财政制度-从“量入为出”到“量出为入”：清代财政思想的转变

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原文标题：从“量入为出”到“量出为入”：清代财政思想的转变

以“量入为出”为财政原则，财政手段必然以节流为主；以“量出为入”为财政原则，财政手段则会以开源为主。由于儒家思想的影响，“量入为出”的财政原则一直为历代王朝所遵从，居于主导地位；与之相对应的“量出为入”，则被视为苛政。
清军入关，统一全国后，仍然坚持“量入为出”的原则。在这一财政思想指导之下，清前期的财政收入主要来自于常例，尤其是田赋、漕粮、盐课和关税。由于每年常例收入的来源和数额都基本固定，政府可以根据常例收入的规模来安排常例支出，其总额通常小于定制的常例收入总额，由此保证了清前期的长期财政盈余。连年的巨额盈余，使得户部的存银越来越多，乾隆四十二年（1777年），户部的存银更是多达8182万余两。如果遇到突发事件，如大规模战争、严重自然灾害，政府除动用历年的财政盈余外，还可以通过捐纳、报效等非常例收入，来应付非常例支出。萧一山在《清代通史》中说，雍正年间“虽屡次用兵，而经费不虞匮乏，并得积蓄二千四百余万之巨款”。清前期之所以能够出现中国历史上蔚为大观的“康乾盛世”，当与“量入为出”的财政思想有着密切关系。
嘉庆、道光时期，清廷仍然固守“量入为出”的原则，并以“轻徭薄赋”为仁政美德。其实，当时清廷对全国财政的控制能力已降至极低的水平，即便有巨额的支出，如军需、河工及赈济等，也仍然凭临时的调补来支持，而无长期的综合考虑。张集馨在《道咸宦海见闻录》一书中记载，道光帝甚至宣称：“譬如人家一所大房子，年深月久，不是东边倒塌，即是西边剥落，住房人随时粘补修理，自然一律整齐，若任听破坏，必至要动大工。”应该说，嘉道时期政府在财政上的最大问题是，当岁出突然增大时，其岁入不足以应付这种开支，所以不得不采用临时性的筹措财政经费的方法（捐输和报效），新的改变已经迫在眉睫。
咸丰、同治时期，随着太平天国起义的发生，清朝的财政支出急剧增加，而常例收入的数量却非常有限，甚至每况愈下，导致“量入为出”在实际操作层面已无可能，只能开始向“量出为入”转变。由于收支形势的突然逆转，户部最初只能遵行旧有思路，坚持节流省费，以求平衡。咸丰元年（1851年），户部奏称：“自古理财之道，不外开源节流二端。开源之道必须有利无弊，或弊少利多者方可举行。臣等旦夕思维，未有良法可裨经费。惟节流之道臣等随事讲求，有以节制。”这一时期虽然还能经常在诏书中看到对“量入为出”思想的强调，但由于财政开支不敷，导致清廷多采用指拨等变通方式，将非常例收入如厘金、捐纳纳入收入范畴，“变通办理”。同治十二年（

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1873年），内务府即奏称，内务府之广储司银库“一年进款用款，通盘核计，详细比较，例内尚无靡费，实因例外

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各款递有加增，量入为出实不敷用”。于此，旧有的常例与非常例收支明确划分的办法被抛弃，“量入为出”徒具空壳。
正因为有此财政指导思想的转变，咸丰同治时期的加征田赋、盐课等旧赋，开征厘金、洋税等新税种，铸造大钱、发行宝钞，举借外债，推行捐输，才能得到清廷理直气壮地大规模推行。厘金和洋关税开始大量征收，并在事实上超越田赋，成为这一时期最主要的财政收入来源。清廷的财政收支规模，也由咸丰初年4000万两增加到同治末年的7000余万两。可以说，由“量入为出”转为“量出为入”，成为这一时期财政指导思想最重要的转变。
清末，财政结构的变动幅度进一步加大。除了厘金和海关税收数量的持续增加之外，近代企业税也成为晚清开征的另一个新型税种，主要指铁路、轮船、邮政、电报等企业创造的收入，时称为“官业收入”。晚清时期，为最大限度地获取和扩大税源

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，各种苛捐杂税名目迅速增加。“烟酒加税，盐斤加价，整顿契税牙帖”“凡肩背负，日用寻常饮用之物，莫不有捐”。在此基础上，晚清的财政收入规模变得更为庞大。据刘锦藻《清朝文献通考》等史料的记载，光绪前期的年财政收入为8000余万两，光绪二十九年（1903年）为1.05亿两，光绪三十四年为2.34亿两，宣统元年为2.63亿两，宣统三年的收入为2.97亿两，上升趋势明显。
当然，清末的财政支出也加速膨胀，军费、赔款、外债、官办企业，以及皇室经费等都节节攀升，此时的财政支出已经由道光时期的4000万两，膨胀至同治末年的8000万两，1899年的1.01亿两，1908年的2.37亿两，1911年的3.38亿两。同样是由于财政的窘迫，“量入为出”难以为继，清廷只得放弃旧有的财政高度集中管理体制，改变京饷、协饷和奏销制度，将部分筹饷权下放各省督抚，地方财政体系得到发展。笔者将其概括为从“国家财政”向“财政国家”的财政体制转型。
在这种情况下，很多有识之士开始呼吁改变旧有的财政指导思想，采取“量出为入”的办法。例如王韬在考察英国财政制度时说，英国“所征田赋之外，商税为重。其所抽虽若繁琐，而每岁量出以为入，一切善堂经费以及桥梁道路，悉皆拨自官库，借以养民而便民，故取诸民而民不怨，奉诸君而君无私焉”。受此影响，1898年，户部在奏折中提出：“近时泰西各国每年由该国度支大臣预将来年岁用款开示议政院，以为赋税准则。”1910年，浙江巡抚增韫更是明确主张“量出为入”：“夫国家财政与个人经济不同，值此宪政进行，若不统筹全局，本财政原则量出以制入，必至财源涸竭，百举俱废，匪惟贻笑各国，且无以并立于二十世纪，可断言也。”
可以说，到了清末时期，许多官员已经开始明确接受了“量出为入”的财政指导原则。徐世昌认为：“古之制国

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用者，量入以为出；今之制国用者，量出以为入。盖以财限事则庶政坐困，因事理财则百废兴举。”权臣奕劻也表示，各国预算之法不同，“一则量入为出，于节流之意为多，而政策常偏于保守；一则量出为入，于开源之道为重，而政策常主于进行。所谓积极与消极，既有不同办法，遂以各别。大抵国家文明程度愈进，则其经费愈繁。历观往史，中外皆然。”
从“量入为出”到“量出为入”财政思想的转变，有其历史合理性。它有利于保障国家财政的正常运行，帮助晚清财政渡过了一次又一次的危机，也促进了中国财政体制的转型，即由农业型财政向工商业型财政转型，同时学习西方的财政预算做法，增强了财政管理的有效性和规范性。这一财政观念的转型，也为国人进行了一次财政知识普及，对后世的财政思想具有重要影响。
当然，财政指导思想再高明，也不能脱离当时的社会经济发展水平。“自甲午、庚子两次赔款，民力已岌岌不支。壬寅改练新军，分摊各省，岁盈千万，竭泽而渔，势成孤注”。在朝廷的恣意妄为之下，“量出为入”导致内外交困，国家财政最终全面崩溃，清王朝也随之灭亡。其中的教训，也值得我们深思。
（作者：倪玉平 单位：清华大学历史系） (责任编辑：admin)

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