领事裁判权-英国与近代中国的不平等条约

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原文标题：英国与近代中国的不平等条约

自鸦片战争之后百余年，中国遭受着不平等条约的压迫和束缚，由一个独立的主权国家沦为半殖民地国家，英国是中国蒙受这一巨大耻辱和灾难的祸首。它不仅开此先河，并推波助澜，使中国深深地陷入不平等条约的漩涡，而且长时期顽固坚持条约特权，在中英关系史上写下了极不光彩的一笔。
一、勒订不平等条约的头号角色
英国是一个老牌殖民主义国家，在西方列强向中国逼订不平等条约的行列中，它充当着领头羊的角色。英人伯尔考维茨即说，“向那不幸的北京清朝官员要求让与特权的行列中，英国公使不是站在第一名吗？”［1］
从不平等条约的产生途径来看，其重要特点是用战争或胁迫手段挟制中国订约，这一恶例是英国开创的。如所周知，自从产生具有近代意义的国际法之后，条约便成为国际法的一项重要制度。国家间的关系大量是通过条约作出规范，“条约实国家间权利义务之最大渊源”［2］。根据国际法的主权原则，两国订约须在双方平等自愿的基础之上，而不能施以暴力胁迫。然而，为了敲开中国大门，以及保护罪恶的鸦片贸易，英国公然在１８４０年发动了鸦片战争。这场战争的目的，就是强迫中国订立满足其侵略要求的条约。在策划这场战争之时，英国政府便预拟了准备强加给中国的条约草案。外交大臣巴麦尊在致全权公使懿律的信函中，明确提出：“如果关于英国各项要求的问题能同中国政府达成协议，则该项协议应写成一条约的形式”，并以占领舟山群岛作为履行条约的条件［3］。战后英国如愿以偿，迫使清政府在《南京条约》上签了字。
此例一开，英国便一而再，再而三地重施故伎。通过第二次鸦片战争，它又胁迫清政府订立了新的条约，英全权专使额尔金直言不讳地供认，这件条约是“用手枪抵在咽喉上逼勒而成的”［4］。正是通过暴力或以此为基础的恐吓手段，其后英国一次又一次地将不平等条约强加给中国。伯尔考维茨毫不掩饰地说，“谁能否认英国的刀剑曾两次，甚至三次砍掉了中国的固执，为贸易和企业打开一条出路呢？”［5］
在英国的带动下，其他西方列强莫不纷纷效尤，以同样的手段来达到同样的目的。紧随英国之后，美国专使顾盛率军舰来华，以战争相威胁，“终于迫使中国人相信和美国签订条约，是必要的”。法国和其他列强也无不如法炮制，勒订条约。战争成了列强的杀手锏，如中国拒绝订约，“势必先使中国人民遭受战争的一切灾难”，并要“把它看作中国招引并盼望与其它西方国家战争的证据”［6］。这样，在英国作出令列强们信服的示范之后，中国订约史上便充满了暴力和恐吓。
值得指出的是，中英曾于１８６９年商订《新修条约》，该约是“两国通商以来第一次在和平环境下，通过谈判方式，取得协议而后签订的条约”［7］。从根本上说，该约亦是不平等条约，但在形式上体现了一定程度的互惠互让。可是，英国资产阶级却非常不满，极力予以反对。于是，这个不是直接通过武力或威胁手段订立的条约，便遭到了英国政府的否决。这一事例说明，离开了暴力，中英之间便难以成约。
不平等条约在近代中国有一产生和发展过程，在这一过程中，英国所起作用位居首要。我们可将这一过程大体上分为三个阶段。第一阶段以《南京条约》为标志，西方列强在中国开辟了不平等条约时代，这完全是英国的“功劳”。鸦片战争之前，与资本主义世界相隔绝的中国，是一个独立自主的国家。英国强迫清政府订立的第一个不平等条约，打破了这一状况，开始用条约的形式，将中国置于西方列强的奴役之下。英人菲利浦·约瑟夫评论说：“《南京条约》揭开了对华事务的新纪元……事实上它成为中国与欧洲‘掠夺成性的蛮夷’的关系的基础；而此后签订的那些条约，虽然很多同它一样，都是解决冲突或争议的惯常手段，但就内容说只不过是发展了这第一个条约所揭示的原则。这些条约记载了列强强迫中国对它们的商人开放它的广大市场的种种企图。各国政府力图通过条约确立它们所习惯了的对华外交和通商关系的基础”［8］。这段评论无疑含有粉饰英国侵略行径的成份，但却充分显露出《南京条约》在不平等条约史上的肇始者地位。
