清代-晚清政府与中国早期现代化的受挫

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原文标题：晚清政府与中国早期现代化的受挫

中国目前处于社会转型的重要时期。社会学的研究表明，每个社会在不同的转型期将出现一些共同的问题。晚清也是中国历史上一个重要的转型时期，中国目前发展中出现的一些问题，在那个时候就已经以某种相同的方式出现过，比如政府贫困化就是这样。当然两者在性质上是不可同日而语的。但是如果不对历史上已经出现过的问题进行认真研究，就不可能对现实有一个良好的把握。本文不在于对晚清和当前这两个转型期作比较研究，而是从政治社会学的角度对晚清的政府贫困化作一些粗浅的分析。

“政府贫困化”是一个描述性的概念，它是指政府拥有的资源（尤其是指财政资源）不足以维持政府的运作这样一种状况。经济财政资源对政府来说是非常重要的，资源不足将首先影响政府自身的运作，还将制约政府功能的发挥。像中国这样的后现代化国家要实现现代化，首先需要有一个强有力的政府推动。事实上，西方早发型的现代化国家的经验也证明，公共财政与国家的政治、经济现代化是非常紧密地联系在一起的⑴。很多研究晚清史和中国早期现代化的文献指出，晚清时期的中国之所以迟迟走不上现代化道路，一个重要原因是清政府是一个财政破落户，财政困难使晚清政府丧失了对外界环境变化作出及时应变的能力⑵。


　　　　　　　一　晚清各个时期的政府贫困化——财政破落的过程


这里所讲的“晚清”，指称的是从1840年的鸦片战争到1911年的辛亥革命这段时间的晚期清朝帝国。这是中国从一个拥有完整主权的封建中央帝国沦落为一个半封建半殖民地国家的过程。从此，这个曾拥有悠久历史、灿烂文明的古老国家开始进入一个新的社会转型期，踏上了充满血与泪、刀光与剑影的近代化艰辛道路。这个过程交织着光荣与梦想、优越感的残存与失落，是中国人无可奈何地改变世界观的痛苦过程。然而更让人痛苦的是，晚清政府根本不具备对变化作出政治回应、从而推动社会走上现代化的能力。从后面的分析中可以看到，政府能力的丧失主要是由难以为继的政府财政状况所造成的。整个晚清时期，清王朝一直为政府贫困化问题所困扰。

但晚清政府的贫困化在各个不同的时期有不同的表现，亦即说它是由不同的原因所造成的。为了便于分析，我们将整个晚清时期分为三个时段，即从鸦片战争的爆发到太平天国农民起义的发生（1840～1850）、从太平天国到甲午战争（1851～1894）和从甲午战争到辛亥革命（1894～1911）。这样的分段没有特别的历史学意义，而纯粹为了分析的需要。

鸦片战争后，晚清政府的财政依然是有盈余的，还没有达到亏损的程度，但收支已开始出现不平衡，年财政盈余大大减少。在战争爆发前的1838年，政府的财政盈余尚有506万余两，1839年还达到551万余两⑶。可在战争期间及此后将近10年时间内，清政府的财政盈余再也没有达到500万两。从1840年开始，清政府的财政盈余年年递减，最低时只有大约36万两。然而，即使这么一点盈余，也都经解交户部充了兵饷⑷。实际上，政府的财政已经十分空虚。

国库存银的情况更能说明第一时期的财政状况。这一时期的国库存银基本上处于年年下降之中。1841年的库存量由上年的1000多万两锐减到600多万两，减少了34％⑸。1842年鸦片战争结束后至1850年的9年时间里，每年都比1842 年鸦片战争结束时减少20％～30％左右，最低的1850年为34％⑹。当然，这一递减趋势只是清政府从乾隆四十六年（1781）至道光三十年（1850）这一长过程中的一个短短阶段而已，也即说，从1781年开始，清政府的国库存银已经年年锐减了⑺。

第二个时期是晚清政府财政由盈余到亏损的转折点，在大部分年份里，政府财政经常处于收不抵支的状态中。但由于清政府采取了种种措施，诸如加征田赋、抽收厘金和加征捐税、推广捐纳和捐输、举借外债等，财政还没有完全崩溃。

