国民政府-台湾法律地位辨析

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原文标题：台湾法律地位辨析

为了图谋台湾独立，台独分子引经据典，称“1945年蒋介石的国民党政权来台湾接收，是代表盟军从事军事占领。当时的台湾是处于盟国的军事占领(Military Occupation)之下，而不是由中国取得主权。”[1]他们不断重复这样的论调：“经48国签字的《旧金山和约》明确宣示台湾主权属于台湾人民，台湾过去因《马关条约》曾被永久割让给日本，而根据《旧金山和约》，台湾亦非中国领土。”[2]并将此编入教科书。他们称《中华民国宪法》未得到台湾人认可，进而要“修宪”，否定台湾作为中国一部分的历史事实与法律依据。为此，笔者不惴浅陋，依据国际法及历史档案，来详析台湾属于中国领土一部分的历史事实与法律依据，证实台籍精英参与制定《中华民国宪法》的经过，《旧金山和约》对两岸中国人不具有法律约束力，就教于关注台湾前途的人们。
一、中国人民反对《马关条约》
台湾是中国领土不可分割的一部分。无论从历史、法律和实际管辖方面看，中国都享有对台湾的绝对主权。台湾地位早经确定，是中国固有之领土。
1894年，日本挑起甲午战争。1895年4月17日，李鸿章被迫签订丧权辱国的《马关条约》，其第二款规定，中国将“台湾全岛及所有附属各岛屿”以及“澎湖列岛”，并该地方“所有堡垒、军器工厂及一切属公物件，永远让与日本”。[3]事实上，日本通过武力侵占台湾，中国根本不曾主动将台湾“让与日本”。面对凶恶的日本侵略者，台湾人民孤悬海外，在极为艰难的条件下，自发组织起来，保卫家园，前赴后继，慷慨悲歌。
在资本主义国家对外殖民扩张时期，为适应瓜分和掠夺别国领土的需要，资产阶级学者按照罗马法中关于私有财产取得的规则，把领土的变更视同私有财产的变动，将国家取得领土的方式分为先占、时效、添附、割让、征服。
割让（cession）俗称割地，是领土所有国根据条约将领土移转给其他国家。割让可以是和平谈判的结果，也可以是战争和武力胁迫的结果。在实践中大量的、严格意义上的割让，就是指强制性割让，是战胜国对战败国的兼并和掠夺，即通过战争战胜国签订和约强迫他国割地。强制性割让曾在传统国际法中视为合法，至1928年《巴黎非战公约》，特别是1945年《联合国宪章》宣告废除战争和各国有互不侵犯别国领土完整的义务时，因已失去合法性才被现代国际法完全禁止。《国际法原则宣言》明确宣布：使用威胁或武力取得之领土不得承认为合法。由征服而取得的领土在法律上是无效的。[4]
日本侵占台湾50年可否拥有对台湾的主权，一些为日本侵略张目的学者主张要适用100多年前的国际法原则加以解释，而不能适用现代国际法。现代领土归属纷争要用现代国际法加以解决。其实，不管适用20世纪的国际法还是19世纪的国际法，日本侵占台湾都是非正义的，台湾人民从来未停止反抗。任何有良知的人都不会认同日本这一野蛮行径。
《马关条约》是不平等条约，侵犯了中国主权，破坏了中国领土完整。虽然清政府在日本的枪炮下被迫签订，中国人民一直反对这个条约。为收复包括台湾在内的中国失地，中国人民从没有放弃努力。等待时机成熟恢复对台湾行使主权，是中国人民的共同愿望和神圣责任。
近代中国屡次割地，国家领土处于不完整状况。南京国民政府成立后，对如何表述中国的领土费尽心思。关于宪法上国家领土的标明，应采列举主义或概括主义，各国宪法学者见仁见智，从世界各国所颁布的宪法看，大多数国家不列举，也有苏联、墨西哥、阿根廷等联邦国家采用列举主义，以防止领土的退出。1936年5月5日，国民政府公布《中华民国宪法草案》，“第四条”界定：“中华民国领土为江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山东、山西、河南、陕西、甘肃、青海、福建、广东、广西、云南、贵州、辽宁、吉林、黑龙江、热河、察哈尔、绥远、宁夏、新疆、蒙古、西藏等固有之疆域。中华民国领土，非经国民大会议决不得变更。”[5]“五五宪草”对国家领土采列举主义，清楚标明。因收复台湾、香港等失地的时机尚不成熟，故强调“江苏……西藏等固有之疆域”，既表明了维护国家领土完整的原则立场，又为解释国家领土保存了进退自如的空间，因“固有之疆域”可以是历史状况，也可以是现实状况，为收复失地预留伏笔。这体现了国民政府的良苦用心与高瞻远瞩。
