北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作

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原文标题：北京外交团的发展及其以条约利益为主体的运作

前言
出现于19世纪中晚期，没落于1930年代的北京外交团(Diplomatic Body, Peking)到底是什么样的组织？在名称上，有人称它为公使团，也有人以“列强”涵括其组织全体成员。在性质上，有研究认为它是民初南北分裂时期（1917-1928年）北京政府背后的“太上政府”，处处干预中国内政与外交；（注：参见唐启华：《北洋政府时期海关总税务司安格联之初步研究》，《中央研究院近代史研究所集刊》第24期下册，台北，1995年，第573页；袁道丰：《外交丛谈》上册，台北：台湾商务印书馆，1985年，第67页。本文系由笔者硕士论文《北京外交团与近代中国关系之研究——以关余交涉案为研究中心》（台中：中兴大学历史系，1999年）部分章节修改而成，修改中蒙《历史研究》匿名审查人提出宝贵意见，特此致谢。）媒体则控诉它是一个具体而微，“专门侵略中国的国际联盟”，为国际关系发展中的恶例；（注：譬如1928年隶属于国民党文宣系统的《中央日报》曾刊载《打破公使团的恶例》一文，作者署名“雪崖”，他批评道：“北京的公使团的范围，从来没有限制过，自朝贺大典，至争权夺利，以致干涉中国内政，样样事都有权去做。毫无根据的公使团，居然有领袖公使，有使团会议，有使团决议，俨然成为一个专门侵略中国的国际联盟，真可算是空前绝后的恶例。”参见雪崖：《打破公使团的恶例》，《中央日报》1928年6月22日，第2版。）也有研究指出，尽管外交团的帝国主义色彩浓厚，但它仍然不忘秉持人道主义的信念，积极参与中国民间非政府组织救济灾荒的事务。（注：参见黄文德：《国际合作在中国：华洋义赈会之研究》，博士学位论文，台北中国文化大学史学研究所，2004年，第100页。）从政治运作的角度来看，甚至有学者将北京外交团视为中国政府的一部分。（注：Albert Feuerwerk, The Foreign Establishment in China in the Early Twentieth Century, Ann Arbor:Center fir Chinese Studies, The Uinversity of Michigan, 1976, p.34.）这些从负面到正面的评价，反映了外交团在华形象的争议性与多样性。然而，目前有关北京外交团的研究主要集中在使馆区及其衍生的法权问题，学界似乎甚少谈到它的组织性质、活动路线、联合决策方式，以及执行方案过程中的效力等议题。（注：最早从事北京外交团研究的是苏联列宁格勒大学法律教授M. J. Pergament, 1927年他以英文撰写了The Diplomatic Quarter in Peking (Peking: China Booksellers Ltd., 1927)，主要以1917年11月发生的张勋进入使馆区荷兰使馆寻求庇护事件为中心，从法学与历史的观点讨论北京使馆区的“庇护权”，质疑馆区存在的合理性与适当性。Pergament认为1901年开始运作的使馆区至欧战以后，其专为外国使馆而设置的严格规定已不复存在。另外，1933年燕京大学邓肯(Robert Moor Duncan)的学位论文Peiping Municipality and the Diplomatic Quarter (New York: Garland, 1980, reprient)以“管理使馆界事务公署”(Administrative Commission of Peking Legation Quarter) 档案作为一手史料，针对使馆区公共安全、财务管理、社会福利、与北平市政府关系、馆区法理基础等问题加以讨论，但是Duncan对外交团本身的政治活动，并未着墨。Duncan之后，吴孟雪在1993年发表《加拉罕使华与旧外交团的解体——北京政府后期的一场外交角逐》（《近代史研究》1993年第2期）一文探讨1924年前后加拉罕使华与领衔制度，较为重要。然而，该文仅着眼于1924年加拉罕(L. M. Karakhan)来华后造成的“新外交团”问题，忽略使团的长期发展与此一问题带来的组织性质转变。因此，黄文德以英国外交档案与北京政府外交档案为史料基础，撰写《北京外交团领衔制度之变迁——兼论加拉罕使华案的影响》（《近代中国》第147期，2002年），强调中国政府在处理领衔制度时的自主性与灵活性。唐启华教授又以修约问题为核心，利用英国外交部档案(FO371)的辅助，突破中国中心论的研究限制，重新检讨外交团的没落之关键，撰写了《中俄协议与北京外交团的没落》（《兴大历史学报》第14期，台中，2003年，第73-104页）。这篇论文指出：北京政府在五卅事件交涉及其后的修约谈判中，针对各国对华不同的立场，明显区分“有关系国”，并发展出针对个别国家采取不同的“到期修约”方针，促使外交团逐渐没落。）
过去的革命外交研究模式习惯凸显列强对华联合交涉的严重性，夸大外交团的力量及其对中国的迫害程度，使得外交团的存在受到不少误解，以至连带影响后世对北洋外交的认识。实际上，北京外交团的政治性活动受到其成员国组成变动、国际情势、各国势力范围等因素的影响，往往不能达到真正的“全体一致”(solidarity and unanimous)，以及长期性的对华联合交涉。它的内部不仅有强国与弱国、西方与东方、盎格鲁—萨克逊等不同民族，以及庚子条约签约国与华盛顿会议九国公约签约国之区分，就是各国与中国政府之间也有因各类条约关系而产生的利益关系国(interested nations)。因此，所谓北京外交团对外

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联合交涉力量的展现，也只能够反映相关国家的态度，不能完全代表使团全体成员。1901年以后，当使团内部讨论对华政策时，必须迁就所谓的条约关系，即以各国在华利益的有无作为能否参与使团会议决策的标准与界限，构成它长期以条约利益为主体的运作方式。这种将成员国分类的做法，固然能够在特定交涉中团结部分列强，却也让外交团从1901年开始就埋下分裂的种子，而1920年代中国南北政府对使团权威的挑战，则让它的政治影响力加速崩溃。
外交团的发展路线：徘徊在礼仪与政治之间
有关外交团的组成，近代国际法习惯上将其定位在礼仪团体，藉由组织各国驻在东道国首都的使馆以方便使节参与外交觐见与交际活动。另外，由所有使馆馆长之中推举出外交阶级最高、呈递国书最早的使节担任领衔(Dean or Doyen)。（注：少数例外的情形是在部分信仰天主教的国家，传统上教廷大使(Apostolic Nuncio)恒为外交团领衔。(R.G. Feltham, Diplomatic Handbook, London: Longman, 1993,p.15)此外，某些过去曾为殖民地或受外国势力影响之国家，其保护国之外交代表亦享有担任领衔之优遇，如1921年以前的墨西哥外交团，在各国的默契下，长期以来只有美国派遣大使，故领衔向由美使担任。参见驻墨使馆报告：《译丛：驻墨外交团情形》，1921年2月，《外交公报》第1期，北京：北京政府外交部，1921年，第8页。）在集体行动方面，各国外交团通常不涉及政治性活动，除非外交团全体成员认为有必要就礼仪、外交人员待遇、豁免权等问题向驻在国政府抗议，否则使团不得以全体之名进行。这些惯例与游戏规则，本为西方近代发展国际关系下的产物，然而在19世纪的欧陆与美洲，究竟有多少国家遵循，不无疑问。特别是在中国，允许外国使节驻京与觐见皇帝的协议是英、法、俄、美等国以武力强加获得的。因此，北京外交团在1860年代初期成立的过程就带有浓厚的政治气息，初期的活动路线也不局限于觐见活动，后来甚至发展成为国际关系史上独一无二、具备强大影响力的外交组织，其来有自。
依照国际法的惯例，各国使馆为了礼仪交际的需求，必须组织外交团从事相关活动。但1861年至1862年期间，英、法、俄、美等国陆续在北京设置使馆，外交团并没有立刻组织起来。究其原因有二：其一，1861年至1873年期间，中国认为接纳外使觐见的条件尚未成熟，因此使团的礼仪功能并不存在；（注：P.Currie of Foreign Office, Memorandum on the Question of the Reception of the Foreign Representatives at Peking by the Emperor of China, 15 January 1873, in Ian Nish(ed)., British Documents on Foreign Affairs-Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print（以下简称BDFA），part I, series E, Asia, vol.21, New York: University Publications of America, 1994, pp.218-219.）其二，驻京使馆之间的交际多半是为了讨论如何“就近协防预防不测”，外交官的生活圈贫乏而单调，使团联谊之功能无发挥之余地。（注：Williams to Burlingame,15 September 1962, United States Policy Toward China, pp.66-69; E.V. G.Kiernam, The British Diplomacy in China 1880-1885, New York: Octagon Book, 1970,p.7.）