从国库收支情况看，太平军起义期间，清政府国库已经收不抵支。1852～1863年国库平均收入仅900多万两，相当于道光前期常年的70.4％，但

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实银收入仅有48万两，此后不断减少，平均每年不过十几万两，大约只抵得上两个中等县的田赋收入⑻。与晚清以前的年国库存银的比较可以发现，1853～1861年的平均年存银约相当于1821～1834年间的1／15，约相当于1777年的1／45。但此时的数字只是记帐数而非实银数。据1865年的户部报告，战时每年的库存实银在1853～1857年只有平均11万两，1858～1864年每年平均只有6万多两。贫困化的程度可见一斑。国库既如此，各省库也都不免“竭蹶不遑”、“司库荡然”，如贵州在60年代藩库存银多年间只有80余两⑼。

到第三个时期，晚清政府的财政基本上已陷于崩溃的境地。甲午战争开始后，清王朝年年处在入不敷出之中，直至它的灭亡，也没能摆脱这种困窘状态。

这一时期，晚清政府已经面临着高额赤字的巨大压力。有人估计，甲午战争结束之初，财政赤字已不下1500万两⑽。光绪二十五年（1899），清廷财政收支相抵已实亏1300万两。到1903年，收支间的亏额达到3000万两⑾。据威格尔计算，1905年的赤字已达3300万两⑿。

以上非常简要地描述了晚清各个时期政府贫困化的状况，除此以外并没有说明任何问题。从中国早期现代化的受挫来看，重要的是要对造成这种状况的原因进行分析。



二　政策、政府能力、战争、主权及其他——贫困化的原因


从上面的描述看，晚清三个时期的政府贫困化在程度上是不一样的，这可能代表着导致贫困化的具体原因的差异性，或者说同样的原因在不同的时期所起的作用是不一样的，因此，它们可能产生的后果也会不一样。但这并不妨碍我们对这三个时期政府贫困化的原因和后果进行某种程度上的比较分析。下面的分析将证明，晚清政府的贫困化是由一系列的内外因素造成的。

1.财政税收政策

税收与权力运行之间存在着密切的关系。从政治学和公共财政学的角度看，政府的财政税收政策是影响政府汲取财政资源能力的一个重要因素。显然，当某项财税政策不能使政府有效汲取社会资源，亦即不能提高政府的财政汲取能力时，这项政策就是失败的，将导致政府贫困化。

清王朝中央政府的财政制度是相当程度地浮在表面上的。这主要表现在以下两个方面：（1）低税率。清王朝是中国历史上少有的实行“轻徭薄赋”的朝代，它在长时间里实行低税率政策。之所以如此，在于清王朝是一个“外族人”的统治，它企图以低税率来赢得道统信誉，增强合法性。因此，构成政府最重要收入来源的田赋，其官方税率一直是很低的，并被康熙帝在1712年永久性固定下来。据有人统计，即使在清代盛世之期，全部政府财政收入也没有超过全国谷物产量的5.6 ％⒀。也有人认为晚清土地税与收成的百分比是5％～6％左右⒁。在整个清王朝时期，土地税不具有扩张性，它自1711年实行“滋生人丁、永不加赋”的政策后就再也不能随人口的增长而增加了。各省上缴中央的份额只有在新垦地纳入税册时才会有所提高，而各省却很少把土地税增加的情况上报中央。这影响了清廷的财政收入。晚清政府也没能改变原有的税收制度，继续维持着低税率。（2）税收结构不合理。由于低税标准不能提供足够的收入以支付统治的费用，于是清政府在谷物税上增加附加税。附加税使广大人民增加了30％的负担。鸦片战争前，在清政府的财政收入结构中，田赋一直是支柱性的财源。在晚清时期，田赋虽然还是很重要的收入来源，但它的支配性地位已被厘金和关税所取代。19世纪50年代以来，土地税作为国家税收的一个来源已不重要了，厘金和关税成为迅速增长的收入新来源。资料表明，1894年的关税比1864年增长了近2倍，在收入结构中的比重由1／7左右上升到1 ／4左右。⒂然而严重的是，海关税不具有扩张性，在缺损的主权下被列强规定在一个很低的税率上（见下述），而土地税务管理的分散性使政府失去了对土地税管理的控制权，结果使土地税在财税制度中不能起到关键性作用，不能随经济发展而使政府收入增多。在这种不利的条件和不当的政策下，政府缺乏对税收制度予以创新以拓宽财源的能力。

