总理衙门-中国晚清外交机构近代化的起步

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原文标题：中国晚清外交机构近代化的起步

对于“外交”一词，人们常常有不同的理解。几个世纪以来，各国的学者为外交下了各种各样的定义。所有的定义和解释当然都带有不同的历史时代与社会文化的特点，以及深刻的阶级烙印。比如：西方学者或外交家将之称作“交涉的学问或手段”，或

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者将之视为“关于国家对外关系或涉外事务的学问。”（转引自米庆余《日本近代外交史》，南开大学出版社，1988年版，第2页。）日本学者将之归结为“国家与国家间的交涉和往来。”（时枝城记《例解国语辞典》。）等等。但不管如何，所有外交解释或定义的共性不外乎是：A，外交对话是国际社会的工具，它产生于人类文明进程之中，适应了人类彼此沟通的需要；B，外交是国家主权不可分割的组成部分，一个国家对外交往的能力反映该国的实力与地位；C，外交是实现国家

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对外政策目标，维持国家利益的重要手段，也是建立和维持和平的国际秩序的手段；D，外交的基本方法是谈判，通过和平协商的途径解决国家利益的冲突与矛盾，促进国际合作。E，外交主要是通过国家外交工作机关，按一定的国际制度、惯例、准则和礼节

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来进行。（周启明、杨闯编译《国外外交学》，中国人民公安大学出版社，1990年版，第1页。）
这些共性和规律性，也正是衡量一国外交机构是否近代化与制度化的一把尺度。
一“总理衙门”设立的背景
自古以来，只要有若干个国家的存在，只要他们的活动相互影响，它们就不可能在真空中活动，每个群体就不可能只考虑如何处理其内部事务。每个国家都希望尽可能地掌握自己的命运。因此，它就不得不对会侵害其利益和其公民利益的邻国加以考虑。严格地说，在一个独立国家的集团内，每个成员并不是绝对地孤立，而是在相互依存下享有其独立，它们都应充分地认识这一事实。当一组国家形式紧密相连的体系时，这个体系就包括了许多按自我意愿行事的政治行为者，它迫使每个国家要牢牢地意识到其他国家，有着与其不同的目的和利益，其他国家所作所可能作的事都将制约或部分地决定它自己的政策。同样，近代中国的这个主权国家，当帝国主义入侵之后，逐步破坏和损害了中国的主权完整，中国又该作何反映呢？
19世纪中叶以前，外国与中国的关系大致分为两类：“一类为‘朝献之列国’，即具有朝贡义务的属国，如朝鲜、琉球等，一类为‘互市之群番’，即仅有一般贸易往来而无朝贡义务的外邦，如葡萄牙，俄罗斯等。”（复旦大学历史系编，《中外关系三百题》，第301页。）长期以来、清政府在自给自足的社会经济基础上实行闭关自守的政策，重农抑商并在腐朽的封建礼仪，等级制度的基础上一味以“天朝尊严”卑视一切而盲目排外。自认为“天朝物产丰盈，无所不有，原不藉外夷货物以通有无”（梁廷楠《粤海关志》，卷23。），而以“恩赐”代替通商，把侵略者的入侵看作是“万国来朝”，当外人炮舰叩关，又疑惧防范，胆颤心惊。正如英国人Mark mancall说：“中国人以国家和人口创造了以自己为世界中心的形象，因此，他们尽管不是完全的但却是在很大程度上对非中国文化的昏暗世界不感兴趣，一直到19世纪中叶仍然如此。”