不过，1864年美国公使蒲安臣(Anson Burlingame)在致该国上海总领事的一封信中，以外交团领衔的口吻，提到他与英、法、俄三国公使达成六项对华共识。此信的大部分内容皆与通商、条约、中国主权有关，据此，可以推测一个没有机会见到皇帝的外交团在这一年或许已经成立。（注：笔者推断外交团成立的时间主要是依据总理衙门在1865年3月所收1864年6月15日由美使蒲安臣致上海总领事的一封信函。蒲安臣在信中提到他“初上任时，恭领国谕，与各国驻京钦差和同行事。既已上任，我随即公同议论一切，所议各件，曾蒙本国允许，余意他国亦莫不准也。所议者为何：第一条，协力保护通商各海口，使我安享和约所准之利；第二条，各口税务司清廉公正，办理中国税务，必须保护；第三条，中国行事，以致国泰民安，必须善视；第四条，在各海口亦不求亦不受中国分寸之地；第五条，中国行内治之权，不可阻碍；第六条，永不图谋中国之土地。以上各条所以开列下者，欲使知我们在中国所任之责，视此便知。嗣后我们在中国行事，必要尚德不尚力，我们之若欲中国以公平待我，我必须先以公平待中国，如此和同行事，必须心正意诚，不可徒托空言，不但待驻扎中国之钦差应该如此，看待中国之大臣官员，亦当如此……由京都，一千八百六十四年六月十五日。以上书函，我曾示英、法、俄三国，各条全为其所允，无不应允乐从”。笔者认为，就蒲使是否具备担任领衔之资格而言，在1864年时驻京各公使之中，以蒲使最为资深，其次为俄使倭良嘎喱(Genreal A.Vlangaly)，至于英使威妥玛(Thomas F. Wade)以及法使伯洛内(Henri de Bellonest)两人只是以使馆参赞(counselor of legation)身份署理公使职务，无论是阶级抑或年资都不及蒲使。若是以外交惯例来推论，蒲安臣仍是最有资格被推为领衔。其次，就公使“议论”与“和同行事”之形式与程序，蒲使在文中简略提及他与各使会议之结论，尚须得到本国之批准，才能算是成立，这点与1901年以后北京外交团成员在使团会议后回报本国外交主管机关的过程并无差异。再者，蒲使自称必须与同僚达成“和同行事”，决议一致，方能代表全体发言，可见当时使团运作已略具雏形。从文件末其他三国代表的署名，更证实蒲使所言属实，非自吹自擂。最后，美使代表其他三国使节，向上海总领事、总理衙门宣示六项原则之举，在在表明他们有意建立一套长期对华政策，具有浓厚的政策宣示味道。因此，本文推论使团成立时间应在1864年初左右。参见《总署收美国蒲安臣致上海总领事函底》，同治四年二月十三日（1865年3月10日），收入中研院近代史研究所编：《中美关系史料》同治朝上，台北：中研院近史所，1968年，第246-247页。）在缺乏仪式的状况下，他们很可能将使团的职能转变为重政治而轻礼仪。1868年前后中国与外国之间的税务谈判更能证明这一点，譬如在同年11月一份有关英使阿礼国 (Rutherford Alcock)叙述条约列强要求“修改海关税则与通行税”的文件提到：“北京外交团全体一致关系到所有条约列强的利益”。（注：R.Alcock to Lord Stanley, 23 November 1868, BDFA, part I, series E, Asia, vol.21, p.204.）稍晚几天发出的另一份文件也谈到：“一切通知已透过领衔俄国公使转达其他同僚”，（注：R.Alcock to Lord Stanley, 6 December 1868, BDFA, part I, series E, Asia, vol.21, p.212.俄使即倭良嘎喱。）这些均显示使团之组织运作已有相当时日，而且与中外之间交涉关系密切。惟中国的官方档案对外交团、领衔之存在事实，在1901年以前仍无以名之。（注：1864年由美国传教士丁韪良(William Alexander Parsons Martin)翻译惠顿的《国际法要义》，总理衙门颁布刊行时名为《万国公法》，其内容虽有简略的介绍使节等级、特权，却无任何有关外交团之介绍。同样的情形也出现在1877年翻译出版的《公法便览》，当中亦无提及使团。中文“外交团”一词真正大量出现，其实是在1907年之后，当时著名的刊物《外交报》已成熟地使用此一名词。刘达人编《外交大辞典》也以为外交团是1901年才成立的组织。参见王曾才：《自强运动时期中国外交制度的发展》，收入《清季自强运动研讨会论文集》，台北：中研院近史所，第142页；惠顿：《万国公法》，丁韪良等译，北京：京都崇实馆同治三年刊本；丁韪良等译：《公法便览》，北京：同文馆，1877年；《外交报》，台北：广文书局影印，1964年，原书自1903年开始刊行；刘达人：《外交大辞典》，台北：文海出版社，1965年，第309页。）
尽管外交团在成立初期未能发挥在仪式场域的机能，但它确能有效地将各国驻北京使馆组织起来。至于对觐见礼仪的争取，外交团也不曾放弃。因此，当中国皇帝亲政后，1873年6月29日总理衙门通知俄、美、英、法、荷兰等国使臣在紫光阁觐见同治皇帝，呈递国书，给了外交团首度展现其基本职能的机会。在觐见仪式中，俄使倭良嘎喱以领衔的身份位列首席，用法语宣达五国使节到任。（注：当时在京的有俄、美、英、法、荷兰等五国公使，此外在天津处理商约问题的日本特使副岛种臣也获得中国政府准许随同五使一并觐见。但是，为了避免日使的特使或大使身份引发纷争，在正式流程中他被刻意安排单独觐见，与外交团分离。参见黄文德：《晚清外交觐见礼仪的变革(1873-1901)》，《中华技术学院庆祝改制周年论文发表研讨会——社会人文和自然科学类组论文集》，台北：中华技术学院，2000年。德使李福斯(M. von Rehfues)原本也在请觐之名单，但因该使个人病恙返国，遂不克参加。参见《清史稿校注》卷91志66礼10《外国公使觐见礼》，台北：国史馆，1986年，第2680页；《清史稿校注》卷164志139邦交5《德意志》，第4375页。）不过，觐见皇帝的活动在1891年5月5日第二次紫光阁觐见后，才发展成外交惯例。（注：William W. Rockhill, Diplomatic Audiences at the Court of China, London: Luzac & Co., 1905, p.45.）此后，从1891年至1909年，外交团由领衔率领各国使节觐见皇帝、皇太后的次数达32次。
1901年《辛丑条约》签署之后，透过使馆区的建立、十三国赔款的偿付，以及利用外交团会议讨论各国利益问题，使团在中国逐渐发展成一股强有力的政治力量，有时甚至凌驾于中国政府之上。（注：费正清、刘广京编：《剑桥中国史·晚清篇(1880-1911)》第11册下，张玉法主译，台北：南天书局，1987年，第139页。）过去研究多认为外交团的性质在1901年以后就从礼仪转变为政治性，而忽略了使团在1864年至1890年长达25年的时间根本没有太多机会觐见中国皇帝的实情。1901年到1909年期间，中国政府准许外交团入宫觐见皇帝与太后的次数至少超过24次，（注：参见黄文德：《晚清外交觐见礼仪的变革(1873-1901)》，第11-14页。）更说明即使外交团参与《辛丑条约》谈判之后，礼仪活动仍为使团与中国政府维持正面互动的重要方式。无疑地，在条约光环的庇荫之下，即使《辛丑条约》只是划定使馆区界限，和约也并没有赋予外交团任何直接的权力，（注：M. J. Pergament, The Diplomatic Quarter in Peking, p.95.）以“辛丑条约签约国列强”（Powers of Protocol of 1901，以下简称辛丑列强）为核心的十三国成员，仍打着外交团之名，不断联合涉入中国内政与外交。换言之，使团自1901年开始，其活动主轴又回复到成立之初，糅合礼仪与政治的性质。
从1901年开始，使团透过与中国政府之间的各类谈判，诸如庚子赔款偿付、黄浦江疏浚、政府承认、参战案、军火禁运、裁军减兵、南北议和、关余分拨、沪案调查、法权与关税谈判、毒品禁运等问题，逐渐与中国各通商口岸的领事团、租界当局、海关等团体产生利益关系，扩大它在各地对中国政府机构的影响力。横跨帝制到民初，使团处处扮演重要角色，展现条约关系国对华的联合一致行动，俨然是北京的“太上政府”。然而，这种转变不过是“辛丑条约签约国”借着外交团在华之交际关系，以有组织的集体行动监督中国政府履行条约。不过，外交团

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在政治事务上受限于各国必须一致行动，实际能发挥多少力量仍必须取决于各国的倾向。因此，礼仪交际反而成为使团本身最能掌握的一环，集体觐见中国元首之频率都明显地超越过去，无形中也强化了各国以“觐见”、“呈递国书”作为支持中国的象征。
1912年中华民国政府成立，外交团游走于政治与礼仪路线的趋势更为明显。是年3月10日，袁世凯在北京就任临时大总统，当时仅有瑞典公使倭伦白(Gustaf Oscar Wallenber)与俄国外交部大臣拍电致意，大多数使团成员国没有祝贺之举。（注：《袁总统就职案》，1912年3月9日至1914年12月31日，《外交档案》，03-41/1-(4)。）但在一个月后，外交团即因黄浦江疏浚问题与共和政府达成谅解，双方同意中国代表在《黄浦疏浚管理章程》原架构下之地位不变，（注：Annual report on China for the year 1912,21 February 1913, BDFA,part I, series E,Asia, vol.14, pp.302-303.）此次交涉为辛亥以来使团首度承认北京政府继承前清政府之国际义务与责任，可视之为各国联合承认之前奏，对于中华民国的地位意义重大。因此，中国政府对于如何办理外交团谒见活动极为关切，数度训令驻外使馆调查各国外交团之发展状况，（注：《外交部要求各馆调查礼节案》，1912年10月29日，《外交档案》，03-41/13-(1)。）由此可知外交团在华所作所为，不尽符合国际常态。
