邓丽兰：顶层设计的迷思——略论近代以来中国思想界的“强有力政府”论

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原文标题：邓丽兰：顶层设计的迷思——略论近代以来中国思想界的“强有力政府”论

【原文出处】《首都师范大学学报：社会科学版》(京)2013年3期第22～29页
【英文标题】Lost in Top Design: A Treatise on the "Powerful Government Argument" Popular since Modern China
【作者简介】邓丽兰，女，四川省沐川县人，南开大学中国社会史研究中心副研究员，南开大学历史学院副教授，历史学博士，天津　300071
【内容提要】清末中国思想界初步接触西方的“政府万能”新说。民国肇始，梁启超、宋教仁等皆主张英、法政党内阁式的“强有力政府”。中国移植西式议会政治失败，孙中山晚年提出了超越英美模式的“万能政府”主张。国民党人执政后，部分国民党人提出“党国一元主义”的强力政治论，“独立评论派”的陈之迈、张佛泉，“再生派”的张君劢等，主张取法英美“危机政府”建设“强有力政府”。民族主义是推动“强有力政府”诉求的重要动力，但对于“强力”的追求是否颠覆宪政框架，成为现代民主主义与极权主义的分水岭。
【关 键 词】民族主义/自由主义/极权主义/危机政府
西方法政知识的传入，带来现代政治学语汇。许多看似不一的词汇对应着同一西文，同一中文词往往又歧义百出。近代以来，中国思想界的“强有力政府”论，即有着多歧的内涵与复杂的流变。①本文初步考察近代中国“强有力政府”论的发生语境、具体内涵与演化过程，以揭示世界性的民族主义潮流如何改写着中国人对政府职能的认知。
一
流亡日本期间，梁启超接触经由日本转译的西方法政学知识，在近代思想家中，较早了解到“强权派”主张的“政府万能”说。
在《国家思想变迁异同论》一文中，梁启超介绍了欧洲国家观念的演变。梁指出，国家思想上可分平权派与强权派；平权派主张人权天授，“国家者，由人民之合意结契约而成立者也，故人民当有无限之权，而政府不可不顺从民意。是即民族主义之原动力也”；强权派主张无天赋之权利，唯有血汗而获得之强者之权利，“国家者，由竞争淘汰不得已而合群以对外敌者也，故政府当有无限之权，而人民不可不服从其义务，是即新帝国主义之原动力也”。而国际竞争已推动着民族主义发展到新帝国主义，人民对政府职能的认识也发生转变，“于是前者以政府为调人、为赘疣者，一反响间，而政府万能之语，遂遍于大地”。不过，梁启超认为，“吾国于所谓民族主义者，犹未胚胎焉”，“政府万能”之说并不适合中国，且“尤恐乎他日之所谓政治学者，耳食新说，不审地位，贸然以十九世纪末之思想为措治之极则，谓欧洲各国既行之而效矣，而遂欲以政府万能之说，移殖于中国，则吾国将永无成国之日矣”。[1]
稍后梁启超提出，干涉与放任是两种“治术”；“干涉主义者，谓当集权于中央，凡百皆以政府之力监督之，助长之，其所重者在秩序；放任主义者，谓当散权于个人，凡百皆听民间自择焉，自治焉，自进焉，其所重者在自由”。两派各有理由，但当前中国“其当操干涉主义者十之七，当操放任主义者十之三”。[2]
梁启超在梳理西方国家观念变迁时，已意识到“政府万能”论是民族主义发展到新帝国主义阶段的新现象，对中国而言乃是药不对症的。但将“干涉”与“放任”当成两种“治术”时，认为当下的中国应偏于“干涉”。
梁启超公开推崇建设强有力的政府，是在民国初年。共和初建，在组建政党、政团的热潮中，涌现出两三百个政党，其中不少政党

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政团主张建立一个强有力的中央政府。各种方案中，政党责任内阁的主张占了上风。