第二阶段以《天津条约》和《北京条约》为标志，不平等条约获得重要扩展，这一特权制度在中国完全确立，英国对此起了举足轻重的主导作用。《南京条约》签订后，不平等条约作为一个制度体系，内容还不完善，还未确立其稳固地位，远远不能满足列强的需要。列强们感到，“英国以鸦片战争为代价所换得的‘中国之梦’开始显现出缺乏真实性”［9］。它们需要一次新的突破，这一突破通过英法发动的第二次鸦片战争得以实现，而英国在整个事变中又再次充当了主角。如马士所说，在外交和军事方面，“于斗争中首当其冲的都是英国人”［10］，英国全权专使额尔金是“谈判中的首脑”［11］。在签约谈判中，英国人极其蛮横粗暴，以致当他们走近时，清政府的谈判代表“完全沮丧”，“陷于一种绝端委曲的状态中”［12］。
英国的积极“进取”，迫使清政府出让了更多的权益，以它为主角订立的《天津条约》和《北京条约》，使不平等条约的发展进入了至关重要的新时期。英驻华公使布鲁斯当时即说，“天津条约订立后，一定会开始一个新的纪元”［13］。确实如此，从内容上说，“它包括了商人们所要求的特权”，是“整个时期英国和中国外交及商务关系的根本基础”［14］，西方资产阶级“满意了”。从适应范围来看，《南京条约》的局部突破，至此已取得具有全局意义的成果，从东南沿海几口扩展到清帝国的中枢和内地。同时，它带动了整个资本主义世界向中国勒订条约，其后，西方列强纷至沓来，加入了奴役中国的行列。此后，不平等条约作为列强对中国行使“准统治权”的特权制度，在中外关系中已处于支配地位。如马士所说，“直至一八三九年为止，使西方国家听从条件方可允许双方关系存在的是中国；自从１８６０年以后，把和中国共同来往的条件强加于中国的却是西方国家”。尤其是额尔金签订的中英条约，“曾在半个多世纪中，成为支配中国对外关系的常规”［15］。
第三阶段以《马关条约》为转折，不平等条约又有重要发展。这次英国虽非发难者，但却采取积极支持的态度，对扩大列强在华权益起了不可忽视的作用。日本在发动甲午战争之后，提出了极为苛刻的议和条件。英国从联日制俄的远东政策出发，以及为了从中渔利，压制清政府接受日本的条件。１８９５年２月，英驻华公使欧格讷以“极郑重”的态度警告李鸿章说：“在目前日本可能接受的基础上，立即进行和平谈判，是极为合宜而重要的”［16］。对于日本的议和条款，除割让台湾“使得商界有些不安”之外，从整体看，英国是积极支持的。４月，英《泰唔士报》评论说：“许久以来就曾预料到的议和条件，现在又加上了其他的一些条件，这些条件具有显然意图博得欧洲的善意的性质”，条约的规定“对英国的利益可能会有所促进”［17］。日本勒索的特权其实是英国早就梦寐以求的，“通商条款的规定倒有点像是英国商会的建议书”［18］。英国政府拒绝了其他列强提出的合作干涉建议，它“并不认为日本的议和条款侵害了列强在华所享有贸易机会或其他权利。因此，它不认为列强的共同利益受到了任何威胁，也不认为它自己的利益受到日本的议和条款的威胁。就它自己来说，干涉是不必要的。”［19］在某种意义上，日本通过甲午战争充当了英国的代言人。正是在英国和其他列强的支持下，日本才能有恃无恐地挟迫清政府在《马关条约》上签字。
《马关条约》签订后，列强在华掀起瓜分狂潮。英国虽不赞成瓜分中国，但为了维护自己的利益，却更为疯狂地投入了争夺，胁迫清政府订立了一批不平等约章。接着，通过镇压义和团运动，英国又与其他列强一道，强迫清政府签订《辛丑条约》，使不平等条约的发展达到了高峰。随即，它又根据该约，率先与清政府于１９０２年订立了《续议通商行船条约》，进一步扩大了条约权利。
由上可见，在列强用不平等条约压迫中国的历史中，英国是一个头号角色。正是在这个头号角色的带动下，列强们紧紧地将不平等条约的枷锁套在了中国头上。

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二、劫掠条约权益首屈一指