1913年10月6日，袁世凯当选为正式大总统，尽管各国对于承认袁世凯领导的中华民国政府的态度并不一致，（注：民国成立初期，在1913年10月6日以前有巴西、秘鲁、美国、墨西哥、古巴，在10月6日以后有瑞典、西班牙、比利时、俄国、丹麦、法国、葡萄牙、日本、荷兰、英国、奥地利、德国、意大利、瑞士、挪威等国陆续发表声明承认民国政府。参见张忠绂：《中华民国外交史》，台北：正中书局，1984年，第54页。）领衔英使朱尔典仍率领十五国驻京代表谒见，（注：《10月10日外交团谒见》，1913年10月12日，《政府公报》第517号，第263-271页。）延续了使团惯例，同时也展现了对共和政府的支持与尊崇。中国方面自1914年外交部逐步建立法规后，除了以交际司协调觐见、国际礼仪、接待使团成员，（注：《外交部官制》，1914年7月11日，收入《外交年鉴》民国九年分，北京：外交部统计科编印，1921年，第3页。）还汲取各国处理使团事务经验。（注：《公府礼官处函》，1914年6月12日收，《外交档案》，03-41/13-(1)。）在中国政府的慎重运作下，使团在历次举行的元首就职中庆典、谒见，其参与的程度不逊于前清时期。北京政府时期（1917年至1928年）的外交团集体谒见，除了国家元首就职的典礼，使团也依前清外交惯例，于每年新春安排领衔率全体成员向元首觐贺，（注：1914、1915、1917-1925年外交团新年觐贺，见《政府公报》第598、965、356、703、1051、1400、1751、2101、2451、2800、3150号。）另外每周定期由外交总长接见使团领衔晤谈。（注：参见曹汝霖：《曹汝霖一生之回忆》，台北：传记文学出版社，1970年，第91页。）不过，由于中国内政动荡，加上国际局势的转变，原本就带有政治意涵的觐见，最后不仅牵涉使团内部团结，甚至影响使团与中国之间的长期互动。首先，在欧战初期使团各馆因盟邦立场，分裂为协约国、同盟国以及中立国，三方在使团聚会时经常出现尴尬的对峙气氛。（注：《收礼官处函》，1914年12月15日收，《外交档案》，03-41/1-(4)。）为了解决难题，中国外交部与总统府礼官处协商仿照美、意政府的做法，停止元旦觐贺筵宴，然后再择日分班款待各使暨夫人，（注：《发公府礼官处咨》，1914年12月27日发，《外交档案》，03-41/1-(4)。）最后将使团分为协约、中立、同盟三班，依序接见。（注：《收公府礼官处函》，1914年12月31日收，《外交档案》，03-41/1-(4)。）这项办法一直延用到1917年8月中国对德奥宣战以前，至欧战结束后使团才恢复全体正式觐贺。（注：《历任大总统就职典礼节略》，日期不详，《外交档案》，03-41/9-(2)。）至于与中国政府未有正式邦交之教廷，其驻华代表刚恒毅(Celso Costantini)，在1923年以后也以外交使节的身份随使团谒见总统，参与元旦觐贺礼仪活动。（注：《收宗座驻华代表刚恒毅等觐见衔名单》，1923年10月15日收，《外交档案》，03-41/8-(1)。）
在谒见过程中扮演重要角色的领衔职务，在欧战结束后因为苏联代表加拉罕(L.M.Karakhan)的资格问题引起轩然大波。过去领衔一职向由资深公使担任，各国对此并无疑义。1924年7月加使以大使身份来华，这不仅改变了中国原有的谒见礼，（注：《特命全权大使觐见礼节》，1924年8月1日，《外交档案》，03-09/28-(6)。）更由于大使阶级所享体制尊崇，（注：《交际司说帖》，约1924年5月10日至8月1日，《外交档案》，03-09/28-(6)。）依国际惯例他还自动成为领衔，这使得欧、美、日驻京公使大为紧张，深恐加使藉由职务之便扩张苏联在北京之影响力。基于中国政府承认加使资格之立场不变，各使迫于现实乃决定在名义上尊重加使的地位，“凡遇宴会、礼节以及正式集会为外交团全体均到者，以后视为礼节上之外交团领袖”。（注：《总长会晤义使答问》，1925年4月23日，《外交档案》，03-09/25-(2)。）不过，实际上各使对于加使领衔的集体活动反应冷淡，加上彼此相处亦“不甚相得”，（注：《总长会晤义使答问》，1925年4月15日，《外交档案》，03-09/25-(2)。）降低了活动的代表性。由于中国政府利用加使进入使团后在内部产生的组织离心力，主动运用国际法原理离间使团，让各国公使选择解除加拉罕担任领衔时的政治权力，加速领衔职能由政治事务逐渐回归礼仪活动。（注：参见黄文德：《北京外交团领衔制度之变迁——兼论加拉罕使华案的影响》，第94-95页。）
除了使团内部的分裂，各国对华法理承认与中外交涉之进展也是影响集体谒见的重要原因。当国内一统时所谓“承认问题”并不存在，至1916年袁世凯逝世，“承认问题”始为外交团注意，譬如袁后副总统黎元洪就职，使团内部对于黎氏是以“代理”或“继任”之身份视事感到不解，（注：《驻日使馆详一件》，1916年6月30日收，《外交档案》，03-09/25-(2)。）迫使中国政府选择黎氏私邸作为接见使团地点。1923年10月曹锟当选总统，由于使团对解决临城劫案之协议不满，故部分成员国提议拒绝呈递国书与谒见。（注：《曹锟贿选后外人表示之态度》，《广州民国日报》1923年10月15日，第2版。）最后，使团因协调失败，全体仍然出席怀仁堂觐贺。（注：《讥讽中国政局之外论》，《申报》1924年10月18日，第6版。）同样是悬案作梗，1924年元旦使团晋谒总统，英使艾斯敦(Beilby F. Alston)借口厦门“海后滩”交涉未了，声明拒赴典礼。外交部对此，除派员据理驳复，更尝试在新年宴会中拒邀该使作为报复。（注：《交际司说帖》，1924年，《外交档案》，03-09/28-(2)。）1924年，段祺瑞被推为临时执政，其地位被认为较历任元首特殊，因此外交部乃在接见之前派员赴各使馆解释，（注：《历任大总统就职典礼节略

中国历史人物故事手抄报

》，日期不详，《外交档案》，03-41/9-(2)；《关菁麟秘书晤丹高使谈话》，1924年11月22日，《外交档案》，03-09/28-(2)。）避免使团对段氏摄理大总统暨国务院之职的身份产生疑虑，解决了各使谒见临时执政的礼仪问题，化解外交危机，使不具备元首身份的段氏依然获得支持。但自1925年外交团谒见临时执政，终至国民政府北伐底定京津，使团未再举行任何谒见礼仪活动，其原因来自1926年国务院内阁依法摄行总统职权，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约，（注：《总长会晤领衔和欧使谈话纪要》，1926年5月19日，《外交档案》，03-41/9-(3)。）使团甚为不满，不愿主动承认摄政内阁。（注：《总长会晤领衔和欧使谈话沈秘书往晤日本芳泽公使记略》，1926年5月20日，《外交档案》，03-41/9-(3)；《总长会晤西班牙公使问

带有中国历史的成语故事

答》，1926年6月3日，《外交档案》，03-41/9-(3)。）同年，英国在使团会议发表“圣诞宣言”，暗示不再以北京政府为中国惟一合法政府，次年年初又提出对南北政府之七点建议，（注：关于宣言之汉译参见《英国对华政策建议案》，《东方杂志》第24卷第3号，1927年2月10日，第105-107页；关于对华七点建议之汉译参见《英国政府提交南北政府说帖——第二次宣言》，《东方杂志》第24卷第4号，1927年2月25日，第101页。）此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束了北京政府与外交团的仪式性关系。
在外交团与南京国民政府的互动方面，北伐初期使团曾就1927年3月24日发生的“南京事件”，透过各国驻上海总领事联合向南京政府两任外交部部长伍朝枢、黄郛办理交涉。“南京事件”牵涉到使团内部英、美、法、意、日等五国与蒋介石领导的国民政府之间的冲突，依照过去习惯，外交团会以事件关系国为中心办理集体交涉，但英美两国以几乎是竞争的方式解决宁案，企图首先与南京政府建立新的外交关系，从而造成了使团对华的一致行动破裂。1928年6月，继黄郛之后的王正廷上任时发布宣言：对于凡中外条约已满期或将届满期者，视为丧失时效，应另定新约；未到期者亦应重新谈判，修订新约。（注：Mr. Chen to Austen Chamberlain, July 12, 1928, BDFA, part Ⅱ, series E. Asia, vol.35, pp.108-109.）王正廷有意在国民政府地位稳固后，依照国际法解决外交上的束缚与悬而未决的中外问题，完全否定外交团的政治地位。（注：黄文德：《南京事件：北伐期间中英关系之个案研究》，《中兴史学》第4期，台中，1998年，第168-169页。）
北伐战争结束初期，由于各国迟迟未向国民政府主席呈递国书，中国外交部遂数度要求驻在北平的各国使馆迁往南京，作为承认政府的象征，但没有获得太多的响应。另外，南京政府也继承北洋外交的做法，从法理与实务的角度，完全否认外交团领衔在非礼仪活动层面的权力，直接质疑时任使团领袖的荷兰公使欧登科(William J. Oudendijk)的资格。作为政府重要宣传机构的《中央日报》在1929年底曾经就此事批判云：
外交部方面对于辛丑条约各国从来利用之公使与领袖公使制度，每以国际集团之势力逼我，早不满意。且以首都南迁，在理应以最先驻在南京之公使为领袖，不应以在旧北京最久者为领袖。故自以往对欧使自称领袖公使资格来文时，即不予承认。遇有事交涉时，恒分向各国进行，从未一度有所谓领袖公使交涉。故此次事件，即使使团通过，定当不予接受；即令接受，可置之不理，绝不承认之意……领袖公使公然当（各国在华）外交总代表之衔，实属世界未有之怪现状，自非予以打破不可。（注：尚新：《荷使欧登科月内离华》，《中央日报》1929年11月2日，第2版。）