世界反法西斯战争为中国收复失地提供了契机。1941年12月8日，珍珠港事件爆发。次日，林森主席发布《国民政府对日宣战文》，“正式对日宣战，昭告中外，所有一切条约协定合同，有涉及中日间之关系者，一律废止，特此布告。”[6]据此，中日过去所订的条约当然废弃，《马关条约》对国民政府的束缚完全消失。中国对日本清算已追溯到甲午战争前，台湾是中国的老沦陷区，台湾与东北四省及七七后沦陷区性质完全相同。
二、台湾光复是收复失地与恢复行使主权
国际法主张，原领土所属国收回被别国侵占的领土而恢复其对该领土的历史性权利的领土变更方式包括用武力的和非武力的两种。习惯上将非武力方法收复称为恢复历史性权利（restitution in the right），指通过国际公约、国际组织决议、当事国谈判等方法让非法占有国归还侵占的领土。以武力方法恢复称为收复失地（regain of lost territory），指通过武力手段将被外国非法占去的领土主权收回。[7]
为协商反法西斯作战，在罗斯福总统及丘吉尔首相的邀请下，1943年11月，蒋介石赴开罗参加中美英三国首脑会议。11月27日，蒋介石委员长与美国总统罗斯福、英国首相丘吉尔在开罗联合发表《对日作战之目的与决心之公报》，也就是通称的《开罗宣言》，明确宣示：“三国之宗旨，在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿。在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。”[8]12月3日，《开罗宣言》正式发表。
在中国很难直接以武力收复台湾的情况下，一旦盟军率先攻占台湾，中国能否恢复对台湾行使主权难以保证。通过《开罗宣言》，中国政府征得美国与英国的支持，以宣言的方式向全世界确认台湾原属中国领土及日本强占的非正义性，表达了美英两国对台澎归还中国、恢复中国对台澎主权的庄严承诺，是处理台湾问题的重要国际法依据，从而避免了台湾归属的国际化。
美英支持中国收回包括台湾的失地，不是盟国对中国人民的恩赐，而是中国在反法西斯战争的地位和贡献所决定的，是中国人民用鲜血和生命换来的。国民政府通过外交上的努力，解决台湾在日本战败后的归属问题，粉碎了台湾国际共管论调，为中国最终收复台湾奠定国际法的依据，特别是对可能率先登陆台湾的美军或英军具有强烈的约束力，维护了国家的主权和领土的完整。
国际法上的条约或协议是一个内涵丰富的概念，可用各种不同的方形表述，如条约、公约、协定、宣言、协定书、换文、文件。《开罗宣言》没有采用一般的法律文件的形式，三国领袖未签署，因而对中美英三国就不具有约束力是毫无道理的。[9]
德国投降后，日本战败指日可待。1945年7月26日，美、英、中三国发表《促令日本投降之波茨坦公告》，宣布“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。[10]这一公告不仅将包括台澎归还中国之内容的《开罗宣言》正式列为日本无条件投降所须遵守的规定之一，还由于其后不久苏联的加入，使该公告成为四强的共同保证，对四国都有约束力。
8月14日，日本政府宣布接受《波茨坦公告》。次日，日本天皇广播投降诏书。面对占领日本的巨大问题，麦克阿瑟实无暇顾及台湾。8月17日，麦克阿瑟以联合国最高统帅第一号命令规定“在中华民国（东三省除外）台湾与越南北纬十六度以北地区内之日本全部陆海空军与辅助部队应向中国战区统帅蒋委员长投降”，明确了将严格履行开罗会议以来的有关国际承诺、台湾立即归还中国的安排。9月2日，日本在向各同盟国投降而签署的无条件投降书中表示“接受中美英三国共同签署的、后来又有苏联参加的1945年7月26日的波茨坦公告中的条款”。[11]这就是说，日本同时也无条件地接受了《开罗宣言》并履行必须将台澎归还中国的规定。