从列强在华攫取的条约权益来看，英国所占份量亦是首屈一指，不仅大部分是它作俑，而且所有条约特权它均要染指，充分体现出这个殖民帝国的贪婪本色。
英国最先勒索的条约权益，首先要提到的是割地与赔款。众所周知，通过《南京条约》，英国割占了我国领土香港，强索赔款二千一百万元。在《北京条约》和《天津条约》中，它又将这块割地延伸到九龙司，并又勒索一笔赔款。此例一开，效尤者接踵而至。在列强每次发动不义侵华战争之后，城下之盟中总少不了这一征服者的传统“权利”，趁火打劫者也不失时机地藉端捞上几票。割地面积越来越骇人听闻，赔款额也升到令人难以置信的天文数字。至于其他各种名目的赔款，更是举不胜举。
被列为破坏中国主权完整的三大“魔鬼”，即领事裁判权、租界和协定关税，或首由英国攫取条约特权，或肇源于它的侵夺。从领事裁判权来看，早在鸦片战争之前的１８３３年，英国就试图通过国内立法，在华行使这一特权［20］。由于中国坚持自己的司法主权，这一企图遭到挫败。十年以后，即《南京条约》签订的第二年，通过中英《五口通商章程》，英国攫取了领事裁判权。该约规定，如遇有交涉词讼，“英人如何科罪，由英国议定章程、法律发给管事官照办。”［21］这是西方列强取得在华领事裁判权的第一个

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条约依据，随后经《望厦条约》更为清晰具体。到《烟台条约》，英国又将这一特权推进了一步。此前，中外混合民事

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案件由中外官员会同审判，该约规定了被告主义，此后这一原则便运用于中外混合民事案件。该约还确立了观审制度，规定“凡遇内地各省地方或通商口岸有关英人命盗案件，议由英国大臣派员前往该处观审。”［22］也就是说，有关英人的刑事案件，英国领事也可干涉中国官员对本国被告的审判。另外，英国领事巴夏礼又伙同美国领事，在上海租界创立了会审制度，对该处的中国人实行某种程度的司法管辖。通过建立观审制度和会审制度，英国又扩大了领事裁判权。
从租界来看，这是由通商口岸制度发展而来的。近代实行的通商口岸制度，是一种由中国片面承担国际义务，给予外人以种种特权的制度。这一制度是英国开创的，《南京条约》规定开放广州、福州、厦门、宁波、上海五口，这是列强在近代中国建立通商口岸制度之滥觞，其后这一特权不断获得扩展。由此发展而来的租界制度，也发韧于英国的侵夺。１８４３年订立的中英《五口通商附粘善后条款》，确定由中国地方官与英国领事会同商定英人租地建屋的区域，是租界得以建立的原始条约依据。１８４５年英国领事巴富尔与上海道宫慕久，即据此商定了《上海租地章程》。虽然根据该约，租界还不能脱离中国的行政管辖，但英国与美、法却非法将上海租界变成了事实上的“国中之国”。在清政府对此既成事实“施行之长期的默认”之后，日本在１８９６年与中国订立的《公立文凭》中，又为这一特权取得了正式的条约依据［23］。
从协定关税来看，英国对此蓄谋已久，早在１７９３年，英国使臣马戛尔尼即向康熙提出，“减轻对英货的课税”。鸦片战争爆发前夕，英国资产阶级向英政府提出，关税“应由中、英政府协议厘订”［24］，英国政府亦将此作为预拟的“对华条约草案”的内容之一。通过战后订立的《南京条约》，英国又攫取了这一特权。该约规定“均宜秉公议定则例”，即是侵夺中国的关税自主权，确立了由中英双方协议订立关税税率的基本原则。翌年，根据这一原则，中英双方订立了第一个海关税则，协定关税制度正式建立。这是一个片面的协定税则，中国只能履行该协定的义务，而不能享有相应的权利。在此基础上，随后《望厦条约》又规定改变税则须经美国“议允”［25］，西方列强完全剥夺了中国的关税自主权。