在缺乏日常交际作为缓冲的情况下，使团与南京之间无法建立友善关系，一旦使团成员国与中国政府发生冲突，需要依赖国际力量居中协调时，使团毫无插手的余地，譬如1930年代初期发生的“津海关事件”与九一八事件就是明显的案例。1930年5月，军阀阎锡山趁着控制天津的机会，先是截留海关税款，后来又用英国人辛普森(Lenox Simpson)管理海关征税，引发了当地领事团的抗议，并遭到支持国民政府的海关总税务司梅乐和的抵制，致使津海关外籍职员弃职南下。（注：《华洋商咸具戒心》，《中央日报》1930年6月28日，第3版。）海关税收与贸易发展关系到中国长期外债的担保与偿付，两者向来是外交团主要成员国对华事务关切的重点之一，但是使团领袖的政治交涉资格既然已经不为国民政府承认，因此，同年6月27日，领衔欧登科也只能以“中国关税业已自主”而各国不愿意干涉为理由，（注：《津海关封闭后近讯》，《中央日报》1930年6月28日，第3版。）简单声明事件关系国的立场。然而，阎锡山企图以津海关税收再抵押外债，加上英国驻华公使蓝浦生(Miles Lampson)偏袒辛普森，使外交团不得不在7月1日联合照会南京政府，希望与中国协商。面对一个处于内讧的使团，外交部长王正廷未接受使团的交涉请求，反倒是发表演说，拒绝承认领衔之地位与使团联合交涉之合法性，自此终结了在华睥睨30年的北京外交团。
当最后一任具有丰富对华交涉经验的领衔欧登科离开中国以后，原本应该接替的使节对领衔一职的兴趣已不若当年，遂使职务荒废。过去外交团利用特权与条约利益关系，纵横中国，展现强大的影响力，从1931年以后却只剩保存于中外档案纪录中的传奇。至于见证时代的东交民巷使馆区，也在1943年至1945年国民政府与各国签订的平等新约中，随着1901年《辛丑条约》议定书的废除而为中国收回。从1864年到1930年期间，外交团除了团体性质徘徊在礼仪与政治路线之间，也因为其成员国的数量变动、各国外交行政的成熟度，以及中国与个别国家条约关系的变迁，导致其内部产生几项重要的趋势，这不仅关系到使团内部的沟通、成员之间的团结性，也使它在处理对华事务时，面临将组织分类或分裂的选择。
第一，就数量与成员国组成而言，1860年代初期在京设馆不超过5国，至1926年世界各国与中国建立邦交更达到20国之多。使团成员国包括强国与弱国、老牌帝国主义国家与新兴独立国家，同时还有英美与拉丁两大族群等的差异，很难有完全一致的利益。
第二，就设使常驻北京的情形而言，各国利用最惠国待遇在“通商条约”中加载驻京条款，但真正驻京设馆的并不多。由于小国对华政经实力有限，无法负担使馆开销，于是以驻在第三国使馆同时兼理驻华馆务，或将在华利益委托友邦使馆代理，（注：如历任葡萄牙公使多由澳门总督兼任，迟至1902年才在北京设馆；1864年正式取得驻京使馆权的丹麦，将馆务委托俄国使馆随员长达46年；早期奥国公使多由驻日代表兼任，或将所有馆务交由邻邦德国代理；瑞典与挪威两国馆长职务，前者由驻日代表兼任，后者从1905年至1920年间完全交由英国处理，两国公使名存实无。此外，更有公使返国休假后就结束使馆业务，如秘鲁公使在1882年离华后，至1920年该国政府才再度派遣公使驻京。）造成外交团成员国数量的虚胖。
第三，就使团内部成员国的互动而言，《辛丑条约》签约国驻华使馆之间的情感是维系组织发展和各类活动的核心。1900年以前来华设馆的国家有俄、美、英、法、西班牙、日本、荷兰、比、德、意、奥等11个使馆成员，由于共同经历了1900年遭遇拳民包围的事件，无论是在情感互动、使馆区管理、赔款上，都较后来者更具向心力，形成所谓“辛丑条约签约国列强”。历届担任领衔之馆长都是出自上述条约签约国，显示他们在使团中的重要性。
第四，就使团成员国在华特权的一致性与分裂性而言，国际局势的转变使德俄在重返东交民巷后已不再具备《辛丑条约》签约国之特权，其驻华使领亦仅能享一般国际法所承认之待遇，（注：欧战结束后，驻华德使领是否能继续享有外交特权问题，虽然在1921年“中德新约”已明文规定撒废德国之辛丑和约权益、领事裁判权，并抛弃使馆操场之使用，但英使艾斯敦仍认为，为保持欧洲成员国之一致，使团应无条件予以支持，让德使在使团之地位恢复到战前，如此对各国都有裨益。参见钱泰：《中国不平等条约之源起及其废除之经过》，台北：“国防研究院”，1961年，第121-123页；B.Alston to Marquess Curzon, 7 March 1922, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.27, pp.14-15 [F1427/535/10].）奥国也在1925年与中国签订平等通商条约：造成《辛丑条约》签约国之间不再具备共同的特权。（注：参见廖敏淑：《第一个平等新约——一九二五年中奥通商条约之初步研究》，《中兴史学》第3期，台中，1997年，第111-136页。）另外，1922年华盛顿会议《九国公约》签约国的出现，加上北京政府在1920年代中期以“情势变迁”为由，积极利用到期修约的机会，争取使团内非《辛丑条约》签约国对华签订平等新约，（注：参见唐启华：《1919年北京政府“修约外交”的形成与开展》，《兴大历史学报》第8期，台中，1998年，第167-196页。）更深化它们与《辛丑条约》签约国之间的利益冲突，形成使团分裂的长期压力。
使团会议的形成与以利益关系国为主体的决策
北京外交团除了外交礼仪活动，最重要的聚会当属由各使馆馆长共同组成的“外交团会议”（以下简称使团会议）。1900年以后的使团会议，可以说是外交团展现其强烈政治性质与各国联合对华交涉的具体场域。就形式而言，使团会议可分为全体会议(full meeting)和关系国会议(interested nations meeting)，前者集会主题偏重礼仪事务以及外交人员待遇问题，为使团全体会员国使馆馆长共同参与；后者讨论范围不定，而且有资格出席的成员是依照各国在华条约利益之不同，选择具有关系的会员国使馆馆长参与，两者都是使团政治决策之重要场所。在近代外交制度研究中，北京外交团的使团会议被认为是绝无仅有的案例。（注：参见芳泽谦吉：《外交六十年》，东京：自由ァシァ，1957年，第82页。）为了特定目的，各国在此讨论、会商、缔结协议以维护本国权益；他们所议论的问题，却早已超越国际法惯例所能容许的讨论范围。（注：参见Green Haywood Hackworth, Digest of International Law, vol. Ⅳ, Washington: United States Government Print Office, 1940-1944, p.640.）
关于使团会议出现的确切年代，由于1901年以前各国驻京使馆文件几乎都在义和团运动期间被毁，无法由文献中得知。不过，从1864年美使蒲安臣所提他上任后即与诸使“公同议论一切”来推测，（注：《总署收美国蒲安臣致上海总领事函底》，同治四年二月十三日，《中美关系史料》同治朝上，第246-247页。）粗略的会议规模在当时就已形成。1901年以后，为了处理《辛丑条约》谈判与监督问题，使团会议出现所谓的“领衔通告”(Dean''s Circulars)，类似今日的会议通知，其中载明会议程序、讨论内容以及决议事项，知会相关国家使节出席会议。根据笔者所能掌握的资料，从1901年至1928年，使团会议共召开过366次会议，其中前79次是在1912年民国成立以前；1915年至1917年因欧战的缘故，使团成员国分裂，导致会议减少，只进行过5次会议；1926年至1928年期间复因中国局势紧张，聚会也有77次之多。（注：目前收藏领衔通告与使团会议记录最为完整的是英国伦敦的公共档案馆(PRO., Public Record Office)，该馆笈藏的外交部中国使领档(FO228)包括有Dean''s Circulars 1901-1928，档案标号为FO228/1721, 1782, 1825, 1859, 2049, 2063, 2070, 2075, 2080, 3351, 3352.此资料系唐启华先生提供。根据FO228目录，Dean Series是自1901开始。1924年加拉罕成为领衔后，Dean''s Notes的编号改为Decanat Notes，但后者仍续接以往之编号，文件也都被归为同一类，显示领衔与领袖公使之间微妙的传承关系。）
使团会议举行的地点，一般而言是以领衔所在使馆或官邸为主，名为领衔使馆(head of legation)，如1901年各国讨论议和问题就是在领衔西班牙公使葛络干(B. J. De Cologan)的官邸，（注：参见杨国伦(Leonard Kenneth Young)：《英国对华政策》，刘存宽等译，北京：中国社会科学出版社，1990年，第250页。）葛使之后的英国公使朱尔典(John Newell Jordan)领衔时也是在英国使馆内。（注：Paul S.Reinsch, An American Diplomat in China, New York: Double Day, 1922, p.114.）但曾有过例外，欧战期间领衔荷使贝拉斯(Jonkheer Frans Beelaerts van Blokland)（注：贝拉斯领衔时间是从1916年11月15日至1917年10月8日。《领衔公使交替表》，《外交档案》，03-09/25-(2)。）虽属中立国外交官，但亲德色彩浓厚，（注：参见《撤销和贝使案》，《外交档案》，03-36/176-(8)。）协约国成员为避免使团会议泄漏盟邦外交机密，故改以使团第二资深的法使康悌（Monsieur Conty，或译康德）之使馆馆邸举行会议，排除领衔贝使及其他包括美国在内的非协约国成员参与讨论。（注：参与会议的协约国成员以英、日、法、俄、意为主。参见张黎辉等编：《北洋军阀史料·黎元洪》卷13，天津：天津古籍出版社，1996年，第164、223、243、510、839、1051页。）