《中国立国大方针商榷书》实为梁启超替“共和建设讨论会”起草的政纲，他具体提出“世界的国家”、“保育政策”、“强有力政府”、“政党内阁”四项主张。梁启超首先提出了“世界的国家”的时代任务，他具体表达为四义：“今世界以国家为本位”、“今世界惟大国为能生存”、“今世界以平和为职志”、“今世界惟占优胜于生计界者为能安荣”。[3](p.3，p.6，p.10，p.13)而“保育政策”则是推动中国成为“世界的国家”之手段，“欲使我国进为世界的国家，此非所以坐而致也，必谋所以促进之者。于是保育政策尚焉”。这也即与“放任政策”相对的“干涉政策”。不仅国民程度幼稚须“保育”，且在国与国竞争时代，多数事业为个人能力所不能举，更兼之中国革命后数千年公共信仰破弃、社会根底动摇，尤须“个人自治与国家保育宜同时骈进，划出范围，而于范围内各务扩张其分度”。[3](p.15，p.18)
“强有力政府”则是推动“保育政策”的手段。强有力政府包括两方面，“一则对于地方而言中央，地方之权由中央赋予者，政府之强有力者也。中央之权由地方赋予者，非强有力者也。中央能实行监督权于地方者，其强有力者也。而不然者，其非强有力者也。二则对于立法府而言行政府，行政府人员自立法府出，而于立法府融为一体者，其最强有力者也；虽非自立法府出，而能得立法府之后援者，其次强有力者也；与立法府划然而对峙，而于立法事业丝毫不能参与者，其非强有力者也；并行政事业犹须仰立法府之鼻息者，其最非强有力者也”。[3](pp.25～26)总之，中国需要中央集权、行政集权的强有力政府。
强有力政府的具体模式，则是英国式的政党内阁，梁称之为“政党政治之极轨也”。这具体化为三项标准：“非国会议员不能为内阁员”、“内阁必由国会下院多数党之领袖组织之”、“内阁失多数于下院得解散下院，但再选举若仍失多数则例即辞职”。[3](p.50)这种模式的长处在于：阁会一体，内阁与国会无互相猜阋；内阁之权授之于国会，国会之权授之于国民，能充分表现民意；政党领袖经过自然淘汰，学识道德均属优异，不至滥行秕政；富有弹性，便于调整政策。这样的政府也是“善而强”(good and strong)的政府。
梁启超的思想，影响了“共和建设讨论会”与进步党的政纲。
以宋教仁为代表的主张责任内阁制的国民党人，则倾向于建设强有力的国会。宋教仁也是强有力政府的拥戴者，“廿世纪之中国，非统一国家、集权政府不足以图存于世界”[4](p.405)。他也选择了政党内阁式的完善政府，即“为今之计，须亟组织完善政府，欲政府完善，须有政党内阁。今国民党即处此地位，选举事若得势力，自然成一个国民党政府”。[5](p.446)在具体制度设计上，宋教仁先强调“速行军民分治，集中行政权力”[4](p.405)，后转而重视立法权。在他看来，世界民主国家，政治权威皆集中于国会，国民党人应专注于选举，成为议会中第一大党，“我们要在国会里头，获得过半数以上的议席，进而在朝，就可以组成一党的责任内阁；退而在野，也可以严密的监督政府，使它有所惮而不敢妄为，应该为的，也使它有所惮而不敢不为”[6](p.456)。
在讨论宪法草案时，国民党人的《国民党宪法主张全案》、《国民党宪法讨论会对于其宪法主张全案之修正》，具体勾画了他们的“国会政府主义”方案。在他们的方案中，“宪法上定国会、大总统、法院皆为主动机关”，但为防止行政机关的轻率，“以国务员为制限机关，大总统行使行政权，必经国务员之赞襄”、“以顾问院为制限机关”。[7](p.232，p.233)国会拥有解释、修正宪法、组织选举会选举总统、众议院有对大总统任命国务总理之同意权，且国会不得被解散。虽修正方案中“顾问院”被取消了，但整体方案仍是国会权重，行政权轻。
其时，章士钊也是强有力政府的主张者，也认可英国模式，并提出政党内阁、毁党造党、一院制的方案。章士钊指出，政党内阁意味着主持政府的政党同时控制议会之多数，内阁政策能在议会中顺利通过，这种政制并非专制政府，因为“此种政府之强有力，乃议会之强有力也，议会之强有力，即人民之强有力也，宁不可尚？”[8]为了造就政党内阁，他还主张“毁党造党”，也即取消目前已有的小党，培育以政见相依归的朝、野两党，展开政争。章还主张“一院制”，在他看来，议会分成两院防止“议院专横”或“议院轻躁”是不必要的，“盖国会者，代表人民也，谓国会专制，犹如谓人民专制”。[9]
