总理衙门-中国外交体制的建立与近代化转型

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原文标题：中国外交体制的建立与近代化转型

所谓“外交”，就是一个国家在国际关系方面的活动，如参加国际组织和会议，与别的国家互派使节、进行谈判、签订条约和协定等。日本学者坂野正高认为，“外交是对等的独立国家间关系的现实，它不是纵向关系，而是横向关系”，中国周朝以后（春秋战国时期）的朝贡体制基本上是上下关系，因而不是外交（坂野正高：《现代外交分析——情报、政策决定及外交交涉》，東京大学出版会１９７１年版，第９～１０页）。川岛真据此认为，“清末总理各国事务衙门的设立等可以定位成朝横向关系的转移，而后来设立外务部、外交部就可以认为是这个转移的结束或完成”（川岛真：《中国近代外交的形成》，北京大学出版社２０１２年版，第６９页）。但在民国前期，国家处于分裂状态，也使外交不能统一；南京政府北伐告成后，立即决定将“各省外交统归中央办理”（秦孝仪总编纂：《总统蒋公大事长编初稿》卷２，中正文教基金会１９７８年版，第２６１页），接着又以修改不平等条约、全面

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融入近代国际体系、平等参与国际事务为目标，对外交制度进行调整和改进。全面抗战爆发后，国民政府积极推行“抗日外交”，１９４２年成为世界“四强”之一，１９４３年成功参与开罗会议，中国外交近代化转型终告完成。本文试对这一过程做些初步探讨。
一　中国古代社会没有外交
近代以前的传统中国是一个自以为世界中心的封闭体系，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。这种基于“天下共主”理念的中央王朝，都把自己凌驾于万邦之上，而把周边地区的国家和部族视为“藩属”或“夷狄”。这些藩属国如朝鲜、越南、琉球、缅甸等，必须按时向中央王朝“进贡”，得到本朝天子的“册封”后，才能取得合法统治地位。这样就形成了一种以中央王朝为中心，以四夷为外服，以“朝贡”为理想图式的“华夷秩序”。美籍历史学家徐中约认为“儒家意识的天下一统帝国，传统上不维持任何西方所理解的平等外交关系；也不承认有任何对外事务，只认为有藩务、夷务或商务”（徐中约：《中国近代史：１６００～２０００，中国的奋斗》，世界图书出版公司２００８年版，第３９页）。这些藩属国一旦遭受外敌入侵，中央王朝就会出兵援助；如果遭遇各种灾难，中国皇帝还会派宣慰使前往安抚；而他们前来进贡时，本朝皇帝就要以高出贡品数倍或数十倍的重礼馈赠来使，以示恩惠和羁縻。这种朝贡制度基本上是“纵向关系”，而不是“横向关系”，因而不属“外交”。民国初年，吴成章在《外交部沿革纪略》一书中，对中国外交机构的历史沿革做了回顾，认为“古有聘问之使，无所谓外交也”。陈体强也认为“百年以前，我国没有现代所谓‘外交’的观念”（陈体强：《中国外交行政》，商务印书馆１９４５年版，第１页）。
中国古代社会没有外交，但却有藩务和夷务。这里的藩和夷也是有区别的，藩务本质上是中央王朝体制内的事；而夷务本质上则是中央王朝体制外的事。夷也泛指外国，如东夷、西夷、夷狄，“以夷之长技以制夷”，等等，夷务发展到后来就是近代的洋务、外务。中国古代封建王朝有大量的藩属国事务，他们需要定期进贡、册封，而夷务却很少，所以少量的夷务就常常被当作藩务一并办理。战国时，主持对藩属国事务的职官是御史。到秦汉时，中央政权始设九卿官制，九卿中的典客，西汉景帝时称大行令，武帝时改称大鸿胪，主管有关藩属朝贡国宾客事务。这些贵宾到京师，参加各种祭祀典礼，他们的一举一动都有人大声传话引导，以免失礼。鸿，声也；胪，传也。因此称大鸿胪。东汉以降，一直