在使团会议讨论的语言问题方面，如同其他国家外交圈一样，法语以其词性精准之特性，在欧战以前常被选用作正式语言，然而基于英美在华外交力量的影响，英文与法文在不同时代各领风骚。据20世纪初长期在华活动的日本国际法学者有贺长雄指出，早期使团会议讨论时是以英语为主，但没有硬性规定。1896年俄使喀希尼(Count A.P.Cassini)倡议强制使用法语，引起使团内部的激烈讨论。日本公使林董认为俄使的建议不符合“从众为便”原则，而且时任领衔的美使田贝(Charles Denby)也似乎不擅长法语，故应用领衔所常用之语言，于是采法语之议遂息。可是在各使交际、觐见皇帝之时，法语又常被强调其重要性，因此1904年后使团内通用语言又完全改用法语。（注：《驻华使使臣通用法语之由来》，《外交报》第58期，第613-614页。）至1912年，英国公使朱尔典担任领衔，使团一方面表示尊重朱使个人，另一方面英语在亚洲地区较为普遍，于是会议语言与议事录又改回以英文为主。（注：Paul S. Reinseh, An American Diplomat in China, pp.114-115.）实际上，在1920年代，法文仍为领衔通告的主要语言。朱使之后长期担任领衔职务的荷兰公使欧登科习惯以英文写作，故使团内部及对华文书皆以英文为主。（注：在外交实务中语言就用途通常可分为正式语言(official languages)与实际使用之语言(working languages)两种。就北京外交团而言，1912年以后英语固然在实际使用中较为普遍，但使用于文书之正式语言仍以英文、法文两者并重，视领衔习惯与双方约定而行。大致上来说，英语仅在英、美、荷等国公使领衔时期稍占优势，拉丁国家领衔时期使团对华文书采取法语之比例较高。芮恩施 (Paul S. Reinsch)所言议事录尽改为英文，不全然正确。参见R. G. Feltham, Diplomatic Handbook, pp. 141-142.）
关于使团会议所讨论的议题，1901年后的会议记录大致保持完整，但某些关键时期之文件，不乏仅有目录而无内容之情形。（注：如PRO所藏1912年至1926年期间，Dean series,FO228/1782缺少第72、73次会议记录（1911年9月9日至10月20日）；Dean series,FO228/2037缺第175次会议记录（1911年9月9日至10月20日）；Dean series,FO228/2049，第200（1922年12月18日）、205（1923年5月11日）、206、207（1923年5月14、16日）、214（1923年7月）次会议皆是有目录而无记录。）因此，目前仅能从各国对华联合照会或一致行动之事迹，清理出1901年以前使团会议较为关切的重要议题，诸如觐见皇帝、呈递国书、交际礼仪、海关税率等。《英国国会报告书》(British Parliamentary Paper)所收录1872年至1873年领衔俄使倭良嘎喱与英使威妥玛往来之照会内容大致符合这一点。（注：Correspondence Respecting the Audience granted to Her Majesty''s Minister and the Other Foreign Representives at Pekin by the Emperor of China, British Parliamentary Pape, China 5, pp.29-37.）在英俄两使的书信中毫不掩饰使团会议介入商务谈判，这显然超越了一般认知中使团聚会所能讨论的范围。以1868年修改通商税则案为例，当时英国为增加谈判代表的分量，故以使团会议为名对华交涉。因此，表面上是由使团会议共同决定，实际仅是英国在推动，未必是共识，但各国凭借“最惠国待遇”坐享其成，自然不必表示意见。（注：R. Alcock to Lord Stanley, 23 November 1868, BDFA, part I, series E, Asia, vol.21, p.204.）
1874年至1890年，觐见活动完全停止，使团会议不再讨论礼仪议题。从各国对华之联合照会观察，集体交涉行动较偏重于税则修订、货物课征、领事裁判权以及上海租界管理问题，（注：参见故宫博物院编：《清季各国照会目录》第4分册，北京：故宫博物院文献馆，1936年，第377-378页。）然而，从上述照会所载各使之排名与内容判断，它们的集体行动皆与外交团关联不大。当时各国似乎习惯于直接对华交涉，而非透过使团联合行动以解决争端，如1884年7月中法战争期间，英国公使巴夏礼(Harry Smith Parks)忧虑战火延烧至北京，危及使馆群的安全，于是向法使询问，寻求保护外交人员之策。（注：Stanley Lane-Poole,Sir Harry Parks in China,London:Methues,1901,p.4.）原本应由使团出面与中国交涉的职责，则完全被忽略。从另一角度来看，外交团缺乏礼仪活动作为对华交涉的基础，致使英法两国以本国外交实力自行协调交涉，虽然不至于造成外交团分崩离析，但此时期使团的功能遂为列强所取代也是事实。
1890年至1900年期间，中国政府宣布恢复使团觐见皇帝，使团继续争取修改礼仪。（注：William Woodville Rockhill, Diplomatic Audience At the Court of China, p.45.）除了觐见问题，因中日在朝鲜半岛发生的冲突，使团在1895年初由八国照会中国声明将调集海军卫队入京，（注：《收八国驻使照会调海军入京》，光绪二十年十一月，《外交档案》，01-34/8-(6)。）然中国政府不愿事端扩大，全力反对此案。除了讨论觐见礼仪问题之外，北京治安、使馆卫队问题、东交民巷各国使馆周遭日益拥挤的环境问题，皆为本时期会议的重心。（注：《收日国公使葛照会》，光绪二十四年二月十六日，《外交档案》，01-18/94-(4)。）1899年11月前后，由于中国各地相继传来拳民攻击外国侨民、教案冲突加剧的消息，（注：杨国伦：《英国对华政策》，第111页。）使团会议的重点转而以传教人员、外侨生命财产和驻京使馆的安全为讨论主轴。
1900年5月至8月期间，各馆遭到拳民与中国军队相继包围，只剩下防卫较为坚固的英国使馆堪用，因此使团会议首度移转到非领衔使馆召开，包括领衔西班牙公使葛络干在内的各国使节，在此会商协防事宜，奠定了深厚感情基础。（注：Robert Hart, These from the Land of Sinim: Essays on the Chinese Question, London:Chapman & Hall, 1901, pp. 17-18.）1900年底至1901年间，使团会议的重心放在“使馆区善后工作”与对华条约监督两部分，前者包括东交民巷的重划与管理、使馆卫队驻防；后者包括对中国政府要求惩凶、道歉、赔偿、军火禁运、修改觐见礼仪与黄浦河道疏浚等问题，这些诉求最后具体落实在《辛丑条约》之条款与附件。由于觐见礼节问题已经可以说是符合中外之间的承诺，因此如何监督中国政府履行“和约”义务，维护外国在华权益等政治、外交事务，遂成为和约完成后使团会议之主要课题。（注：当时各国几乎都是直接以驻华公使充任谈判代表，会议主席也是由外交团领衔公使葛络干担任，各代表席次亦按呈递国书的先后决定，容易使人以为外交团完全等同于各国对华谈判代表团。但是，英国公使萨道义(Ernest M. Satow)（1900年10月25日接替窦纳乐职务，当时尚未向中国政府呈递到任国书）则认为，各国馆长是以特命全权代表身份参加会议，而不再是以外交团成员名义参加，与使团会议无关。参见杨国伦：《英国对华政策》，第250-251页。）
从1911年辛亥革命到1917年政府对德奥宣战为止，中国情势诡谲多变，在政治上经历帝制与共和交替。为避免因各国对华单独行动影响使团整体利益，领衔朱尔典运用其声望与英国在华资源，努力维持使团内部协调外交与团结一致之默契。由于朱使强势领导，故各使集会在议题上也越见开阔，举凡政府承认、使馆区安全、《辛丑条约》义务的履行、庚子赔款、关税存放、税务问题、黄浦疏浚、辛亥期间外侨损害赔偿、军火贸易、会审公廨、法权交涉、（注：Annual report on China for the year 1911, 27 March 1912; Annual report on China for the year 1912, 21 February 1913; Annual report on China for the year 1913, 23 January 1914; BDFA, part I, series E, Asia, vol.14, pp. 242-251, 285-317, 343-350.）上海租界与京奉铁路沿线驻军、（注：Paul S. Reinsch, An American Diplomat in China, Garden City, N.Y.; Toronto: Doubleday, Page & Co., 1922, p.115.）帝制与反帝制，以及欧战后使团内部问题之处理，使团会议无一不与，并针对实际情况提出具体政策表达关切。不过，1916年荷使贝拉斯亲德事件发生，让协约国成员首度排除领衔，自行召开使团集会。在分裂的形式下，使团会议几乎停止。