当时也有主张仿效法国制度者，如蓝公武、吴贯因。蓝公武认为，法国由王政改共和的历史，同中国由帝制而共和的历史具有相似性，应仿效法制，使“总统之处无责任之地位”[10]。吴贯因比较了三种政府制度，即行政权在总统之美国、在国会之瑞士、在内阁之法国，而以法制为最优，“中国之行政权，必使属于内阁，其无疑议矣”。[11]当然，这并非使总统安坐无为，而是内阁与总统分担行政权，总统任命同党、同政见之人为阁员，内阁担负实际政治责任。
当时，以袁世凯为首的北洋系也提倡建设强有力的政府，但主张采行总统制。然无论梁启超一系，还是国民党人，皆认为美国式的总统制导致立法权与行政权的过分对峙，无法建成强大的政府。而中国久处专制之下，集权的总统又有变成皇帝的危险，因而倾向于反对总统制。
总之，清末民初，各方政治势力，多主张强有力政府，且多倾向于英法式的政党内阁，但出现“强立法权”还是“强行政权”的分歧。这既基于学理的分歧，也基于现实政治力量所在、政治态度的差异。学理上，国民党人将“主权在民”理解为主权在国会，势必在制度设计中强化议会的立法权；进步党人信奉主权在国，自然倾向于加强行政权。两党也分别被看成“民权党”与“国权党”。政治立场上，梁启超一系的进步党人不那么激烈反袁，倾向于建设一个强有力的中央政府；宋教仁为代表的国民党人倾向于反袁，且在国会中占据优势，倾向于建设一个强有力的国会来节制行政权。虽然双方皆注意到与之配套的中国政党制度尚处于幼稚阶段，但他们大概低估了建立成熟的两党轮替机制的难度。没有这样的机制，政党责任内阁也无从谈起。
同盟会员、国民党人在参议院、宪法起草委员会中，明显占着优势。因此，临时约法、天坛宪草，皆有加强立法权、削弱行政权的倾向。天坛宪草尤其受到袁世凯为首的北洋系的攻击。宪草第43条众议院对国务员的不信任投票、第76条解散众议院需参议院同意、第81条国务总理之任命须众议院同意等，皆是强化立法权的规定。为此，袁世凯发动各地军政长官发表通电，攻击宪草压制行政权，如“使行政部门为国会之附属品”、“宪草乃一党私见，意存蹂躏行政机关，破坏三权之制”、“该党兵败之余，欲借立法机关颠覆民国”、“国民党人谋夺行政大权”，等等。[12](pp.428～431)据张玉法的统计，在10月28日至11月4日的43件通电中，“指明宪草谬误、钳行政权过甚者二十四次”[12](p.434)。最后，袁取消国民党人议员资格，使国会无法开会，抛弃了宪法草案。
民初虽流行“强有力政府”论，但“强立法权”的倾向在制度设计层面占上风，各派政治势力无法在和平政争取得平衡。民初试验代议制民主失败与此不无干系。
二
袁世凯死后，中国军阀政治的实质日趋公开化，枪之所寄，即权之所在。人们不再期待一个强有力的中央政府，转而希望依托各省，造就一个美国式的联邦制国家。加之一战后弥漫世界的民族自决浪潮，更使“自治”成为一种美丽的愿景。民初被冷落的“联邦制”重新浮出水面，无论从思潮、实践，联省自治一时成为最强劲的政治潮流。湖南、浙江等省，纷纷出台了省宪法或省宪草，湖南还试验了省长民选。
以梁启超为代表的研究系，也放弃了早年的强有力政府主张，转而主张地方自治。《改造发刊词》中，他们呼吁：“同人确信国家之组织，全以地方为基础，故主张中央权限当减到以对外维持统一之必要点为止”，“同人确信地方自治当由自动，故主张各省乃至各县、各市，皆宜自动的制定根本法而自守之，国家须加以承认”。[13]
在风靡一时的联省自治风潮中，出而主张强有力政府的“少数派”是孙中山。他主张造就“万能政府”。
早在1906年，孙中山即提出五权宪法的构思，“兄弟的意思，将来中华民国的宪法，是要创一种新主义，叫做‘五权分立’”[14](p.330)。此后，他致力于五权宪法的阐释与宣传。五权宪法，是在立法、行