2.政府的宏观调控能力

宏观调控是一个相当现代性的概念，晚清时期的政府不可能具有这种概念。但任何统治者都懂得控制的重要性，晚清政府也一样。然而，晚清政府已越来越丧失宏观控制的能力，以致于不能有效地增加政府的财政收入，上面描述的税收制度已经显示了这一点。宏观控制能力的不足对财政的影响表现在：（1 ）征税能力的不足。中国是一个农业国家，国家的收入来源主要地依赖于对土地税的征收。但是对土地税的有效征收取决于政治体系尤其是地方基层的政治能力。然而，中国表面上强大的中央集权是通过地方的统治来实现的，地方政权的控制又依赖于农村社区士绅的作用。即是说，国家的权力从没有深入到农村社区，只到达县一级为止。晚清时期也没有实现政治一体化。但是以士绅为主体的基层政治机构却是一个脆弱的有缺陷的体系，它不足以构成一个坚强的基础使政府可以借之发挥更大的作用，士绅的征税能力是极低的。这样，一旦国家放弃了清丈土地的目标后，许多土地所有者可以逃避政府的征税，土地改良所得到的收成增加也就大部分落到地方土地所有者手中。由于对土地税缺乏有效的管理，缺乏行使有效管理的制度机构，国家就没法充分开掘土地税资源，因而土地税在政府筹措资金方面的作用越来越小。而关税上的主权丧失严重地制约了清政府对这一主要税源的有效管理。总之，清政府已经没有调动国家与社会资源的能力，征税能力不足是由它自身的政治体制的结构和功能所造成的。（2）政治整合能力的弱化。国家有效的宏观调控有赖于中央政府高度的政治一体化能力，地方主义的四分五裂是中央政府政治上软弱性的同义词。在19世纪，财税机构从最初依靠土地税转变为依靠商品税和关税，但这些税种不是处于中央政府的控制和管理之下，而是受省级巡抚或总督的控制，经济权力发生了由中央向地方的倾斜，主动权也就从中央政府转移到地方。这给地方政府大规模地、不合理地、不固定地强制征收厘金提供了条件。

财政基础在不断地分散化，地方拥有了比中央更多的资源，而且大量拖欠国库税款。据户部报告，从1843～1847年，各省总共拖欠地丁银达900多万两，到1848年底，各省陆续豁免的税款有280万两，还拖欠770万两之多。这笔款项约接近战后国库每年储存的银数⒃。资源控制的地方化产生了以牺牲国家的统一为代价的、使地方主义兴盛的可能性。事实上，地方政府新增长的经济实力主要并没有用来为国家政治服务，如广东、江苏等地的地方政权在政治上和财政上各自为政，其许多政策与中央政府相抵触，而中央政府已没有可资利用的行政手段对地方进行控制。

总之，财政结构上的变化反映了也加剧了晚清中央政府政治上的软弱性，这反过来又加剧了中央政府的贫困化。政府贫困化与政治权能的削弱是互为因果的。

3.战争

战争是造成晚清政府贫困化的一个很重要的原因。无论是列强的侵略战争，还是国内连绵的农民起义，都给社会、国家带来严重的后果，如对国内经济的破坏，庞大的军费开支，巨额的战争赔款，等等。