控制中国海关行政，则是西方列强以英国为主谋窃夺的一项条约特权。１８５４年，借上海海关因小刀会起义陷入混乱之机，英国领事阿礼国提出要把它“置于三个有约国有效管辖下”［26］，“在谈判和以后的解决的过程中，英国领事居于领导的地位”［27］，与美、法两国领事合伙窃取了上海海关的行政权。１８５８年，中英《天津条约》附约《通商章程善后条约》，规定海关事务“各口划一办理”，“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”，外人控制整个中国海关行政由此成了一项条约特权。同时，美、法也与清政府订立了同样的条约。翌年，清政府任命英人李泰国为总税务司，从此中国的海关行政便落入以英国为首的西方列强手中。
在“条约中具有最深远的后果”的最惠国待遇，是英国率先牟取的又一项重要特权。英国在工业革命之后，新兴的工业资产阶级掌握了国家政权，在殖民政策方面，相应地由专利政策转为“利益均沾”政策。这一政策的实施，必然要求在中国取得最惠国待遇。１８４３年，在《五口通商附粘善后条款》中，英国索取了这一条约特权。该约规定，“设将来大皇帝有新恩施及各国，亦应准英人一体均沾”。这是中国近代第一个片面的最惠国条款，此后，这一特权在中国泛滥成灾，凡是与中国订约的国家，均订有最惠国条款。
攫取内河航行特权，也是英国的重要“杰作”。内河航行权是一个主权国家的固有权利，在近代，没有哪一个西方国家将此权给予别国，英国却在中国打开了这一缺口。在１８５４年的“修约”交涉中，英国即提出长江航行权的要求，中英《天津条约》实现了这一点。该约规定，“长江一带各口，英国船只俱可通商”［28］，长江从此对各国开放。进而，英国又凯觎中国的其他内河。１８９７年，通过《续议缅甸条约附款》，英国取得珠江的航行权。第二年，英国又迫使清政府颁布《内港行船章程》，攫取了在中国所有内河航行的特权。１９０２年，该特权又载于中英《续议通商行船条约》，正式成了一项条约特权。正是由于英国一次又一次的勒索，中国的航权丧失殆尽，外轮在内河，“殆如水银泻地，无孔不入”［29］。
除以上所列主要特权之外，英国最先勒索的还有不少。如军舰驻泊中国领水，１８４３年中英《五口通商附粘善后条款》规定，“凡通商五港口，必有英国官船一只在彼湾泊”。又如鸦片贸易和“苦力贸易”特权，中英《天津条约》规定，“例皆不准通商”的鸦片，“现定稍宽其禁，听商遵行纳税贸易”；通过中英《北京条约》，英国又最先获得在华招收“苦力”的特权。此外如外人可往内地游历、通商，公使驻京等等权利，均是英国首先强行索取的。
可以说，英国最先从中国勒索的条约权益，比任何国家都多。此外，它还享有其他种种特权。有的是与其他列强一道索取的，如它与另外十国通过《辛丑条约》，获得了设立使馆区、驻军等等特权。有的则是在别国先攫取后也直接向清政府勒索的。例如，在１９世纪末的瓜分狂潮中，英国步德、俄[i]、法之后尘，通过《订租威海卫专条》和《展拓香港界址专条》，在中国南北各强夺一块租借地，并迫使清政府应允不将长江流域“让与或租给他国”，使中国这块最富庶的地区成了它的势力范围。同时，它也投入了路矿权益的争夺战，强与清政府订立了不少合同章程。有的是以最惠国待遇一体均沾，例如，法国为传教士索取的内地置产权，英国也于１８９８年声明，英国传教士“有在中国各处为教会置产之权”［30］。还有《马关条约》中的设厂权等等，不一而足。
总之，从劫掠条约权益来看，英国称得上列强中的巨擘。它不仅常著先鞭，而且无孔不入，除割地、赔款数量逊于沙俄和日本，无有何国堪与相比。英国的行径，典型地反映了资本主义世界扩张和贪婪的本质。
三、维持条约权益立场顽固
不平等条约是西方列强对中国行使“准统治权”的法律“依据”，因此，对中国人民和历届政府的废约要求，它们采取虚与委蛇，阻挠破坏的态度。其中，英国尤为突出地表现了维持条约特权的顽固立场。
还在清末，清政府即与英国进行了法权交涉。１９０２年，在与英国商订《续议通商行船条约》时，清政府提出废弃领事裁判权的要求。在该约，英国表示：“一俟查悉中国律例情形及其审断办法及一切相关事宜皆臻妥善，英国即允弃其治外法权”［31］。英国作此承诺，并非真心愿意放弃领事裁判权。如有的论者指出，这是英国拉拢地方实力派按自己的资产阶级面貌改造清政府的一种手段。而且，所谓“允弃”只不过是一枚画饼，因为中国是否达到取消领事裁判权的程度，要由英国“查悉”［32］。由此可见英国之奸猾。
