转型，绝非仅仅为推行和实施宪政，单纯移植西方制度的“拿来”或“仿照”的过程，而是在社会变动与实际需求的内在潜因促动下，逐渐突破旧有规制的束缚，一定程度上借鉴原有体制中的其他形式，以表达新的政治诉求，不断导致职能转变与内容更新的结果。
注释：
①刘锦藻：《清朝续文献通考》卷132，职官十八，浙江古籍出版社2000年版，第8913页。
②《钦定大清会典事例·嘉庆朝》卷76，第18、20页；张德泽：《清代国家机关考略》，学苑出版社2001年版，第210—214页；刘子杨：《清代地方官制考》，紫禁城出版社1994年版，第66、75页。
③〔美〕K. E. 福尔索姆著，刘悦斌、刘兰芝译：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，中国社会科学出版社2002年版。
④〔美〕尹圣柱：《张之洞文案委员制在晚清官僚结构改革上的地位及其意义》，陈峰等主编：《张之洞与武汉早期现代化》，中国社会科学出版社2003年版，第106—115页。
⑤尹圣柱文中提及：“张(之洞)几乎自决地任免他的文案委员。张向吏部不需要报告一切的人事管理状况。”所注为《郑孝胥日记》中一电文称：“但广西官场人才本乏，为事择人，常难其选，惟有仰恳天恩，准煊不拘资格，无论候选、丁忧、奏调、咨调各人员，但使才堪胜任，即行委署，俟乱事平定，团保渐有成效，再行恢复。”该文是署理两广总督岑春煊请外务部代奏朝廷，说明抵任后广西状况，请求给予临时选拔人才不拘成例之特权以平定乱事，仅仅针对广西当时情形而言，且声明乱事平定后仍恢复规制。这与张之洞任用文案委员毫无关系，更不能说明督抚群体对下属任免，可以不受吏部和朝廷用人制度的约束。并且，郑孝胥此时已非张之洞幕宾，而是岑春煊幕友。故尹文所据事实，不能说明其论点。见《郑孝胥日记》，中华书局1993年版，第886页；尹圣柱《张之洞文案委员制在晚清官僚结构改革上的地位及其意义》，《张之洞与武汉早期现代化》，第111、113页。
⑥《清实录》第10册，乾隆五年闰六月丙辰条，中华书局1985年影印本，第777页。
⑦《清实录》第23册，乾隆四十六年正月乙未条，中华书局1986年影印本，第14页。
⑧有学者以咸丰时期为例，认为文案乃书启幕友的别名，其职能为掌理笔墨文书。见缪全吉《清代幕府人事制度》，台北，1961年版(无出版单位)，第48—49页。感谢台湾东海大学陈以爱博士提供该书。
⑨刘锦藻：《清朝续文献通考》卷132，职官十八，第8913页。
⑩缪全吉：《清代幕府人事制度》，第49页。
(11)张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局1981年版，第201—202、237、302—303页。
(12)中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》，光绪九年十二月，第1205条，广西师范大学出版社1996年版，第442页。
(13)朱东安先生认为，曾国藩幕府中帮助草拟奏章，办理文案者，实际上是曾的秘书人员，并以“秘书处”称之。见朱东安《曾国藩幕府研究》，四川人民出版社1994年版，第17页。
(14)陈天锡：《清代幕宾中刑名钱谷与本人业此经过》，缪全吉：《清代幕府人事制度》附录，第288—289页。
(15)《清实录》第34册，道光七年闰五月戊申，中华书局1986年影印本，第986页。
(16)《清实录》第34册，道光七年十二月辛巳，第1175页。
(17)《清实录》第36册，道光十二年六月戊寅，第135页。
(18)《清实录》第36册，道光十二年九月丁巳，第269页。
(19)《清实录》第36册，道光十三年十一月甲申，第694—695页。
(20)《清实录》第36册，道光十四年三月庚午，第770页。
(21)《清实录》第36册，道光十四年十二月己亥，第981页。
(22)《清实录》第37册，道光十六年五月庚子，第372—373页。
(23)《清实录》第44册，咸丰十一年四月丙戌，中华书局1987年影印本，第1176页。