从1917年8月中国对德奥宣战至1922年华盛顿会议结束前后，使团会议从分裂危机恢复到战前之秩序，议题亦因战争善后、南北政权对峙、军阀混战、关税变动，以及中国政府在国际争取国权之活动而表现在政治、军事、外交、经济、财政、法权等方面，其中较重要的有：1917年荷使馆庇护张勋案、（注：John Jordan to Foreign Office, 10 November 1917, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol. 22, p.350.）处理德奥战俘敌侨与在华利益、关余提拨、（注：Miles W. Lampson, Memorandum Respecting the Control of Chinese Maritime Customs Funds by Diplomatic Body at Peking, 21 March 1921, FO405/230 [F1406/179/10].）召开关税会议、南北议和、对华禁运军火、（注：关于使团会议对军火禁运问题之讨论，参见陈存恭：《列强对中国的军火禁运(1919-1929)》，台北：中研院近史所，1983年。）俄国使领待遇与馆产、（注：Mr.Cliver to Earl Curzon,1 December 1920,BDFA,part Ⅱ,series E,Asia,vol.24,pp.75-79.[F335/335/10].）广州提拨关余案、劝告中国停止内战、1920年使馆区庇护安福系政客案、（注：Mr.Cliver to Earl Curzon,4 Auguest 1920,BDFA,part Ⅱ,series E,Asia,vol.23,pp.277-278.）各国驻京使馆升格案、（注：Mr.Cliver to Earl Curzon,28 Auguest 1920,BDFA,part Ⅱ,series E,Asia,vol.23,p.318.）青岛归还问题、海关赈灾附加税、（注：关于外交团与赈灾附加税之关系，参见Peking United International Famine Relief Committee(eds.),The North China Famine of 1921-1922 with Special Reference to the West Chihli Area being the Report the Peking United International Famine Relief Committee,Taipei Taiwan: Ch''eng Wen, 1971 reprient; Alston to Earl Curzon, 24 February 1921, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.24, pp.339-341. [F1540/220/10].）大沽口炮击案、抗议各省截留税款、法权与会审公廨问题、黎元洪总统就职案、北方内战与京津外人居住地安全、华盛顿会议各项议题、恢复德国使领待遇案。（注：B. Alston to Marquess Curzon, 7 March 1922, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.27, pp.14-15 [F1427/535/10].）其中监督中国政府履行《辛丑条约》义务、关税保管提拨、维护在华外侨生命财产安全，以及贸易税率等问题，均为使团长期观察之范围，至于诸如炮击案之类的临时性议题，较少列入讨论。
1923年初至1926年底，由于华盛顿会议之《九国公约》签署，确立八国在华之优势地位，（注：八国指的是英、美、法、意、日、荷、葡、比等签署《九国公约》之使团成员国。关于各国在华会中处理中国问题之态度，参见张忠绂：《中华民国外交史》，台北：正中书局，1984年，第371-430页。）意味着“华会列强”取代“辛丑列强”主导使团的时代来临。新权力结构下的使团，仍然继承致力于维护各国在华利益之一贯目标。然而，当时中国内部民族意识高涨，地方与中央政局不安，军阀交战频繁，以华会列强领导为主体的使团会议仍然无法应付新情势，于是另组“对华委员会”之声浪一度高涨。有鉴于此，使团会议在领衔葡使符礼德(Monsieur Batalha de Freitas)主持时，对华交涉之态度转趋强硬。（注：导致符使采取强硬姿态的原因，除了中国情势与使团内的压力，当与他认为中国政府未能尽到维护商业投资环境有关。据英使艾斯敦描述，符礼德本人对于商业、贸易之兴趣大于外交，其个人行事并无显明之风格，甚至被使团同僚讥讽如果转行当饭店经理会比当外交官更适合。参见B.Alston to Marquess Curzon of Kedleston,14 January 1922,FO405/236[F949/949/10].）在短短四年的时间，使团会议所经手之重要议题有：中法金佛郎案、苏俄代表加拉罕使华资格问题、临城劫案与曹锟总统承认问题、（注：参见Kit-ching Chan Lau, "The Lincheng Incident-A Case Study of British Policy in China Between The Washington Conference(1921-1922) and The First Nationalist Revolution (1925-1928), "Journal of Oriental Studies, vol.X, (1972), pp.172-186; Richard C. DeAngelis,“Resisting Intervention: American Policy and the Lin Ch''en Incident,” 《中央研究院近代史研究所集刊》第10期，台北，1981年，第401-416页。）护关与广东关余交涉案、军火禁运解除讨论、外人在华生命财产与行旅保护问题、（注：R.Macleay to Marquess Curzon of Kedleston,5 October 1923, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol. 28, p.79 [F3389/22/10].）路警与铁路国际共管、（注：R.Macleay to Marquess Curzon of Kedleston, 9 January 1924, BDFA, part Ⅱ,series E,Asia,vol.28, pp.116-118 [F83/83/10].）关余充作债务整理基金案、加拉罕大使与使团领衔交涉、各国公使升格为大使案、（注：Charles Eliot to Mr.Macdonald,24 July 1924,BDFA,part Ⅱ,series E,Asia,vol.28,pp.262-264[F2791/2004/10].）中俄复交案、（注：R.Macleay to Mr.Macdonald, 20 October 1924,BDFA,part Ⅱ,series E,Asia, vol.28, pp.246-248[F4016/445/10].）俄国使馆交还交涉、（注：Annual report on China for the year 1924, May 1925,BDFA,part Ⅱ,series E, Asia, vol.19, pp.263-264.）临时执政承认案、（注：Declartion made by the Diplomatic Repersentive at Peking, 9 December 1924, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia,vol.28 ,p.360[F4175/19/10].）上海商标法问题、毒品禁运、中国收回上海会审公廨案、五卅沪案交涉、（注：Annual report on China for the year 1925, June 1926, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.19, pp.311-322; Circular no.337, 28 November 1925, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.30, pp.285-295 [F1231/1223/10].）关税特别会议案、北京政府提请拨放关余案、英国变更对华政策建议案等。从上述议题之性质观察，明显可以看出使团维护其长期条约特权与利益之观念不变，也透露出使团积极推动中国分裂政权相互对话之用心。透过会议的形式，条约利益关系国以集体决策方式建立原则与措施，让使团在面对新型态问题时，能有效分担外交风险，避免由个别国家承担对华交涉破裂的责任，而能够以更灵活的手段应付危机。