作出“开明”、“宽大”姿态的英国，当中国在实际中真正要废约时，却又是另外一副面目。１９１９年，在巴黎和会上，中国第一次整体提出修改和废除不平等条约问题，英国同其他列强一道拒绝了中国的要求，并姑息、支持日本坚持山东权利的立场。英首相劳合·乔治甚至威胁中国说，不能“视条约为一堆废纸，认为可以随意处置，这对中国是毫无帮助的”［33］，充分暴露出它反对中国废约的立场。由于英美等列强的阻挠，作为战胜国的中国竟然连战败国德国在山东的条约权利也未能收回。
接着在华盛顿会议上，中国再次全面提出废约问题。迫于当时的国际形势和中国人民的反帝怒潮，英国和其他列强对中国的要求作了一些空洞的许诺。会议签订的九国条约中，列强“承认尊重中国之主权与独立完整暨领土与行政之完整”［34］，表示对谋求势力范围不予赞助，允许中国修改关税税则。然而，对于中国的具体要求，英国和列强们仍采取敷衍的态度。如归还租借地问题，英国本来极力反对，由于列强之间的矛盾，迫于压力，不得不应允交还威海卫，而对于九龙租借地，则坚不放手。在归还威海卫的具体日期上，英国或是提出苛刻的条件，或是借故拖延，使得这一承诺直到１９３０年才得以兑现。在废除领事裁判权问题上，英国也极力留难中国代表，称该特权经年累月未获解决，困难“在于中国法律的执行”［35］，为维持这一特权制造借口。在此问题上英国和其他列强达成一致，会议仅作出调查领事裁判权和中国司法法律状况以确定是否放弃该特权的决议，以糊弄中国。然直到１９２６年才组成调查团，经过数周工作，得出的结论却是领事裁判权“仍应暂时维持”［36］。
继华盛顿会议召开的关税会议和法权会议，也毫无结果。在此期间，北洋政府在全国人民的压力下，尤其在１９２５年五卅惨案后，再次要求修改不平等条约。英国为维护条约特权，尽管在复照中表示“愿予加以考虑”［37］，但又提出种种条件，并在实际中极力阻挠破坏。１９２６年，中比条约第六个十年期满，北洋政府决定终止旧约，谈判新约，比方却坚持旧约有效。英国公开怂恿比利时不得退让，扬言，如比利时“有所退让……则他国条约当受影响，劝勿作俑”［38］。在英国和其他列强的支持下，比利时有恃无恐，北洋政府遂于１１月单方面宣布废止中比条约。对中国政府这一“破天荒之大英断”，英国感到震惊，深恐成为中国废约的“先例”。因而，它对中国横加指责，说“中国政府无提议修改该约之法律上权利”［39］，主张“用强硬手段对待中国”，甚至建议列强举行海军示威来威吓中国人民。
然而，其时大革命浪潮从南席卷而来，进一步推动了废约反帝运动，一批英租界在这一浪潮中被收回。英国虽仍试图维持条约特权，但已是力不从心。１９２７年１月，英外相张伯伦发表演说，承认“修约之说”“根本上实为合理之要求”，表示“准备修改”［40］。可是在实际中，直到迫不得已之时，它才放弃一点条约特权。南京国民政府成立后，继续修约外交，于１９２８年６、７月发表修改、重订条约的宣言。美国为了在对华关系上先占一着，率先于７月２５日与中国订立关税条约，同意中国关税自主。不少国家相继效法美国，与中国订立类似条约。在此情况下，一直极力反对废弃协定关税特权的英国，不得不于１２月订立关税条约，承认中国关税自主。在此问题上，除日本之外，最顽固的就是英国。随后两年，英国又与中国政府换文，正式交还在大革命浪潮中已事实上收回的一些英租界。
英国虽然随大流放弃了协定关税特权，但仍顽固坚持领事裁判权。当时，比、意、丹、葡、西等国已于１９２８年与中国订约，同意在半数以上国家撤废领事裁判权的前提下也放弃该特权。可是，英国却宣称，“既欲维持通商口岸制度，则辄须存有一种治外法权制”［41］，与美国串通一气，坚不放弃。当国民政府发布命令宣布要在１９３０年１月１日强行废除领事裁判权，英外交大臣照会中国，拒不承认，表示只能视此为“原则上”渐进废除领事裁判权的开始日期，即作为与中国进行旷日持久的谈判的开始日期。在英美的拒绝之下，国民政府的命令只是一纸具文。赫德曾把领事裁判权视为“各项条约的中心观念”，这一特权的废弃，关系到整个不平等条约的体系的灭亡。由于英、美等国坚持这一特权，不敢与帝国主义彻底决裂的国民政府废约交涉陷入维谷。不久，由于“九一八”事变爆发，中国面临着民族危亡，修约交涉基本上停顿下来。