沿用这一官制。到唐代，中央机构设三省六部、九寺五临等，其中九寺中的鸿胪寺领典客、司仪二署，典客署掌对藩属国交往之仪。宋代仍沿袭三省、六部、九寺等中央机构设置，南宋时把光禄、鸿胪两寺并入礼部。明代时，隶属于礼部的鸿胪寺主要负责管理朝廷礼仪、朝会和宴会事宜，另在六部之外新成立一个部级机构———理藩院，专管蒙古、新疆、西藏、青海和四川等地少数民族地区的行政事务。因当时称少数民族区为藩部，故处理藩部事务的衙门就叫理藩院，它还负责办理沙俄（相当于古时的夷狄）的各种事务，设有招待俄使和俄商的俄罗斯馆。所以，直到近代，一直没有一个专管夷务即“对外事务”的行政机构。
中国古代社会甚至也没有现代意义的外交概念。查古代典籍，外交一词在古汉语中早已有之，不过其内涵与现代外交大不相同。如《史记》中有“外交诸侯，且欲入为乱”，《资治通鉴》中有“虽使恭慎，不敢外交，但有此名，犹惑世俗”，《汉书》中有“内塞王路，外交籓臣，骄奢僭上，坏乱制度”，《隋书》中有“卿非吾民，何须酒礼？吾是隋将，何容外交？”《魏书》中有“而卿越境外交，远通篡贼，岂是籓臣守节之义！”《明史》中有“辉雅好禅学，多方外交，为言者所论”等语，这些“外交”词汇基本都是“对外交往”或“在外结交”的意思。而编撰于民国初年的《清史稿》中的“外交”一词就悄然发生了变异，如“自五口通商，英法联军入京后，朝廷鉴于外交挫衄，非兴学不足以图强”、“夫外交视国势之强弱，权利既失，岂口舌所能争”等等，已有现代“外交”之义了。
现代汉语中的外交一词或直接来自日语。雷颐先生在介绍美国学者任达的《新政革命与日本》一书时，认为近代以来，“通过大量的翻译引介，一大批日语词汇融入到现代汉语之中……这些几乎涉及各类学科的新词汇或是现代日本新创造的，或是使用旧词而赋以新意，现在又被广大中国知识分子所借用，这大大丰富了汉语词汇，并且促进了汉语多方面的变化，为中国的现代化运动奠定了一块非常重要的基石”（胡平：《一百个理由》，二十一世纪出版社２０１１年版，第５２页）。正如雷颐先生所言，现代“外交”一词或是日本明治维新后使用古汉语中的旧词而赋以新意，然后又被广大中国知识分子所借用。所以，不能简单地说外交一词是从日语中舶来，因为日语中常用的２１３１个汉字（日语中常用汉字据２００９年日本最新修订的常用汉字表收录为２１３１个）显然都首先来自汉语。不容否定的是，千百年来，中日两国文化确有一个互为补充、相互增益的过程。
二　中国外交机构产生于近代
鸦片战争以后，中国被迫与西方列强签订了一系列不平等条约，列强势力的纷纷涌入，打破了中国传统的闭关政策。清廷中一些比较早的“开眼看世界”的大臣开始认识到，如其顽固抗拒来自西方的各种冲击，不如主动适应他们的外交诉求，探索在西方外交语境下建立适应国际交往需求的外交机构。这一外交机构的建立大致经历了三个阶段。
其一，设立总理各国事务衙门。《南京条约》的签订，使清政府被迫开放五口通商，中外交涉、通商事务随之增多。经常办理对外交涉的耆英开始意识到，对英、法、美等国，断不能“绳之藩属之礼”，主张“与其争虚名而无实效，不若略小节而就大谋”；道光皇帝采纳了他的“权宜之计”，遂在朝廷设置办理各国通商事务的大臣———“五口通商大臣”（孔令纪、曲万法等主编：《中国历代官制》，齐鲁书社１９９３年版，第３４９页）。第二次鸦片战争后，清廷与英、法、俄分别签订《北京条约》，这时，因皇上和太后逃往热河，被迫留京的恭亲王奕䜣由于经历了与各国使节谈判的过程，深感清廷“夷务”处理混乱不堪，“弊在体制”，加之增开通商口岸、列强公使驻京已成定局，于是萌生在京设一机构，统筹外交全局的想法（申晓云：《民国政体与外交》，南京大学出版社２０１３年版，第５页）。于是上奏皇上，并为咸丰帝所接受。１８６１年１月，“总理各国事务衙门”在京设立，简称“总理衙门”，由恭亲王奕䜣和大学士桂良、户部左侍郎文祥等负责主持，下设英、法、俄、美及海防五股，专门办理对西方各国的交涉及各项洋务。总理衙门的设立，改变了以往由礼部、理藩院等机构兼办对外交涉、内政与外交界限不分的状态，从而向近代外交体系跨出了建制的第一步。不过，这个机构的设计还是带有浓厚的“天朝体制”色彩，是对近代国际体系冲击的一种变通（龙向阳：《关于“中国外交近代化”的思考》，《求索》２００７年第８期）。