（转引自朱雍《不愿打开的中国大门》，江西人民出版社，1989年版。第291页。）这种盲目与辜息的结果，自然使主权完整的国家而变得不再完整，物产丰盈的国家变得不再丰盈，社会安定的国家变得不再安定。两次鸦片战争的侵袭及大量主权的沦丧，“天朝尊严”扫地，礼制尽摧，卖国条约即订、割地、赔款、开埠，治法、传教等皆在条约之中，使得清王朝不得不考虑调整对外的决策，而对外国帝国主义列强纷纷向通商各口派出领事官，并且各国领事官有权与地方官“或出文往来，或会晤面商”，（《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷72。）中国办理外、国事务之钦差大臣或沿海总督有责任代奏外国国书，各国外交官员也可与中国京内大臣直接文书往来等等。这种与外接触一发不能收拾的局面，清政府为了阻止各国使节不断提出的进京靖觐的要求，于1844年设置了五口通商大臣，负责办理与各国通商善后事宜。
很显然，西方列强对于通过地方官以及礼部理藩院等部门与清政府间接接触的状况仍然不满，不惜再以武力迫使清政府接受各国遣使驻京，各国政府与外交使节可与内阁，军机处直接交往的要求。此后，首先是俄国，遇有交涉事务不再通过理藩院而是直接照会军机处。接着是英、法、美各国也如法炮制，给清政府施加压力。面临严峻的国际外交的新局面，以恭亲王为首的一大批王公大臣对于传统体制下对外交涉、政出多门以至互不通气、相互推诿的弊端也有所认识，力主建立一个统筹外交全局的新机构。1860年12月奕沂等上奏议善后事宜六条，首请设立总理各国事务衙门于京师。
当然，虽然在清中央层中，有以奕为首的一班人开始认识到了要与外界接触建立专门外交机构，但也还很有限。如他们认为侵略者“志在通商”，如果日久贸易不旺，彼必废然思返”。（《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷71，第17—26页。）甚至认为“虽有夷酋驻京，无事可办，久必废然思返。”（《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷71，第17—26页。）基于这种天真的糊涂观念，清统治者把总理衙门的设立，做为应燃眉之急的权宜之计，拟“候军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。”（《中国近代对外关系史资料选辑》，上海人民出版社会，1977年版，第234页。）
但不管怎样，在1861年1月20日，奕奏请设立“总理衙门”得到了咸丰的批准。咸丰亲谕内阁：“据称恭亲王奕等筹议各条均系实在情形，照原议办理。”（《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷72，第1—2页。）并委派奕大学士桂良和户部左侍郎文祥主管。这样，在帝国主义侵略需要和清政府幻想以退让来保护旧制和“尊严”和排斥帝国主义再度有伤龙体的幼稚想法两方面的交互作用下，一个有别于中国历代的礼部和理藩院机构，又有别于系统完整的外务部的这样一个过渡性的外交机构就在中国诞生了。
二“总理衙门”的职能与性质
不可否认，在半殖民地社会的大格局下，“总理衙门”所经办的全是与外国事务相联系，而又与割地、赔款、丧失主权密不可分，所以这个机构从一开始就带有半殖民地性质。但同时，我们也不能因此就说，此机构的设立就是为了方便出卖国家权益而设立的，这从我前面介绍的不难看出，他们有为了防御外国侵略，维护清王朝这个集团利益的一