鸦片战争耗费了晚清政府庞大的开支。 魏源在《道光洋艘征抚记》中估算为7000万两， 而《清史稿·食货志六》和《清财政考略》中载为“一千数百万两&

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rdquo;⒄。不管何者为准确，数目之巨是可想见的。战后的中英《南京条约》规定清政府须给英国赔偿2100万元，折合银1470万两，相当于当时清政府年财政收入的40％，并规定应在4年中分7次偿清。这样，清政府每年偿付对英赔款额占到每年岁入的10％左右。⒅在第二个时期，第二次鸦片战争强加给清政府的不平等条约迫使清廷为英法各偿付800万两；而在1881年修订的《伊犁条约》中，清政府被迫向俄国赔偿500万两以作为俄国“代守”伊犁和俄国商民的恤金。 ⒆第三个时期的甲午战争战败后，清政府被迫在《马关条约》中答应赔偿2亿两，当时清政府的年财政收入在1亿两左右，而赔偿给日本的费用几乎是清政府年财政收入的2.5倍。甲午战争彻底完成了中国的半殖民地化。八国联军一战，清政府在《辛丑条约》中赔偿4.5亿两， 分39年偿清，平均每年偿还1800多万两。⒇至此，清政府的财政已彻底破产了，清政府已到了灭亡的边缘。

连绵不断的国内农民战争也加重了清政府的财政负担。一方面，农民战争动摇了清廷的财政基础。清廷向来把长江中下游各省视为财政命脉所在。太平军对这一地区的占领断绝了清政府的主要财源，田赋、盐课、关税、杂赋等无法照常征收，政府岁入大减。同时，农民战争给各地的地方主义找到了“合情合理”的藉口，战区以外的各省都纷纷以“防堵”为名要求“缓征”或“留用”，使户部地丁远远不能足额。另一方面，清政府为镇压农民起义，大规模地扩大军费开支，政府增加的财政支出很大部分是用于军事目的。在1850～1874年间，镇压起义的开支达到4. 2亿余两，平均每年1700万两，而每年经常性军事开支又达1600万两。这样，在连续20多年里，年军事开支占国家年收入的60％。

近代中国的现代化发轫于19世纪60年代开始的军事上的近代化。然而，军事上的近代化并没有给早期中国的现代化产生积极的影响，反而制约了经济的现代化。因为晚清政府把主要的财政支出直接用于军事目的，而没有财力投资于经济建设；而军事目的则主要在于镇压农民起义和地方势力的争权夺利，尽管也有部分的抵御外侮的动机。六七十年代出于军事目的的工业化由于资金和技术的缺乏往往是流产的。90年代开始在各地编练新军，使本来就已濒于崩溃的财政雪上加霜。

4.主权因素

在很大程度上，晚清政府贫困化的过程与主权逐步丧失的过程基本上是同一的。可以这么认为，主权的逐步丧失是清政府财源枯竭的一个重要原因，而政府的贫困化又使它没能实现富国强兵的目的，没法保障主权的完整。

主权丧失对贫困化的影响首先表现为关税自主权的丧失。这一过程始于鸦片战争后。1843年，中英《通商章程》列出了115种进口商品的关税率，并规定：“凡属进口新货，例内不能赅载者，即按价值若干，每百两抽银五两。”(21)1854年，第二次鸦片战争后，进出口税率再度被降低，统以值百抽五为原则。1858年修订后的税则，有1／2的商品税收不足5％。这种由列强片面议定强加给中国政府的“协定关税”税率，是世界上最罕见的低税率。(22)缺乏关税保护，意味着中国的经济处于不利的位置上。它为列强向中国倾销商品和掠夺工业生产原料提供了极为便利的条件，严重地破坏了中国的民族市场，大大削弱了清政府的财政收入。这是造成近代中国贫困落后的

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根本原因之一。(23)

当然，晚清政府的税收制度和政治上的软弱对民族市场和主权的丧失承担很大的责任。厘金作为对工商业增税的一种制度形式，不仅代替了当时已经处于瘫痪状态的国内常关的职能，而且随着战区的变化，厘金局卡有“因地制宜”设置的灵活性，使它更加超过了常关所起的作用，日益严重地阻碍着土货在市场上的流通，而有利于洋货的倾销，进一步加强了洋货对土货的竞争力。

主权丧失还表现在晚清政府大举外债上。晚清政府大举外债主要是为了筹措军费。比如，甲午战争期间，清廷向汇丰银行筹借了四笔外债，折合银4000多万两，相当于当时政府收入的一半；战败后又向俄法集团和英德集团借了三笔外债，共有3亿两。到1900年，这七笔外债每年本息偿付额达2490余万两，成为政府常年的财政负担。(24)举借外债常常附加有种种政治上、经济上甚至军事上的苛刻条件，绝大多数的借款都要求晚清政府以海关收入作担保。以关税偿还借款不仅使户部出现大量的亏空，而且日益丧失了国家的主权。