其二，改总理衙门为外务部。总理衙门创立之初，虽然独立于礼部，但却与军机处互有交叉，其工作人员主要由军机处章京兼任，并没有总理衙门的定员。这些“兼官”差不多５天一轮交替来总理衙门视事。这就造成了该机构地位不明、职责不专、遇事拖延的工作状态和衙门作风，备受各国公使的批评。八国联军之役后，列强更在《议和大纲》和《辛丑条约》中对“革改更新”总理衙门提出强烈要求。１９０１年７月２４日，清政府可能参照日本政府体制，借鉴日语中“外务省”的名称，诏令将总理衙门改为“外务部”，班列六部之前，并称：“从前设立总理各国事务衙门，办理交涉虽历有年，惟所派王大臣多系兼差，仍未能殚心职守。自应特设员缺，以专责成。”（吴成章：《外交部沿革纪略》甲编，沈云龙主编：“近代中国史料丛刊三编”第２５辑，台北，文海出版社１９８７年版，第１１页）外务部置于六部之前，并由原来的临时衙门改为常设机构，这就为外交机构的正规化建制提供了前提。陈体强对此评价说，外务部的成立“废除了总理衙门那种中国式的外交，那种根本否定外交的外交，而采纳了西洋外交组织的方法。不过外务部的改革还是不彻底，君主制度之下，局部的修改是没有多大效用的”（陈体强：《中国外交行政》，第５０页）。应该说，外务部的产生，一方面是对列强外交语境的被动应付，另一方面也是晚清王朝维护自身统治与维持国家独立形态的重要工具。
其三，国民政府创立外交部。辛亥革命推翻了封建帝制，１９１２年１月，孙中山在南京宣告成立中华民国临时政府。根据《临时政府中央行政各部及其权限》规定，中央行政共设九部，直属大总统，外交部在陆军部、海军部之后，位列第三。１月５日，王宠惠就任国民政府首任外交总长，魏宸组就任外交次长。２月６日，《临时政府公报》刊登了大总统提交参议院的《外交部官制》，规定了外交部职员构成和组织机构。这时出现了北京政府外务部和南京政府外交部并存的状态。随着清帝宣布退位，受南北议和的影响，北京政府于３月１０日将外务部改称外交部。南京参议院于４月２日决定迁往北京。迁都北京后，陆征祥出任外交总长，王宠惠改任司法总长兼外交部顾问，魏宸组改任国务院秘书长，后任驻荷兰公使。陆征祥上任后，立即按照西方国家的模式改组外交部，并“把驻外使馆和领事馆改为专业机构，从事外交的人员为职业外交官”（《顾维钧回忆录》第１分册，中华书局１９８２年版，第１０１页）。陈体强评价说，民国元年的外交部“整个接受了西洋的组织，特别偏重于法国的色彩，其机构简单而合逻辑，责任确定而专一”（陈体强：《中国外交行政》，第５１页）。这样，中国外交机构就实现了从“仿日”到“仿西方”的转变，中国外交的近代化迈出了一大步。
近代以来，经过长期的中西文化冲突和融合，中国政府在被动应付中寻求主动，从探索性地建立“总理各国事务衙门”开始，又经过清末十年基于“外务部”的外交体制改革，“在很大程度上消除了传统体制的残迹，为民国外交体制奠定了基础”，终于形成了基本上符合国际外交通例的近代化的中国外交体制（王立诚：《中国近代外交制度史》，甘肃人民出版社１９９１年版，第３页）。国民政府外交部的成立，改变了中国的行政模式，完成了中国外交近代化的形式需求，但中国的分裂状态与国际地位并未发生实质性转变，致使这种近代化的转型还远远不能完成。
三　近代对建立外交体制的探索与实践
伴随着近代外交机构的形成与改进，中国历届政府在与西方世界的交往中，积极探索建立一套具有中国特色的近代外交体制，同时推动中国人民近代意识的逐步觉醒，努力摆脱封建的、半封建的和半殖民地的羁绊，使中国成为一个独立的“文明国”参与国际事务。