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方面。因此，这样一个既要适应列强入侵后导致的一系列新变化的形势的需要，又要维持旧制与传统以维护天朝上国的尊严的这样一个外交机构，从职能与性质上就免不了带有很强的复杂性与矛盾性。具体来看：
官员的来源：“总理衙门”从主管官员总理大臣到办事官员都仿照军机处的办法由皇帝从内阁、军机处、各部院满汉大臣中指派专人兼任，（《中国近代对外关系史资料选辑》，上海人民出版社，1977年版，第234页。）所以，“总理衙门”的主要官员都是兼职的。从严格的意义来说，它与军机处一样，都不是正式的政府部门。所不同的，“总理衙门”的首席总理大臣都由清朝皇族担任。如奕，奕劻等，这一点说明其矛盾性很明显，既改了，硬要装着让别人看起来象没改一样，不知是要顺应洋人？还是要承袭旧制？左右矛盾。
机构的编制：“总理衙门”的官员主要分为总理大臣和总理章京二级。总理大臣一职分为三类：A，首领总理各国事务，由亲王等皇族和军机大臣兼领；B，大臣，由军机大臣兼领；C，大臣上行走及大臣上学习行走，由内阁和各部院满汉大臣中选任。其职责是：大臣掌各国盟约，昭布朝廷德倍，凡水陆出入之赋，舟车至市之制，书币聘飨之宜，中外疆城之限，文泽传达之事，民教交涉之端，五大臣率属定议，大事上之，小事则行。每日集公廨以治庶务奏事日则朝房以待召见。”（《光绪会典》卷99。）大臣下面担任具体工作的是章京。章京分总办章京、帮办章京。总办章京的主要职责是综理文书，收支及庶务等事；分配各股工作，监督各股人员办事：起草章奏，随五大臣办理交涉，以及照料礼仪往来活动，担任记录、稽核、会计各种经费收支情况。而帮办章京和章京是协助办理各项事务，帮办章京在总办章京离位其间可代行其职。章京的品级与外补是按原衙门官职办理的。至光绪27年时，共有章京和额外章京48人。另外，总理衙门还设有供事，以帮助办理文案等。具体机构从下表中可晓：<&94a109、78mm、118mm&>
人员的配备：“总理衙门”的人员配备原则上是仿照军机处的，主管的官员都较少。所不同的是，由于外交事务繁杂，技术性强，因此又不得不采取分股设官的办法设置机构。这也说明了“总理衙门”此机构的过渡性与临时性。从如上介绍的“总署”的机构及人员配备来看，它既沿袭了原来封建中央机构的体制，但又不完全一样，并且开始参照了一些西方近代外交机构的组织形式，说明此机构从职能与性质上都还是一个未定性和过渡性的机构。但它又毕竟是迈出了封建衙门的门槛。
“总署”的职权：“总理衙门”与军机处一样都是皇帝直接指挥的中枢机构。“总理衙门”在处理事务的手续上虽然不能越过军机处，各处的文件都要经过军机处转达“总理衙门”，但是，军机处不能过问外交事务。这样在实际上“总理衙门”与军机处形成分工。军机处专管对内政务，“总理衙门”主管对外事务。“总理衙门”的主要任务是办理外交，同时还经管通商、海防、军务，关税等事务。后来发展到只要涉及到一个洋字的一切事务都由“总署”内的海防股经管起来。“总署”实际上总揽了整个“洋务”事宜，俨然成为一个庞大的，职务广泛的清政府的“洋务内阁”。（王立诚：《中国近代外交制度史》，甘肃人民出版社，1991年版，第60页。）
之所以如此，也说明“总署”在筹办外交事务的过程中，要尽量排斥一些封建官僚体制的干预，再加上当时的历史条件是洋人入境，涉外事务较多，使得“总署”的权力日趋于大。这种现象也同样说明了“总署”在性质上具备了近代外交机构的部分因素。
机构的性质：虽说“总署”是专办外交的机构，在某种程度上可还是辅助皇帝政务的一个办事机构。因为，它和军机处一样，不能独立行使职权，一切要通过皇帝的上谕才能起作用。但是，由于经办工作的性质不同，洋务事务多而繁琐，许多琐碎的工作无法逐一向皇帝汇报、请示。因此，“总理衙门”可以对具体工作作出决定性处理，并与清朝驻外使馆和下级机构保持直接联系。尽管清政府始终没有从规章制度上授予“总理衙门”以直接处置事务的权力，但是事实上总理衙门的意见是起着一定决定作用的。这一点又不可掩饰其机构过渡性的特点了。
三“总理衙门”的设立对中国外交机构近代化的作用
“总理衙门”的设立，诚然是与中国社会半殖民地化的进程相一致的，但在客观上也反映出在西方资本主义势力冲击下中国传统外交从机构设置上逐步走向近代化的趋势。
“总理衙门”的设立，改变了中国以前只有“理藩”没有外交的局面，开始把中国的外交纳入了国际外交的轨道。
大致讲来：中国传统的与外国打交道的机构是经历了这样一个过程：从礼部司仪馆→理藩院→各地有关巡抚、总督监理→钦差大臣总理→五口通商大臣，南北洋通商大臣→总理各国事务衙门。在“总理衙门”之前的机构都不是专门负责外事的，而是兼管。而“总理衙门”却是“专管一切中外交涉”，（王立诚：《中国近代外交制度史》，甘肃人民出版社，1991年版，第60页。）凡涉洋字的事务都是它的职责范围。