5.社会贫困化和灾荒

除了上述几方面的原因外，社会的贫困化和自然灾害也是政府贫困化的不可忽视的原因。罗兹曼等在对晚清政府贫困化作了分析后认为，“如果政府是贫穷的话，这并不是由于社会是穷困的。即使政府收入在增加，但人口增加的速度比政府岁入增加速度更快”(25)。我们认为，人口的变化肯定对晚清政府的财政收入产生影响，但这并不能推导出当时的社会是不贫困的这个结论。事实上，社会是相当贫困的。罗氏还以地方主义的兴起引起政府（特指晚清中央王朝）的贫困化为理由来说明“社会并不是贫穷的”这个结论。作为一个事实，地方对资源的截留和控制导致了晚清王朝的贫困化。但同样作为一个事实，地方政权无控制地、不合理地对社会资源的掠夺同样是造成社会贫困化的原因。

社会是贫困的，社会资源本身的匮乏制约了政府财源的拓展，何况晚清政府是一个政治上无能的政府。有两个资料可以作为社会贫困的佐证。一是“昭信股票”的流产。晚清政府于1898年决定发行国内公债即“昭信股票”，总额为1亿两。但最后全国认购的总数仅1000万两左右。这说明社会根本没有能力对政府的财政政策作出积极的反应，也说明了公众对政府的不信任；二是各项税收不能足额。鸦片战争后，人民已经根本纳不起税，这不能不影响政府税收的完成。例如1842年的税收实额只占应征额的85.69％，1845年也只占到89.90％。(26)社会既已贫困到如此程度，再怎样专制残暴的政府也不可能自如其意地征收捐税。任何统治都是有限度的。从中外历史看，我们还没有一个贫困的社会能支撑起一个殷实的国家的经验例子。

晚清时期由社会贫困化导致的政府贫困化，除人祸如战争外，还有天灾等的自然因素。在19世纪40年代，仅黄河的郑州决口、河南与陕西的两年大旱灾以及东南六省的水灾，就耗用了晚清政府几百万两的资金用于赈灾。


　　　　 　三　政府权威衰微——对中国早期现代化的影响


当代的现代化发展理论表明，由于后发型现代化社会缺乏产生成熟的市民社会的内在条件，社会的发展不可避免地要依赖于强有力的国家、政府从社会的外部去推动。其实西方发达国家在实现现代化的初期阶段，虽然市场等市民社会因素起了关键性的作用，但国家依然是社会制度创新不可或缺的因素。(27)西方社会的兴起是与各种社会力量造就并支持一个能够保护人们财产权的强有力的政府联系在一起的，因此，社会政治的现代化如近代民主政治的产生是王权与新兴资产阶级之间在财产权、财政问题上斗争和妥协的产物。从此，西方国家就一直很重视国家财政的建设。当时强有力的封建王权是社会现代化的重要前提。马克思就指出过，在当时，王权是社会的一种进步因素。然而，晚清时期的中国却相反，王权并不代表社会的进步要求，人民不可能指望依靠它来实现社会秩序的安定、经济的繁荣、国富与民强。尽管晚清政府作了中国早期现代化的最初始的努力，曾有过一些应付危机与压力的现代化试验，但它政治上的软弱无力使它没能承担起现代化的历史重任。以今天的眼光来看，晚清时期的现代化努力都是流产的，统治的合法性基础已经丧失殆尽，这样，它在政治上的改革却成为它自身走向灭亡的催命符。可以说，晚清封建王朝是自己摧毁了自己的统治。根据我们的分析，这就是晚清政府的贫困化所造成的政治上的后果。

因此，我们必须分析政府贫困化是如何制约晚清政府试图推动现代化努力所需要的政治能力的。在前面我们分析晚清政府贫困化的原因时，已在某种程度上显示了政府贫困化对政治体系能力的制约。在下面进行的政府贫困化对现代化的影响的分析中，我们将揭示这种影响是分为两个层次的：一是晚清政府为摆脱贫困化的困扰所作的种种努力怎样导致现代化的受挫；二是既有的财政状况是如何限制了晚清政府作用的发挥。