上述交涉案中，对使团会议影响最大的当属1925年5月30日发生的沪案。使团会议在沪案交涉初期，基于北京政府建议，先后派出调查委员会与交涉代表企图厘清沪案真相，同时在上海就地进行调停。但是，使团先是面对英、美、日三国相互猜忌，加上北京政府企图利用本案一举解决修约与治外法权，使得调停效果不彰，而中国社会更掀起反英、反帝的浪潮，造成使团弥漫忧虑的气氛。（注：Memorandum on the Shanghai Incident and the Negotiation for the Settlement, by Mr. Teiehman,Chinese Secretary to H.M. Legation at Peking, July 11 1925, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.29, pp.176-177.）事实上，大部分使团成员国都希望尽速解决，暗示英国不要袒护它在工部局的本国籍官员，可是英国公使仍要求外交团能够站在英国的立场，避免使团的分裂形象扩大。（注：Froeign Office, Aidememoire for French Japanese, United States and Italian Ambassadors respecting Judicial Enquire into Shanghai Riots, July 17 1925, BDFA,part Ⅱ, series E, Asia, vol.29, pp.186-188 [F 3204/194/10].）最后，上海工部局与领事团连手拒绝实施使团对沪案的惩处方案，并从法律的观点质疑使团干预租界事务的资格，直接挑战所有驻京公使的决议，从而重挫了外交团的自信。当时的领衔意国公使翟禄第(Vittorio Cerruit)为反击英国的跋扈，遂以拉丁列强领袖的身份径行与北京政府交涉，（注：参见诚夫：《沪案与外交团》，《国闻周报》第2卷第23期，1925年6月21日，第4-5页；Harumi Goto-Shibata, Japan and Britain in Shanghai, 1925-31,New York: St. Martin''s Press, 1995, pp.15-31.以拉丁列强(Latin Powers)称呼驻京之法、意、葡、西等国外交代表，为英使麻克类(Ronald Macleay)在1925年处理五卅沪案时所提出。参见Annual report on China for the year 1925, June 1926, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.19, pp.319-320.）企图与英国划清界限。于是外交团长期以来号称团结一致的精神就此宣告终结，而使团会议的决议也不再能够号令中国各地条约口岸了。
1926年以后，各国逐渐将对华交涉之主力转移为单独行动，不再把问题寄托在会议中。透过协调外交解决，连带造成使团决议的代表性更显不足。换言之，协调外交完全破裂，自主外交大行其道，让使团无法对南北政府产生达到联合交涉之效果而终于逐渐没落。（注：参见布雷（陈布雷）：《中国今后外交》，《国闻周报》第3卷第8期，1926年3月7日，第1-2页。）议题中最直接反映这种现象的，就是讨论事务的单纯与非政治化，诸如港口疏浚、租界市政问题、毒品运输问题、外国人课税、内战时期在京外侨安全等问题，（注：William J. Oudendijk, Ways and By-ways in Diplomacy, London: Peter Davies, 1939, p.326.）而且使团有意收敛过去行事作风，降低涉入中国内政程度，以免引起国民政府对它的无谓反感。
使团会议的决策程序与执行的限制
就外交团会议的决策程序而言，首先必须面对的一个问题是：谁有资格参加正式的使团会议？按理驻京各馆馆长皆有权参与讨论，且在会议架构下依主权平等之精神，共聚一堂，享受同等权利。担任领衔多年的荷使欧登科曾自傲道：他在北京也有一个属于自己的国际联盟(League of Nations)。（注：William J. Oudendijk, Ways and By-ways in Diplomacy, p.327.）言下之意，是将使团与当时基于各国主权平等原则组成的国际联盟比拟。然而，实际情况却非如此，1902年以后北京外交团成员结构之中包含《辛丑条约》签约国与非签约国两类；若按以最惠国待遇、领事裁判权等条约权利为标准，则又可分为平等新约国与非平等新约国。各国不仅不是在平等的外交基础上发展对华关系，同时更因“条约”与变化中的国际形势决定了他们能否参与涉及利益问题之相关使团会议。若非具备《辛丑条约》签约国或享有最惠国待遇、领事裁判权等特权，实际上根本不可能被允许参与相关议题的讨论，譬如1912年外交团讨论关税保管问题时，新加入使团的墨西哥、古巴因为不是《辛丑条约》签约国，所以很少参与使团会议。1923年使团在讨论关余问题与对华交涉之时，非《辛丑条约》签约国成员在会议前就已经被排除在外，而德俄也因对华签订新约或声明放弃权益，丧失了参与决策的机会。（注：关于苏联是否继承旧俄权益，成为《辛丑条约》签约国的问题，使团会议结论是各国承认新政府为签约国，惟在附件中美使舒尔曼认为此不代表承认意义。见《时事日志民国13年8月18日》，《东方杂志》第21卷第18号，1924年9月25日，第155页。）1924年加拉罕使华期间引发的领衔争议中，原本一度接任领衔的古巴公使巴尔纳(H. E. M. J. A. Barnet)因无《辛丑条约》签约国身份，所以自动离职返国。（注：《总长晤古巴巴尔纳公使问答》，1924年7月24日，《外交档案》，03-09/25-(2)。）
即便是《辛丑条约》签约国，也不一定能够完全参加使团会议，如1923年前后外交团与广州政府之间的关余交涉，当时仅有英、美、法、日、葡、意六国公使及领衔荷使聚会。（注：有关使团与南北政府之关余交涉，参见黄文德：《北京外交团与近代中国关系之研究——以关余交涉案为中心》。）因此，先视本国是否具备相关条约特权，再依本国利益与讨论议题之关系深浅，各国使节才能够被认可出席“关系国会议”(interested nations meeting)。关系国会议进行时，对于一般性问题都避而不谈，发言也仅限于对本国立场的声明与解释，（注：Paul S. Reinsch, An American Diplomat in China, p.116.）遇有重要提案则由各国代表回报本国政府，所以会议内容通常只是汇整、交换各国政府意见。最后，若各国之间毫无异议，达成团结一致，那么就由领衔按各国协议之方案，出面对华交涉，并由各使拍电回国告知结果。若“本案有利害关系国”中任何一国持有异议，那么使团就不能以共同名义发出照会，而需要再讨论直到达成一致为止。这种追求“团结一致”荣誉的后遗症，长期以来一直困扰着使团会议，为了顾及协调外交与对华联合一致的形象，必须迁就少数国家，不断延长会议时间藉以化解分歧与各类程序问题。如果牵涉大多数国家利益，必须排除反对意见的阻碍，最常见的妥协方式是按多数决议发出照会，惟在照会中声明某些国家的保留意见，如1919年北京政府提请使团拨放关余，意使嘎贝娑(Marquis Carlo Garbasso)不顾其他同僚同意之协议，大唱反调，迫使领衔朱尔典采取上述做法解决，以履行外交团对华承诺。（注：Miles W. Lampson, Memorandum Respecting the Control of Chinese Maritime Customs Funds by Diplomatic Body at Peking, 21 March 1921, FO405/230 [F1406/179/10].）惟在实际案例中，这种“权宜之计”，仍不多见。
就执行一致决议的程序而言：若内容牵涉派军或与地方领事联系，在施行的程序上则交由各国自行呈报本国发布训令，使团无权决定或统合管辖各国驻军、船舰人员，也不因为领衔代表使团对外交涉而赋予其直接指挥特定地方领事的权力。换言之，使团之讨论结果，顶多也只能以通知的形式传达于地方领事团团长(Dean of Consular Body)，若是要联系某国领事代为交涉，则尚须由该国外交首长或驻华使馆以本国为名发出训令较为恰当，譬如1923年年底六国派遣海军赴粤护关，虽出自使团会议之共识，但各舰开往粤省之训令则出自本国，抵粤后的移防与撤军也都是各舰会同协商呈报本国议决，在本案中使团会议扮演的角色仅止于汇整各国意见。另一个特殊的案例是1925年五卅沪案中，使团领袖意大利公使翟禄第以“使团全体代表”(the Representatives of Diplomatic Body)为名对上海领事团发出训令，这是基于事发地点属于公共租界，而使团名义上之领衔俄大使加拉罕又不愿为其他国家之命令背书，在不违背“领衔直接管辖领事有碍各国主权”原则下，才会有此特例出现。（注：Annual report on China for the year 1925, June 1926, BDFA, part Ⅱ, series E, Asia, vol.19, p.321.）不过，领事团是否要遵从外交团的指示，不无疑问，尤其是在1920年代中期，上海与广州领事团就经常搁置外交团的决议。
北京外交团除了与各条约口岸的“领事团”关系密切，在本身组织之下亦有“管理使馆界事务公署”（或称使馆界管理委员会，Administrative Commission of Peking Legation Quarter)与武官团等单位，接受使团会议指挥。管理使馆界事务公署是在1914年由使团指派三国代表与二位区内居民代表共同成立的；（注：Robert Moor Duncan, Peiping Municipality and the Diplomatic Quarter, pp.104-105.）至于武官团(Corps of Military Attaché)则是由各国驻京使馆武官随员组成之联谊团体，主要任务是监督军火禁运、分析情报供使团对华军事行动的参考。（注：《国内专电》，《申报》1924年8月25日，第2版。）至于列强驻华海军组成的国际联合舰队，虽因使团决议而集体行动，实际上各舰的指挥权仍归各国自行统辖，使团并无统整命令之权力，譬如1924年10月广州政府第三度扬言接收海关，各国对派兵时机一直无法达成共识，使团仅能等待，（注：R. Graham to Foreign office, 10 November 1924, FO371/10231[F3838/3/10].）不能径行号令各国舰队护关。