(24)咸丰九年，署理福建布政使张集馨在例行召见时与咸丰帝谈及自己曾在向荣属下任职，“上曰：‘自然是管折奏？’对曰：‘折奏有文案处。’上曰：‘还有文案处么？’对曰：‘是。’”张集馨：《道咸宦海见闻录》，第259页。
(25)宋晋：《请酌核保举章程以示限制疏》，参见盛康编《皇朝经世文续编》卷22，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》(833)，台北，文海出版社1972年版，第18页。
(26)尹圣柱：《张之洞文案委员制在晚清官僚结构改革上的地位及其意义》，《张之洞与武汉早期现代化》，第106—112页。
(27)张之洞最早任陕西巡抚是光绪七年(1881)。钱实甫：《清代职官年表》，中华书局1980年版，第1491、1722页。
(28)《清实录》第44册，咸丰十一年四月丙寅，第1141—1142页。
(29)《清实录》第44册，咸丰十一年五月乙巳，第1205页。
(30)《清实录》第44册，咸丰十一年六月乙亥，第1236页。
(31)《清实录》第44册，咸丰九年四月壬寅，第105页。
(32)《清实录》第44册，咸丰九年六月庚子，第172页。
(33)《清实录》第48册，同治四年六月辛丑，第395页。
(34)《曾国藩全集》第8册，岳麓书社1990年版，第5086—5087页。
(35)《曾国藩全集》第8册，第5092页。
(36)如周馥、王学懋、赵熙文、秦缃业、徐宗亮、凌涣、钱勖、钱恩荣、薛时雨、于式枚，乃至桐城派大家吴汝伦等都曾在不同时期担任过李鸿章的文案，其中多人均有职衔。参见李志茗《晚清四大幕府》，上海人民出版社2002年版，第196—224页各表。
(37)《清实录》第36册，道光十三年十一月甲申，第694—695页。
(38)《清实录》第43册，咸丰七年十一月丙戌，第710页。
(39)皮明庥等编：《出自敌对营垒的太平天国资料》，湖北人民出版社1986年版，第233页。
(40)《附列督署房书廪工纸劄费表》，《广东财政说明书》(3)，卷11，广东清理财政局编订，宣统二年刊本，第5—6页。笔者所见十余省的财政说明书，均有文案委员经费。
(41)例如光绪二十九年六月，湖南巡抚赵尔巽为该省司道以下候补人员订立的一项章程，署名虽为“巡抚部院赵”，却通过文案处行文发布，并使用印有文案处衔名的专用纸张，且递稿、判行、缮发、发递，各项分工清晰。参见湖南巡抚赵尔巽《札饬司道议处通发候补人员》，中国第一历史档案馆藏，赵尔巽全宗，湖南巡抚类，职官官制项，第36号卷，无号文。
(42)《江苏巡抚冯汝骙奏设立幕职分科治事折并单》，《政治官报》第1097号，宣统二年十月十五日，第13页。
(43)陕西总督：《奏设立幕职分科任事折》，《政治官报》第1028号，宣统二年八月初五日，第11页。
(44)《云贵总督、贵州巡抚会奏：遵章设立幕职分科治事折》，宣统三年正月二十八日，中国第一历史档案馆藏，宪政编查馆全宗，考察筹备宪政类，第15卷，第584号文。
(45)《湖南巡抚杨文鼎奏遵章设立幕职分科治事折并单》，《政治官报》第1320号，宣统三年六月初九日，第10页。
(46)中国第一历史档案馆藏，军机处录副全宗，宣统朝内政类，第7440卷，第15号文、第40号文；宪政编查馆全宗，考察筹备宪政类，第15卷，第584号文。
(47)关于1907年至1911年外官制改革和幕职分科治事，另文详论。
(48)《遵章设立幕职分科任事折》，《政治官报》第817号，宣统元年十二月二十三日，第13页。
(49)《安徽巡抚朱家宝奏遵章设立幕职分科治事折并单》，《政治官报》第1149号，宣统二年十二月初七日，第12页。
(50)《政治官报》第1028号，宣统二年八月初五日，第11页。
(51)中国第一历史档案馆藏，军机处录副档案全宗，宣统朝内政类，152目录，第7440卷，第15号文。
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