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政、司法三权之外，另加监察、考试权。在他看来，英国只是国会独裁的一权政治；美国也有议员擅用纠察权挟持行政机关的弊端。他改三权分立学说为五权宪法，其用意之一是剥离国会的弹劾权，免得国会以弹劾权压制政府，“弄到政府一举一动，都不自由，所谓动辄得咎”[15](p.488)。
在政府职能问题上，孙中山晚年进一步提出“权能区分”、“万能政府”的主张。孙中山认为，欧美民权发达后的弊端就是人民不信任政府，由此导致政府软弱无力；这种民权流弊的原因在于人民不知区别权、能的界限，所以总是排斥、反抗政府；中国因为有了阿斗和诸葛亮的先例，要分开权、能是很容易的，“如果政府是好的，我们四万万人便把他当作诸葛亮，把国家的全权都交到他们；如果政府是不好的，我们四万万人可以实行皇帝的职权，罢免他们，收回国家的大权”。[16](p.329)
孙中山指出，政治之中包含有两个力量，一个是政权，一个是治权，“一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量”。应把政权完全交到人民手中，治权交到政府手中，“把政治的大权分开成两个：一个是政府权，一个是人民权。像这样的分开，就是把政府当作机器，把人民当作工程师。人民对于政府的态度，就好比是工程师对于机器一样”。[16](p.345，p.348)所谓的“政权”是指人民的四项直接民权，即选举权、罢免权、创制权、复决权；所谓“治权”是指立法、行政、司法、监察、考试五权。
在政权与治权的关系上，孙中山提出：“这四权和五权各有各的统属，各有各的作用，要分别清楚，不可紊乱……政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门

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径去做工。人民管理政府的动静，要有四个权，就是要有四个节制，要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府。人民有了这样大的权力，有了这样多的节制，便不怕政府到了万能没有力量来管理。”[16](p.354)这里，孙中山以“权”与“能”之间的制约达到制衡目的。
孙中山的“万能政府”说，受美国进步主义时代的宪政思想影响。进步主义时代的人们意识到传统的“有限政府”角色的负面性，政治学家们开始强调行政权应成为三权的核心，政府的主体不是立法，而是行政管理。罗斯福、威尔逊开启美国强有力政府的时代，政府开始干预社会事务，总统与行政权系统的权力都大大扩张。
显然，“五权宪法”、“万能政府”的构想缺乏权力内部分权制衡的机制。分权制衡学说来自古代思想家的混合政体理论，近代经由洛克与孟德斯鸠的发挥，成为西方议会政治的基本政体原则之一。它

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是自由主义精神的制度化体现，强调为了自由必须限制权力，反对任何独占性权力。孙中山将五权都划为中央政府机构之下，这更多地体现出部门分工，或者说“五权分职”，而不是“五权分立”。
孙中山去世后，国民党人借助于军事北伐，取代北洋势力，在南京建立政权，孙中山的制度方案有了试验的可能。根据胡汉民和孙科的提议，南京政府开始了五院制政府的试验。然而，推行过程中，国民党人的五院制政府不但没有成为“万能政府”，反而成为效率低下的中央政府，无法应对国难下的危机。在30年代国难引发的政治大讨论中，中央政府机构改革成为当时的重要议题。对于政府功能的看法，即趋向于“无为政治”与“极权主义”两个极端。
胡适是“无为政治”的提倡者。他以为，中国人有着二千年来天高皇帝远而引起的“无治主义的民族性”，“现时中国所需要的政治哲学，决不是欧美19世纪以来的积极有为的政治哲学”。[17]胡适强调政府目前还不配建设，只能做点与民休息的仁政。这一观点引发争论。支持者认为，政府职权不是“缩小”到警察权，而是“扩大”到警察权的问题，因为政府连“警察权”都不能胜任。[18]反对意见则称：“现时我们所需要的，正是欧美十九世纪以来积极有为的政治哲学，而不是二千四百年以前消极无为的政治哲学。”[19]“有为政治”与“无为政治”的争论，表现出知识界对于当时政府之角色与功能的怀疑。