政府贫困化制约了政府提供公共品的能力。在一个有比较成熟的市场机制的环境下，政府提供公共品主要表现为制定和维护市场竞争的规则与秩序，提供市场所不能提供的基础设施的建设。对晚清政府而言，它所能做的主要是后者。然而在整个晚清时期，政府的投资能力显得明显不足，它没有也无力把资金投于经济发展所需要的社会基础设施的建设。晚清政府有过很多次大规模的借款，但借款的主要用途是在军费的开支上，直接用于经济发展和实业建设的数目很少。仅以1877～1890年为例，晚清政府共有25次借款，其中用于军事目的的有13次，占总款额的71. 84％，而用于实业的借款才5次，仅占总款额的8.97％。(28) 洋务派曾掀起了中国早期的现代化浪潮，但李鸿章等人的努力显然面临着缺乏资金和经营技术这类巨大的困难。在政府应该投资的基础设施中，铁路建设没有也没能受到重视， 使中国到1894年还只有195英里的铁路线。 政府不能保证对公共品的投入制约了经济的发展，使政治体系自身的合法性受到了挑战。罗兹曼等人评论说：“如果19世纪60年代末，清廷下决心推动现代化的话，自然会形成一个完全不同的经济发展模式。”(29)这种假定过于理想化，因为晚清政府没有充足的财力在当时的环境下来致力于现代化的建设。

政府贫困化制约了政府的制度创新能力。经济发展和现代化有赖于社会能创新出有效的政治、经济制度安排，而晚清政府却缺乏提供制度创新的财力基础。由于晚清政府的财政制度是相当地浮在表面上的，因此，政府没能扶植起近代银行体系，没能把预算资金投资于经济发展。统一的货币本是政府促进现代化的一个重要资源；然而晚清时期的货币混乱状况阻碍了商业的发展，政府统一货币的努力也没有成功。这一失败连同统一度量衡的不成功，表明晚清政府推动现代化的财政条件并不具备。更为严重的是，政府贫困化促使晚清政府只想如何尽快增加收入，摆脱困扰，而不去考虑如何以革新制度来增加收入的办法，更没有考虑如何保护经济和工商业的发展。晚清政府放弃了革新土地税制度的努力后，为应付困窘的财政状况，它一方面大量加征农业土地税。但是对田赋的加征缺乏针对性，名目繁多，各地标准又不一样，且不论年收成的实际情况；另一方面，它采取厘金制度对工商业增税。对工商业的征税本来是增加政府财政收入的一个现实途径，但晚清中央政府并无统一的规制，而且厘金的收入被控制在地方政权的手中，出现了各省厘金各自为政的割据局面，从而造成了重叠苛重的税制。这阻碍了本来就十分稚嫩脆弱的工商业的发展。

政府贫困化导致了中央政府权威的削弱。晚清中央政府权威的衰微是政府贫困化所导致的种种后果中最突出也是最致命的后果，是政府贫困化综合症的集中表现。中央权威是现代化的保证，也是形成全国统一市场的前提条件。如果没有强大的中央政府的权威，不仅经济发展难以实现，政治发展更无从谈起。美国著名的政治学家L·派伊在《中国的政治精神》中说：“中国政府在1930 年代不能够动员足够的资源以从事国家现代化的发展，已成为对国家权威观念的一种挑战。”(30)派伊的这一观点同样适用于对晚清的分析。因为晚清中央政府已没有足够的权威来广泛动员社会的人力和物力以推动现代化的发展。B·摩尔也同样论述说，由于中国政府太软弱而无法有任何国家工业化的计划，因而中国近代

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的现代化努力往往是失败的。(31)