１．设立同文馆，培养外交人才。早在恭亲王奕䜣于１８６１年提出设立“总理各国事务衙门”的《统筹全局善后章程》中，就同时提出了“选拔八旗子弟学习外语，以备翻译事务”的建议，这个建议被认为是设立同文馆的起源。加之总理衙门成立之初制定的《总理衙门章程十条》中也规定了培养精通外语人才的任务，１８６２年，同文馆正式开设，专事培养外语人才。除同文馆之外，江苏巡抚李鸿章于１８６３年奏请在上海设立了外国语言文字学馆，后改称广方言馆，次年又在广州开设了广东同文馆等语言学校。但早期的同文馆等主要专注于培养翻译人员，几乎还没有人考虑到应加强《万国公法》等国际法知识的学习教育。到１９世纪８０年代，总理衙门又出于“炮舰外交”的需要，大力培养精通西学的“洋务人才”，从而形成另一条不同于京师同文馆的人才培养方向。至于培养专业的“通语言、懂公法、善交涉”的外交人才，则是清末成立外务部及至民初创立外交部之后的事了。
２．派遣使臣，设置驻外使领馆。在经历数年西方列强单方面派遣公使常驻北京的尴尬局面后，总理衙门于１８６７年开始组

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建由美国公使蒲安臣带队的中国第一个外交使团，并于次年２月出发，先后访问了英、法、美等１１国。１８７０年天津教案之后，清廷派崇厚赴法国道歉，这是中国大员第一次出使欧洲。１８７５年，总理衙门考虑向英、日等国派遣出使大臣，并发布《出使章程》十二条，将出使大臣分为二等和三等，任期三年，并规定其任务为“搜集情报、提交报告”等。１８７７年，清廷根据《烟台条约》规定，派郭嵩焘前往英国为马嘉理案道歉，之后即常驻英国并开设公使馆。清政府接着又相继在美、法、德、日、俄等国开设使馆，派遣使臣遂成制度化。此外，清廷还主动在马尼拉、槟榔屿、仰光、悉尼以及纽约、檀香山、横滨、神户、长崎等华人居住地，相继设置了领事馆。到１９２６年，民国政府建有驻外大使馆１个，公使馆２３个，领事馆４４个，驻外工作人员２７０多人［《裁并使领馆说贴印件》（１９２６年），台湾中研院近史所藏，外交部档案，档号：０３－１０，１１－４］。这些驻外使领馆的设置，不仅使海外华侨的“中国人”意识大大增强，也使清政府抓紧了作为主权国家界定“国民”的工作。
３．制定国籍法，界定国民，强化国家意识。进入２０世纪之后，生活在海外的华侨常常会遇到“谁是中国人”的诘问。加上欧美一些国家所采用的“出生地主义”国籍法，可能使南洋上百万华侨作为驻在国“登录民”而脱离中国。这一问题首先引起派驻法国的出使大臣刘式训的警觉，１９０８年，刘式训上奏清廷，要求制定国籍法。他列举了四点理由，一是主权的问题，认为国籍可以看作是“声张主权的一个要件”；二是与条约的关系，认为海外殖民地的“登录民”（华侨）回到国内置办财产，可能导致“禁止外国人在内地置产”的条约遭到“暗中破坏”；三是应对欧美“出生地主义”国籍法可能对我国“血统主义”传统造成的冲击；四是欲成为近代立宪国家，不论选举或征兵都需要确定国民，“国籍法不可或缺”［（光绪三十四年二月二十日），台湾中研院近史所藏，军机处交抄折，外务部档案，档号：０２－２１，１５－３］。该项奏折得到皇帝批准，制定国籍法被提上议事日程。１９０９年４月，国籍法草案送交到外务部，不久上谕照准了这个草案。制定国籍法的意义不只在于近代化的法制建设，它还意味着中国作为近代国家确定了统治对象，界定了国民，特别是使包括华侨在内的中国人进一步强化了国家意识。
４．初步建立职业外交官制度。清末光绪新政后，作为选官取士的科举制度被正式废止，中央官制改革遂全面展

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开，这对擅长西学的人敞开了入仕大门，清廷外务部还顺势对外交官的选拔和培养做出了规定。１９０７年，外务部根据刘式训上奏的《变通出使事宜章程》，做了几个划时代的制度设计：一是将出使大臣变为实官，如把二等公使直接定为二品官员；二是让具有驻外经验并精通外语的人充任出使大臣；三是打破“三年任期”的限制，使长于对外交涉的出使大臣“俾终生为外交一途，以尽其才”（朱寿朋编纂：《光绪朝东华录》，中华书局１９５８年版，第５６３４～５６３５页）。“外交一途”理念的提出及实践，使职业外交官制度初步建立起来。这项制度改革为民国外交部的制度所继承。