一些知识分子，则走向对强力政府的崇拜，并视之为一种世界性潮流。有论者提出：“当今世界潮流趋向于集权的政府的职务，从警察进于保育；政府的政策，从放任入于干涉。如意，如德，如俄，不消说了。就是老牌子民主共和的美国，近来已走上这条路了。”[20]钱端升认为，民主政治不可补救的缺点是无法承担现代国家繁重的经济职能，中国是个一切落后的国家，需要有能力有理想的独裁来推动沿海工业化，带动内地农业，“无论是增进人民的智识及健康也好，或增加人民生产能力也好，没有一个强有力的政府，必绝对无成的”。[21]他甚至主张中国“应努力培植一个极权国家，以立足于世界之上”。[22]
一些主张三民主义为体，法西斯主义为用的人，更公开宣传“党国一元主义”的强力政府论。他们以“强力”作为国家的本质，基于“强力”契约而演进的国家，“力”之“动向”便成为国家本质的唯一因素。国家生存的要素也不再只是人民、领土、主权，还应包括“组织力”。不论古时封建国家，或是现代民族国家，国家的主要作用皆为权力的强势发挥。强力政治的两根支柱一为强力，二为法律，应以事实上的强力，缔造法律的强力。事实上的强力，就是强有力的人缔造的强有力的政府。[23]“党国一元主义”是强力政治的要素，强力政治是党和国的合一，党是国的灵魂，国是党的外体。要公开仿效俄、意的独裁制，集权于中央，中央政府以领袖为中心，将领袖的贤明判断作为强力政治之出发点。
在大讨论中，出现了看似中间立场的看法，这就是民意监督、权力制衡下的“强有力政府论”。其代表人物，当属“独立评论”派的陈之迈、张佛泉，“再生”派的张君劢、张东荪、朱亦松等。
陈之迈指出，19世纪民治的勃兴正值放任主义风行，软弱政府为人所称道；20世纪后，国家为社会服务的观念勃兴，政治家更趋向于积极。以前人民要求政府“无为”，现在人们要求政府“服务”，在非常时期更要求“效率”。时代局势皆变动了，“我们是守着十九世纪欧西的理想而甘心做它的最后壁垒或为它不惜牺牲呢？还是放眼去看二十世纪的潮流而求其适应？”[24]
陈之迈强调，中国不应在国难当头时，将政府搞得无能而软弱。欧美各国面临危机或战事时，政府改组常表现出如下共性：事权集中到少数或者一人手中；政治领袖与军事领袖密切联络或合二为一；各政党消除党见一致对外；限制平时的种种自由；某些重要的宪法保障暂时搁置。当然，如此强有力的政府是不能缺乏人民监督的，人民身负监督责任才能造就优良政府。然而，政治学、政治史上的一个“哑谜”就是：“政府不许我们‘鞭挞督促’，我们从何‘鞭挞督促’？”陈之迈给这一哑谜的答案是“惟有‘鞭挞督促’才能有机会‘鞭挞督促’”，也就是说“‘鞭挞督促’是造成‘鞭挞督促’机会的唯一方法”。[25]
具体来讲，陈之迈主张废除五院制度，改革中政会，国民党公开党内派别分歧进行政争。他认为，国民党的中央政治是“在五权分立的制度上硬装上一党专政的制度”[24]，其结果是五权并不分立，一党专政的好处一无所得，其弊端在笨重低效；过去数年的经验表明，五院制的政府机构是最笨重的，“国民党制宪的目标如在产生有效率的政府，那么唯有放弃死守五院制度的精神”[26]。不过他并未提出强有力中央政府的具体细节性架构，而将之视为政治领袖们的责任。
张佛泉跟陈之迈的看法类似，且具体提出制度设想。在张看来，旧的分权说已经过时，极端的民治主义需要自下而上，也不符合中国的国情，中国需要有自上而下的方法来适应西方文明，达到民主政治，“我一则曰：在立法机关节制之下，要尽力扩大行政权；我再则曰：在立法机关节制之下，要尽力扩大行政权”[27]。张佛泉认为，英国式的责任内阁制，是世界上效率最高、权力最大的政治组织，且不会有立法与行政对峙的流弊；应由国民党来代表国民推行这种内阁制，行政机关应有发动权，应以行政机关来发动，以立法机关来复决。[28]