第二次世界大战爆发之后，形势发生变化，废约问题又提到议事日程上来。此时的中国抗战，与英美属同一战线。当时的日本把自己装扮成民族解放运动的救世主，提出废除在华领事裁判权等条约特权。这一外交攻势，对作为中国盟友的英美造成了一定的压力，它们不得不改变顽固立场，考虑中国的废约要求。１９４１年７月，英国通知中国，允诺在战后放弃条约特权。同年１２月爆发的太平洋战争，加速了废约进程。翌年３月，宋子文赴美争取援助时，表达了希望立即废约的意向。此时的英美更加认识到了中国的国际地位，为了利用中国拖住日本，经过协商后，两国于１０月１０日声明放弃在华领事裁判权［42］。
然而，在废约谈判中，英国并不愿完全放弃条约权益，尤其在重大问题上坚不松口。它“不仅在通商问题上横生枝节，而且坚持九龙租借地不能提前归还”。英首相邱吉尔还宣称，凡属英国者，他必保守之，他决不会放弃任何一块大英帝国的领地。英外交部公开宣布，废除英国在华条约特权不包括将香港交还中国［43］。这样，中英之间的废约交涉迟迟不能达成协议，最后重庆国民政府作了让步，才于１９４３年１月１１日签订了《关于取消英国在华治外法权及其有关特权条约》。根据该约和有关换文，英国放弃了领事裁判权、辛丑条约所给予的一切权利、沿海贸易及内河航行、军舰进入中国领水、引水、通商口岸和租界、任用英籍人为中国海关总税务司等等特权。至此，英国在华条约特权基本上被废弃。但是，还存在种种条约权益的残余，尤其是香港和九龙仍在不平等条约的名义下被英国霸占。
新中国成立之后，彻底清除了西方列强在中国大陆的条约权益。８０年代，中国政府又与英国进行了收回香港、九龙的谈判。交涉中，英国竟提出“三个条约有效”，以及“用主权换治权”等谬论，仍想维持殖民利益。但今日的中国已非昔时，英国的奢望仅仅是南柯一梦。１９８４年，中英签订“联合声明”，这一问题获得解决，香港即将回归祖国，英国对中国的不平等条约关系，就此划上一个句号。历史说明，英国这个老牌的殖民主义国家，始终不愿放弃殖民主义立场，但终不能阻挡时代的潮流。
参考文献：
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中国历史故事四年级350

、６２９页。
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26 莱特：《中国关税沿革史》，三联书店，１９５８年版，第１１２页。
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31 王铁崖：《中外旧约章汇编》第２册，三联书店，１９５９年版，第１０９页。
32 丁名楠等：《帝国主义侵华史》第２卷，第１６４—１６５页。
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34 王铁崖：《中外旧约章汇编》第３册，第２１８页。
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38、43吴东之：《中国外交史》（中华民国时期），河南人民出版社，１９９０年版，第１１６页、５４５页。
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40 怀德：《中国外交关系略史》第１０７页。
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（资料来源：《湖南师范大学社会科学学报》1997年第2期）


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