所以，“总理衙门”的作用，较之以前的积极性也就显示出来了。
“总理衙门”的设立是清朝政治体制发展中的一大创举。用奕的话说就是：“添设总理衙门，专管中外一切交涉，本系从来未有之创格。”（单士元：《故宫札记》，紫禁城出版社。）因此，它的组织机构和发挥的作用，都与传统的政治体制有所不同。如：各国公使上任后，卸任前，都必须拜会“总署”，“总署”以平行的礼节接待他们，或款以酒果，或设筵招待，并随后予以回拜。在交涉方面，“总署承担着遇事同各国公使直接谈判的职责。公使有事需到署会谈、就先致函确定日期，由“总署”官员届时接待。双方会谈的内容都必须记录下来，以备随时参考。双方的文书往来有照会和节略，而谈判的结果是以换文、议定书、签字笔录等方式定案。这些就可说明，总理衙门已不再是一种单纯的封建衙门，在外交上与外国外交部或外务部是同等的机构，它是吸取了部分西方文明的成果，渐变为一种既有与西方外交体制相似，又带有传统的封建因素的外事机构。尽管奕在筹办“总理衙门”时，绝对不可能去选西方某一国的外交部作样板，但也却在复杂的国际关系的大环境下，明确了中国要设立外交机构的功能，必须具有办事迅速，严守机密、队伍精干有力等特点，这又恰恰是外交机构近代化不可缺少的条件。这个机构虽然还不完备和健全，在外交近代化的道路上才刚刚迈步，在帝国主义的强凌下也还显得苍白无力，但它毕竟迈出了艰难的步伐。
“总理衙门”在内部的职能上与旧式机构也有所不同，具有进步性。“总署”内部的外交职能包括筹拟，审核对外政策，协调地方对外交涉和提名涉外人选。举凡涉外事务，“总署”均可上奏，大至对外的基本方略，小至某件具体案件的处理，都可以向皇帝陈述意见。在上奏方式上，为了保密，“‘总理衙门’事无大小，悉用封奏。”（《大清会典》（光绪朝）卷99。）而且遇有“机密紧要事件，或由总署密奏，或由兼职总署的军机大臣面奏，不必另行具折。”（《筹办夷务始末》（咸丰朝），第2718页。）这又无疑说明，“总理衙门”此机构在办事效率和办公方式方面均一定程度上剔除了旧式的关节繁多，办事拖沓的局面，虽不能说一改旧弊，但逐步迈向近代化的步伐是不能视若不见的。
“总理衙门”的设立，破坏了清统的军机处独揽一切大权的格局。
维护封建主义中央集权的专制统治，历来是清朝政府机构设置的一项重要原则。清朝政府从雍正以后，实权一直掌握在由皇帝直接控制的军机处。“总理衙门”的设立，在严密的、封闭型的清政权中打开了一个缺口——在中央政府机构中出现了一个相当于军机处的中枢机构。“总署”不仅在事实上与军机处形成分工，秉承皇帝意旨主办洋务，而且随着清朝加强与外国侵略者的勾结，其地位日趋重要。这说明“总署”的建立本身就标志着清政府机构的演变，尽管还有许多被迫和无奈，但它毕竟从旧体制的机构的笼罩下脱颖而出，虽然还不尽完善，在半殖民地的大格局下未能彻底摆脱帝国主义操纵，通过此机构带给中国人民的一些灾难，但从其机构设置的初衷和效果来看，把中国外交机构推向近代化的作用是显而易见的。
“总理衙门”的设立对中国整个社会近代化具有助推作用。如果说中国近代的洋务运动是一场低层次的现代化运动，那么“总理衙门”对自强运动的提倡、计划，显然起了一定作用。正如西方学者谈及时说：“起初，总理衙门负责有关通商事务的谈判，但到后来成为整个‘洋务’的协调机构：‘洋务’是清政府的一种新活动，它包括对外交、外贸收入以及与贸易商人和传教士有关的一切事务的处理，也包括涉及西方事物的新计划，如外语学堂，军队训练、兵工厂、造船厂，商船和海军等事宜的管理。‘总理衙门’或者直接制定这些计划，或者在朝廷上予以提倡。因而对于自强运动努力的成败，至少是部分地取决于总理衙门的政治势力。”（费正清：《剑桥中国晚清史》，中国社会科学出版社，1985年版，第543页。）虽然说社会的近代化是具有多层次，不一致等特性，但“总署”提倡设外文学堂，办洋务、求自强等新计划，都从政策和决策层面影响皇帝的决定，渐次影响社会变化，促进社会不断进化。
当然，谈及“总理衙门”的作用，也必然想到这个机构给中国造成了许多损失，“总署”共存40年，外国侵略者通过此机构加强了对清政府的控制，使中国半殖民地化日趋加深。
总之，“总理衙门”的设立，确使传统的封建政权机构发生了变化，对中国外交走向世界，纳入国际轨道翻启了第一页。尽管步履维艰，但这种破旧立新的作用本身也是具有历史的进步意义的。
【资料来源：《山西大学学报：哲社版》1994年第3期】

原文出处：http://his.newdu.com/a/201711/04/498535.html

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