张佛泉指出，政府的力量与人民的制裁应同步增长，“中国在今日需要一个强有力的政府，但同时也要加强人民制裁(popular control)的力量”；制裁的力量应该是外在的，而不必一定是内在的，“在政府本身之内，各部不能成对峙形势，不能讲制衡。政府是好动的，是须有所作为的，不然，便与政府之本来目的相违反”。[29]但强有力政府必须受人民自由意志的制约，“政府若想集权，便须予国民以表现意志的机会。这种自由便是制裁政府的原动力”[30]。总之，舆论自由、结社自由是政府集权的条件。
以张君劢为首的“再生派”，主张“修正的民主政治”，也是一种民意监督下的强有力政府。在他们看来，民主的精神与强有力的政府是可以相容的，“权力者，所以便行政之执行，自由者，所以保障社会文化与个人思想。二者各有范围，若为之区分适当，则一方得敏捷之政府，他方得自由发展之个人，固有兼容并存之可能”[31]。而以民主为制度、以专政为运用是可能的，“民主制度是常经，专政的运用是一时应变之计”，“我们必须稍稍修改民主政治使其具有能随时代而变的弹性”，即“在民主制度上，有一个集中的力量用以推动之”。[32]强有力的政府之所以与民主不矛盾，还在于它能促进经济平等。人民安居乐业是实现民主的前提，“在经济方面我们既主张计划经济，则要实行这种计划，自必须有一个有力量的政权不可”[33]。
他们的基本政治主张是“修正的民主政治”，即“以民主政治为根本原则，依国情充量实现之”；“国家政事重在效率，贵乎敏活切实；社会文化欲其发展，当任其自由歧异；以此为集中与开放之分界”；“政治制度中使专门家占有地位，以减少党派操纵与捭阖之作用”。[34]
张君劢所设想的强有力政府基于三个原则，即国家利益至上、行政权重于立法权、担任行政者事权集中且久于任上。他的方案是，以行政大纲约束行政权，国民代表会议的职责在监督财政与议定法律，不能行使不信任投票，不能非议已经确定的行政大纲，并以超然党派之上的文官制度与专家政治，提高行政效率，保障行政权的稳固，形成“集中心力之国家民主政治”[31]。
《再生》撰稿人朱亦松提出“新时代的民治主义”的方案。他认为，中国需要强有力的中央政府，同时又应是合于民治精神的政府，这是国家权力和人民自由的妥协问题，“处今日中国国情之下，我认为唯有全国合作、网罗各党派的人才，组织一种举国一致的政府或混合的政府，方克负荷大业，和形成一个强有力的国家”[35]。他的新民治方案中，有一个各职业团体构成的全国经济议会与独立的司法机关来监督跨党派的混合政府。
当时的人们，关注到一个新现象，这就是英美的“危机政府”。1932年，曾参与罗斯福新政的美国哥伦比亚大学公法学教授罗哲士(Lindsay Rogers)在弗吉尼亚大学作了名为“危机政府(Crisis Government)”的演讲，后成书出版。罗哲士介绍了独裁制在欧洲的兴起与传播，并详细探讨了民主国家的妥协与应对。罗哲士预言：“新式的代议制度是一定要发生的。它们在各种危机政府里已有粗糙的生长……将来议会定要限于制定普通的原则，在原则之下授予行政机关以宽大的权力。”[36]中国知识界开始认识到，“欧战以还的所谓‘危机政府’，把权力集中于领袖身上，匪特不是反民主政治的，并且是民主政治一个极大的收获”[37]。陈之迈专文研究了“危机政府”现象，归纳了英美学者的重要结论：“为应付目前的环境，政府的目的应改变为效率”；“民主政治不过是解决政治问题的和平方法”；“民主政治也能产生有效率的政府，近年来的民主国家所产生的‘危机政府’‘效率’并不减于独裁”。[38]
总之，民族危机往往触发民族主义思潮的高涨，也多伴随着强力政府的诉求。“强有力政府”论所借助的思想资源却颇为博杂，既有源于现代政治中行政权扩张的趋势、“危机政府”的临时经验，也来源于独特的理论创造、更新的极权主义挑战。德意式的极权主义实质上是一种政治、道德、宗教三合一的全能政治，其政府固然是强有力的，但却趋向于暴政，并非人类文明发展的正途。吸收英美“危机政府”经验的强有力政府与民主兼容的观点，严格区分“极权主义”与“行政集权”的界限，比古典民主理论更能回应时代新任务、新课题。