北京政府外交部基于对晚清以来历史教训的反省，着眼于以培养近代职业外交官为重点，进一步完善制度机制，使外交官职业化程度进一步提高。陆征祥就任外交总长伊始，即制定了“三原则”：一、外交人员均要经过考试；二、选举标准要打破省界；三、多选精通外语者。并规定“部内外之推荐人选，不合此三原则者，绝不接受”（“国史馆”中华民国史外交志编纂委员会编：《中华民国史外交志》，初稿，第２２７页）。在陆征祥的带领下，一个以外交为职业的专业外交家群体逐步形成，颜惠庆、施肇基、梁如浩、孙宝琦、曹汝霖等一批老外交官和顾维钧、王正廷、王宠惠、伍朝枢、陆宗舆等新生代外交官，大多以外交为职志，为中国近代外交事业做出了突出贡献。
四　中国外交近代化转型的基本完成
中国外交近代化，经历了从传统的“华夷秩序”体系向近代西方“条约体系”逐步转型的过程。这一过程可大致分为四个阶段：晚清“总理各国事务衙门”的设立，是对处理日益增多的“洋务”的一种被动应对，也是对建立近代外交体制的初步探索；清末“外务部”的产生，既顺应了西方列强瓜分中国的需要，又为清王朝维持国家主权与独立形态提供了重要工具；民国北京政府外交部的成立，从形式上改变了国家外交机构，满足了中国外交近代化的形式需求；南京政府实现了国家统一的目标，进而对外交制度进行全面调整和改进，到１９３６年基本建成近代化的外交体制和制度机制，为全面实现近代化转

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型创造了条件。
抗日战争爆发后，特别是１９４１年太平洋战争的爆发，为中国最终废除不平等条约、平等参与国际事务，提供了历史机遇。中国政府积极推行“抗日外交”，全面调整外交机构，优化结构布局，大力加强制度和队伍建设，同时，贯彻“以党治国”方略，把外交作为国家战略的头等大事，积极参与国际“首脑外交”。１９４２年１月１日，中、美、英、苏等２６国发表《联合国家宣言》，中国首次列为世界“四强”之一。１９４３年１０月３０日，中、美、英、苏“四强协定”于莫斯科签字。１１月２１～２７日，蒋介石成功出席开罗会议，并于会后发表《开罗会议宣言》，“中外舆情莫不称颂为中国外交史上空前之胜利”［高素兰编辑：《蒋中正总统档案·事略稿本》（５５），台北，“国史馆”２０１１年版，第５４６～５４７页］，表明国际体系平等地接纳了中国，中国第一次以一个大国身份参与国际事务，中国外交近代化转型至此基本完成。
中国外交，作为联系中国与世界的重要桥梁，萌芽于西方列强的侵入和传统朝贡体系的全面崩溃。为了处理日益增多的国际事务，中国政府在与西方各国交涉过程中，将西方理论改头换面，提出了“近代外交”的概念，在经历清末十年外务部到北京政府外交部之后，近代化志向更加突显出来，并被纳入政策主线，到南京政府时期，基本建立起近代外交制度。这期间，无论南方政府的“革命外交”，还是北京政府的“卖国外交”，其实都没有怀疑过“中国”的主权国家地位，都把修改不平等条约、收复国家主权、维护国家统一和领土完整，同时谋求提高中国在国际社会中的地位，作为始终不渝的目标和外交主题。更为重要的是，这种“近代化”倾向和追求与列强“平等”的意识，逐渐孕育着一种“大国化”的志向，这种传统“朝贡体系”意识的文化复活，成为以后中国外交追求的理想愿景。南京政府承继这种“大国化”志向，贯彻积极的“抗日外交”方针和策略原则，取得跻身世界“四强”的重大外交成果和抗日战争的全面胜利。在国共内战和战后世界秩序重建的过程中，中国外交“大国化”梦想迎来新的局面。 (责任编辑：admin)

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