由贫困化导致的中央权威的衰落，集中体现在地方主义对中央政府的挑战上。在19世纪，因战争的原因，中央政府把税收收入的权力大面积地下放给地方政府，像厘金这种重要的收入来源，中央政府只能处理其中的20％，而对田赋、盐税等次要的税收的控制能力又十分有限。因此，晚清中央政府不像1873年修改土地税后的日本那样，能有强大的政治能力把国家的主要收入来源控制在中央政府之下。我们在前面已提到，地方政权控制了主要的资源后，它们没有把必要的收入上缴给中央政府，以种种不合理的理由拖欠国家税款，而晚清王朝中央已没有能力控制地方主义的扩张。消弥战争以稳固统治的需要使朝廷不得不迁就地方。一旦地方主义没法被控制在最小的范围内，朝廷想重新集中权力就必然会受到地方的强烈反对。事实上，晚清中央政府几次试图集中财政管理的努力都遭到地方督抚们的反对而失败，中央与地方之间在商业、工业化发展等方面存在着明显的矛盾。从政治学的意义来看，这种矛盾说明晚清的政治整合已经出现了严重的危机，它对现代化的影响是灾难性的。而哈伯特（Habbard）概括的构成中国现代化发展的种种障碍因素，诸如：缺乏能行使稳定而直接的影响力的中央集权、国家大部分交通工具的落后、地方擅行征税造成的壁垒、全国统一币制的缺乏等等，也无不与中央权威的衰落联系在一起。(32)地方主义使现代化失去了中央的协调和指导，使得中央政府对19世纪的新挑战很难作出反应。

政治体系的腐败削弱了政府的合法性，减弱了政府推动现代化的能力。导致晚清政府贫困化的不合理的财政制度结构存在着腐败的因素。这表面上看来似乎是矛盾的。晚清的财政结构一方面导致了政府尤其是中央政府的贫困化，另一方面却为地方政府出于地方利益而随意加征厘金提供了方便，使大量财富被集中在地方上层精英手中。晚清的政府腐败不仅体现在这方面，而且还体现在为缓解贫困化所采取的推广捐例措施上。从1851年起，晚清政府就大力推行捐纳和捐输，即朝廷向报捐人出卖官爵封典。是年，清廷颁布《筹饷事例条款》，规定捐纳京官、外官、武官，均按照1826年条例所载银数核减一成。1853年，又颁布《推广捐例章程》六条，决定再核减二成。1854年又减低到1826年的46％。在清廷一再贱价卖官“以广招徕”的政策下，报捐人日益增多，1852年底就达到2561人，以后因钞票贬值，捐纳者日多，而捐银收入则日少。(33)捐例措施导致了晚清王朝的吏治更加腐败不堪，造成因官吏膨胀而使“流品日杂”，不但“市侩无赖滥厕其间”，而且捐官成为一本万利的交易，加剧了晚清王朝官僚政治的反动性和腐败性。晚清王朝的腐败恶化直接导致了它自身统治的垮台。



四　结论性评述


通过对晚清时期政府贫困化的粗线条式的描述和分析，我们最后可对此作几点简略的结论性述评。
社会转型时期的现代化发展需要政治体系有足够的政治能力来主动地推动，政府的财政实力是它这一作用得以发挥的现实基础。政治体系的行政管理及其他政治能力本来是晚清政府的稀缺资源。然而晚清政府政治上的软弱性使它不能对现有的政治结构作出重大的变革，以便使政治体系能充分行使对社会资源的调动和利用权力。鸦片战争后，国家职能发生了新的变化，晚清朝廷被迫担负起对外战争、外交及交通、军事工业建设等重任，然而财政制度结构并没有进行相应的变化与调整，不能使财政有效地控制在中央政府之下。朝廷对日益坐大的地方主义势力不能进行有效的抑制，它自身的种种措施的不完善使地方政权能有足够的机会与力量跟中央进行对抗。由于资源在地方范围内进行了新的分配和综合，使地方的自给自足达到了很高的水平，这就使中央政府对19世纪的新挑战很难作出反应。因此，在很大程度上，正是晚清政治体制的原因导致了政府的贫困化。费正清评论说，中国工业化迟缓的主要原因在于中国制度的性质，再加上中国是一个大国，中央政府的力量比较软弱。(34)晚清王朝的统治结构处于结构性的衰弱之中。