为了加强北京外交团的影响力与决议的执行，使团会议内部曾出现改革的声浪，要求精简参与决策的成员国数量，而且参与的成员国必须具备维护中国门户开放之实力。有鉴于欧战结束后，使团对中国南北分裂问题日益关切，部分成员国主张在使团会议之外成立“对华委员会”藉以保障各国在华利益，期使中国“恢复统一”，（注：《外交团主张组织对华委员会》，《申报》1922年12月18日，第4版。）但支持这个构想的国家并不多。面对中国问题重重，进不能强制各国信守协调外交，退又无力突破“团结一致”之迷思，英、美、日、法等同时兼具《辛丑条约》、《九国公约》签约国与国际银行团(International Consortium)对华贷款国身份之强权国家，在1924年底乃提议在使团体制内共同组织“四强委员会”，作为常设机关：“……凡有重大事务均由该委员会处理之，然后提交外交团全体大会。此委员会之组织与巴黎讲和会议时之‘四大国委员会’相类，不定开会时期，遇有必要，得随时开会”。当时中国媒体舆论以“四强委员会”介入外债整理与外侨保护问题的积极程度，认定使团将因新组织的成立而陷入分裂的状态。然而，日本极力辩称委员会成立的目的是：防止苏俄扩张它在使团会议影响力；避免会议机密泄漏；四国委员会的形式已经得到《辛丑条约》签约国公使的承认。（注：南雁：《北京使团分裂与四强委员会》，收入《东方杂志》第21卷第11号，1924年6月10日，第6-8页。）的确，欧战以后，《辛丑条约》签约国列强不是面临国力衰退，就是退出使团，或与中国签订平等新约，因此实际参与使团会议之签约国不若以往。1922年华盛顿会议《九国公约》签约国虽重复取代部分辛丑签约国，但实力国家仍以英、美、日、法为主。为了保障四国在华利益，摆脱使团会议要求全体一致的功能限制，排除新兴的苏俄力量主导会议运作，迫使四国抛弃自主外交，维持协调外交以应付中国问题，成为“四强委员会”成立之主要目的。不过，委员会之层级一开始就被定位在使团会议之上，以四国主导决策亦严重违反“主权平等”传统，不能使其他国家同僚心服。最后，委员会非但无法取代使团会议之功能，就连企图藉由四国会议控制使团，团结各国对华一致的理想，也因实务上窒碍难行，仍不得不回归到使团会议的架构下讨论。
使团会议存在之问题依然如故。为维护各自利益，1926年以后英、美、日陆续发表对华宣言，纷纷降低使团会议中联合协调各国之色彩，转而采取自主外交手段解决问题，譬如1927年3月发生的“南京事件”，各国在使团会议上虽达成协议，要求国民政府道歉、惩凶、赔偿，但英、日、美、法在负责对象与处理原则问题上未能一致，导致各国放弃联合交涉，径行与南京接触。期间—度因英使与王宠惠谈判陷入僵局，使联合交涉重燃希望，然终究还是因利害关系而分道扬镳。（注：关于南京事件之英、美、日等三国对国民政府交涉。参见黄文德：《南京事件：北伐事件期间中英关系之个案研究》，收入《中兴史学》第4期，第135-174页；Peter Gaffney Clark, "Britain and the Chinese Revolution 1925-1927", Ph. D.thesis, Ann Arbor Michigan: University Microfilms International Press, 1986, pp.606-630.）
结语
根据前述研究，北京外交团之历史发展的确有其阶段性与特殊性。
就其阶段性而言，从1860年代中期到1900年使团大致遵循欧洲外交惯例，将组织定位在交际礼仪路线，但因中国政府长期搁置使团觐见皇帝的请求，导致使团在成立初期失能，转而游走于政治与礼仪之间；1900年到1924年期间使团一方面继承传统路线，另一方面则藉由《辛丑条约》签约国的授信，累积政治资源，于是使团开始介入中国内政；1924年以后受到加拉罕领衔案、五卅事件、中国民族主义高涨，以及各国自主外交大行其道的影响，使团逐渐调整交际礼仪与政治活动的比重，力促组织正常化。
就其特殊性而言主要有三项。第一，“利益化”的使团会议。北京外交团除了拥有经常性集会，使团会议的召集还依利益不同而区分为“全体会议”与“关系国会议”，在长期发展之后逐渐产生“利益化”、“层级化”以及“寡头化”的现象，造成所谓的外交团集体行动实际上操之于少数国家的手中。第二，领衔之职能逾越外交惯例，而且与外交团干预中国内政一样，缺乏法理基础。第三，使团虽非直接统辖各地领事团与租界当局，实际上彼此确有某种程度上的从属关系。在某些个案中，使团确实能够指挥地方领事团与租界当局执行联合决议。
就其权力来源而言，外交团之崛起固然出自于《辛丑条约》的特别赋予，但条约本身并未直接授权予使团。使团不过为各国之信托者而监督条约履行。在1901年以前外交团即等同于《辛丑条约》签约国全体，两者的利益一致；1917年以后，使团内《辛丑条约》签约国所占比率日益减低，加上1920年代使团内出现与中国签订平等新约的国家日增，昔日《辛丑条约》签约国的利益与使团整体利益渐行渐远。国民政府北伐结束之后，继承北洋外交的策略，以条约关系持续分化外交团，水到渠成，终于使它逐渐没落。
就外交团的对华决策、施行与效果而言，使团在讨论政治议题时，其决策并非毫无顾忌，无论是核心强权国家或使团领衔，在主观上仍须兼顾国际会议惯例、外交主权平等、使团传统的“一致性原则”，以及利益范围等因素；在联合决议的施行上，由于使团本身并无独立之财务、军事基础，致使它必须借助强权国家以本国名义执行决策，在1920年代中期甚至无法控制领事团对它的忠诚度。1920年代国际间协调外交没落，各国对华政策转变，集体交涉在外交关系上并不讨好，因此外交团内部曾经思考以“对华委员会”、“四强委员会”、“华盛顿会议《九国公约》签约国”等分类团体来作为使团会议的核心，提升决策的效能与团结一致。然而，少数列强以使团为名义的联合行动，实际上多受制于各国主权而无法完全落实，同时还会削弱使团长期的自主性发展。所谓外交团为北京“太上政府”不过是外界渲染之产物，并不能说明使团权力运作的真相。因此，在讨论外交团的定义时，必须注意到它在中国的案例并不符合任何时期国际法的惯例。真正来说，所谓的北京外交团侵害中国主权，实际上只是一部分条约利益关系国所为，并不能代表整体，而且还必须要视个案来界定外交团的关系国成员。
就使团内部的利益团体而言，其分立乃基于条约利益、政经利益，以及民族利益等因素。依条约利益为标准主要可分为《辛丑条约》签约国与非签约国两种；1920年代初期，使团为因应部分签约国的退出，凝聚向心力，所以有以“华会九国公约签约国”取代“辛丑和约签约国”利益的构想。但是《九国公约》内容中门户开放的宣示性意义浓厚，不若《辛丑条约》来得具体，因此前者在功能上并未完全取代后者，所以到1920年代末其内部主张《辛丑条约》列强利益之说法仍大有人在。再者，使团成员国又可依本国对华政经共同利益而结合，构成错综复杂的网络，譬如国际银行团关系国、协约关系国等。欧战结束以后，民族主义与国际主义也影响到北京外交团；以法、意、葡、西班牙为组合的拉丁列强在决策上曾多次联合挑战英美，英国亦视拉丁列强为使团内部除日本外的最不稳定的力量。从使团长期发展的历程来看，所谓条约利益、政经利益或民族利益等分类标准并非完全绝对，各类团体之间也不是泾渭分明而是时有分合。各国多视本国利益选择群体。此外，一般认为英、美、日等国对使团的控制力较强，然而考察使团运作后，发现实际情形正好相反。无可否认，拥有庞大政经资源的国家，在使团内的确有举足轻重的分量，但是使团决策与施行必须受到集体行动的制约，加上各国主权平等原则与冗长而繁复的讨论往往形成核心强权国家对华交涉的绊脚石；与其说是核心国家控制使团，还不如说后者利用前者的在华资源巩固集体利益。
过去学界讨论使团，多将它当作北京政权背后的“太上政府”，但就实际执行过程而言，这种说法有待商榷。因为，使团联合政策之执行，端赖各国支持与领衔居间协调，且由于它缺乏武力基础，若无强权国家提供军备、人员与地方领事以为支持，即无法执行任务，形同跛脚。在一般外交惯例架构下，使团之决策与执行往往受到主权平等精神、国际法规范以及各国本身对外交人员权限的约束。虽然，北京外交团在1901年后对于上述限制已有所突破，但这些原则却使它在决策过程中，仍不自觉地受到影响而自我设限，阻碍外交团自主性的发展。换言之，使团一方面被要求在华建立强势形象，另一方面却又被国际惯例、外交传统与本国官僚体系所制约，这两种力量在不同时期互有消长，形成发展上的矛盾情结。在如此脆弱的权力结构下，纵然各国怀抱“团结一致”的全体外交团荣誉(the honor of the whole Diplomatic Body) （注：Miles W. Lampson, Memorandum Respecting the Control of Chinese Maritime Customs Funds by Diplomatic Body at Peking, 21 March 1921, FO405/230 [F1406/179/10].）尽力达成执行任务，亦不能行之久远，必须仰赖核心强权国家的推动方能维持。但强权国家是否会因为不愿受到使团其他成员国的拖累，而走向孤立外交和单独对华交涉，则必须视个案而定。
（资料来源：《历史研究》2005年第3期） (责任编辑：admin)

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