三
现代文明的发展，使人类的经济活动日益繁复，社会结构也日益复杂化，政府的功能与责任也日益增长。政府不仅是简单地进行“统治”，而是要提供“服务”，人们也不再简单地期待政府“无为”，而是提出了“效率”的要求。因此，强有力政府，不仅是西方思想界的一种诉求，也部分地成为西方发达国家的某种现实。晚清以降的中国思想界，敏锐地观察到了这一事实。
而近代中国面临的时代任务是双重的，一方面要建立独立、统一的现代国家，同时要构建具体的统治形式。也就是说，中国近代以来的政制转型，事实上首先是中央政府的顶层设计问题，它也一直是一个未曾破解的难局。当时的人们也曾认识到，中国近代化失败的原因在于没有建立现代政府，中国虽事事不如人，最不如人可以说是政府，“中国迄今未曾产生良好的政府就是中国所以直到现在不能立于世界各强国之林的唯一原因”[39]。也就是说，中国亟须造成一个具有近代式政府机能的民族国家。显然，民族建国的历史任务，国家外不独立，内不统一的实际情形，都使有识之士认识到建设“强有力政府”的必要性。
国际竞争的加剧、世界性的民族主义浪潮的反复高涨，是“强有力政府”论被中国思想界吸纳的时代背景。民初梁启超一系的进步党人，正是基于国家主义的兴起，认定“主权在国”比“主权在民”更符合历史潮流与中国现实，“十九世纪初期革命之潮流在求得一良国会以去对抗政府，二十世纪初期革命之潮流在求得一良政府以对抗外国”，中国欲御外侮，“不徒在伸民权也，尤宜急谋振国权”，“欲求振国权，与其得一强有力之国会，不如得一强有力之政府”。[40]与此类似，孙中山也寄希望于一个强有力的政府来“超英赶美”，“用我们的民权主义，把中国改造成一个‘全民政治’的民国，要驾乎欧美之上”。[16](p.314)
但种种“强有力政府”思想的内涵却有不小的差异。梁启超民初提出“强有力政府”，与之配套的是主权在国、保育政策、政党内阁的主张。孙中山的“万能政府”论，与之配套的是五权宪法、直接民权、权能区分主张。“修正的”民主派所主张的“强有力政府”，仿效英美的“危机政府”，与之配套的是委托立法、专家行政、舆论监督。极权主义者所主张的“强力政治”，则是“党国一元主义”。这里，对于“强力”的追求是否逸出“宪政”的框架，是现代民主主义与极权主义的分水岭。
再者，纸面上的“强有力政府”，与事实上的“强有力政府”，也截然两事。进步党人所津津乐道的英国式政党责任内阁，却无成熟的两党制度与之配套；民初国民党人所设计的强国会的“强有力政府”，仅处于宪法草案状态就被扼杀在摇篮中；孙中山所设计的理想化的“万能政府”，在实际运作过程中也变成“无能政府”。尽管国民党人做了种种改革调整的尝试，如1935年底国民党五大召开后的政制改革，部分吸收了陈之迈等人的设想，但民国时期，一个理想的中央政府结构始终未能出现。
当然，在探讨中国前途的问题上，并非所有思想家都迷信万能政府。张东荪便曾指出：“中国国运之兴也，不在有万能之政府，而在有健全自由之社会。”[41]他主张政治与社会分离，培育自由竞争的社会，反对倚靠“万能政府”。
总之，近代中国思想界的“强有力政府”思潮，寄托着中国人的强国梦、统一梦，但其内涵却复杂多变，并有着种种方案。“强有力政府”思想作为一种“治术”，具有历史的合理性与现实的必要性，然一旦它僭越“宪政”轨道，力图上升为“政道”，则无论学理还是实践上，都将走向误区。前人的种种探索，为今天的人们建树中华政治文明的制度形式，留下了宝贵的思想遗产。
注释：
①闫润鱼比较了梁启超、孙中山的“强力政府”论，认为两者兼含保守主义、激进主义意味，但论证逻辑有所不同，且在梁启超那里是过渡时代的一种“过渡性的制度安排”，而在孙中山那里则是“放之四海而皆准的制度安排”。参见闫润鱼“中国近代思想史上的‘强力政府论’：激进乎？保守乎？——基于梁启超、孙中山相关思想的考察”，载《中国人民大学学报》2011年第6期。
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