政治体系的原因导致了政府贫困化；另一方面，政府贫困化反过来又进一步削弱了政治体系的权威和能量。现代化的进程往往伴随着政治作用的扩张。然而，伴随着财政虚弱而来的是晚清政府行政的虚弱。这突出表现在，在疆域扩大和人口增加的情况下中央政府没有足够的财力支持行政机构的扩大。国家政治权力不能伸展到基层，而由士绅控制税收的征收，不仅扩大了士绅的权力和势力，而且往往因国家无力控制实际的征税过程而使政府走向贫困化。上述两种情况导致了政府力量的日益软弱和士绅力量的日益强大。中国传统的（表面上的）中央集权制度正是以对基层的分散放松和经济的停滞为补充的。(35)晚清时期最明显地反映了这一矛盾，这正是早期现代化失败的代价。晚清政府的贫困化使晚清王朝的政治职能不能尽可能地发挥，使它的仅有的一点点现代化计划和努力也无法付诸实施，它在政治上、经济上的一些变革都因此而流产。财政上的虚弱使晚清王朝没能有效地进行宏观调控，没能实现有效的政治整合，这更加造成了政府权威的丧失。为解决贫困化而采取的种种措施不仅没有缓解财政困窘的状况，反而导致了政治腐败，加速了清廷灭亡的步伐。

从贫困化和政治体系之间的交互影响中，我们似乎可以印证罗兹曼等人提出的深刻结论：“现行政治体制与实现现代化的果断行动极不适应，这一缺陷是中国现代化起步缓慢的主要原因。”(36)


（资料来源：《文史哲》1998年第2期。唐贤兴，复旦大学国政系。）


正文注释：
⑴王绍光：《公共财政与民主政治》，载《战略与管理》1996年第2期。
⑵吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，上海人民出版社1988年版。他们的这一观点在《剑桥中国晚清史》、《剑桥中华人民共和国史（1949～1965）》等文献中多次作了强调。他们认为，中国历史上长期混乱的因素之一是政府的财政破产；而造成财政破产的原因有浪费、腐败等方面，其中税收不足使政府贫困化。
⑶⑷⑸⑹⑻⒃⒄(26)(33)彭泽益：《十九世纪后半期的中国财政与经济》，人民出版社1983年版，第38、38、10、39、141、39、10、14～15、145～148页。
⑺罗玉东：《中国厘金史》（上），文海出版社，《近代中国史料丛刊续编》第62辑，第3页。
⑼⒂(21)(28)严中平主编：《中国近代经济史（1840～1894）》，人民出版社1989年版，第484～485、714、216～225、721页。
⑽彭泽益：《中国社会经济变迁》，中国财政经济出版社1990年版，第667 页。
⑾张神根：《清末国家财政、地方财政划分评析》，载《史学月刊》1996年第1期。
⑿S.B Wagel,Finance in China,Shanghai,1914,p339,348，转引自彭泽益《中国社会经济变迁》第667页。
⒀(25)(29)(36)G·罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1995年版， 第97、97、175、274页。
⒁韩毓海等：《晚清以来的中国历史和现代化进程——周锡瑞教授访谈录》，《战略与管理》1996年第2期。
⒅参见彭泽益；《十九世纪后半期的中国财政与经济》，第11页表格《各年应分期偿付的赔款银两、占岁入的比数》。
⒆汤象龙：《中国近代海关税收和分配统计（1861～1910）》，中华书局1992年版，第32页。
⒇参见上书第33页的《历年摊付庚子赔款表》。
(22)参见：《中国近代史》，中华书局1983年版，第80页。
(23)董长芝等编：《中国近代经济史》，东北师范大学出版社1988 年版， 第37页。
(24)彭雨新：《中国近代财政史简述》。参见孙健编：《中国经济史论文集》，中国人民大学出版社1987年版，第413页。
(27)参见D·诺斯，R·托马斯：《西方社会的兴起》，华夏出版社1989年版。
(30)L·派伊：《中国的政治精神》。 转见姜义华等主编：《港台及海外学者论传统文化与现代化》，重庆出版社1988年版，第291页。
(31)参见巴·摩尔：《民主与专制的社会起源》，华夏出版社1987年版。
(32)SeeE.Habbard,Industrialization and Its Effect on the West.London,1938,P193。
(34)费正清：《美国和中国》，商务印书馆1987年版，第144页。
(35)章开沅等：《比较中的审视：中国早期现代化研究》， 浙江人民出版社1993年版，第765页。




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