在盟军的协助下，中国政府派军赴台。10月25日上午10时，在台北市公会堂（今中山堂）举行中国战区台湾省受降典礼。中华民国台湾省行政长官兼警备总司令陈仪致日本台湾总督兼日军第十方面军司令安藤利吉《第一号命令》：“遵照中国战区最高统帅兼中华民国国民政府主席蒋及何总司令命令，及何总司令致冈村宁次大将中字各项备忘录，指定本官及本官所指定之部队及行政人员，接受台湾、澎湖列岛地区日本陆海空军，及其辅助部队之投降，并接收台湾、澎湖列岛之领土、人民、治权、军政设施及资产。”[12]安藤利吉签具受领证，表示“当遵照执行”。
台湾光复包括接受日军投降和中国恢复对台湾行使主权两个方面。陈仪以台湾省警备总司令接收台湾日军投降，是奉联合国中国战区总司令蒋介石之令，承接台湾的军事设防权，实际上分担了盟军原先设想的直接军事占领任务。同时，陈仪又是中华民国台湾省行政公署长官，接收台湾、澎湖列岛的领土、人民、治权、军政设施及资产，这是日本侵占台湾后中国人民从未放弃的使命，对于中国人民而言，是收复失地。从《开罗宣言》和《波茨坦公告》的法律约束力看，此举又属恢复行使主权。至此，日本将甲午战争后从中国窃据的台湾、澎湖列岛交还中国的手续完成。陈仪昭告中外：“从今天起，台湾及澎湖列岛，已正式重入中国版图，所有一切土地、人民、政事皆已置于中华民国国民政府主权之下，这种具有历史意义的事实，本人特报告给中国全体同胞，及全世界周知。”[13]
三、台籍精英与《中华民国宪法》
台籍志士渴望台湾早日回到祖国怀抱。根据列举主义的原则，他们建议“在宪法草案的第一章第四条之下，自然是应该将台湾、澎湖两地列入在内的。”[14]1945年5月，在国民党六全代表大会上，台籍志士谢东闵代表提出，“五五宪草当时情形不同，台湾未得列入中国领土，前此台湾之爱国人士，服务政府机关者，仍多改写省籍，固属不得已。”建议“六全大会应有决议案，向将召开之国民大会建议，在宪法上列入台湾为中国领土之一部分。”[15]对此，国民政府行政院批复：“查台湾现已设省，将来国民大会制定宪法关于领土之规定，如采列举主义，台湾自当列入。”[16]台籍志士呼吁早日在《中华民国宪法》上明确界定台湾是中华民国的领土，就是要保证台湾的法律地位不可动摇。
光复后，为了配合全国行宪，台湾建立各级民意机关，选出乡镇民代表、县市参议员、省参议员。1946年10月，台湾选出制宪国大代表，有颜钦贤、黄国书、林连宗、李万居、林璧辉、张七郎、郑品聪、高恭、连震东、谢娥、南志信、洪火炼、刘明朝、吴国信、简文发、陈启清、纪秋水。他们都是台籍，乃台湾社会的一时之选。
台籍精英依据中山先生的《建国大纲》，认为台湾各县市的人口调查、土地调查早已完成，警察管理治安，交通便利，民众识字率颇高，人民有能力行使民主权力，县自治的条件早已具备，可以立即选举县市长，实现地方自治。考虑到全国各地差异很大，他们建议，应设台湾为宪政实验省，率先试验，而不必与全国其他省同步落实宪政。制宪国大召开期间，12月2日中午，蒋介石在黄埔路官邸宴请国大代表傅斯年等人，台湾代表谢娥提出，“国大制宪为国家复兴之基，并希以台省为最

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先行宪之实验区。”[17]台湾省全体国大代表由黄国书领衔，向制宪国大提出建议书，请求“请公决明令规定台湾省为宪政实验省，宪法公布后即于台省尽先实施，以资促进宪政案。”[18]这些诉求合情合理。如果设台湾实验省，立即推行省长、县市长直选，则台湾地方政权必然本土化，中央政府如何来管理台湾？国统区其他省必然要援引此例，则南京国民政府对各省的控制力将进一步削弱。所以蒋介石不支持设立台湾实验省。
关于国家领土，制宪国民大会解释，“五五宪草采列举式，因为起草之际，正值九一八事变发生，国家领土被占领，故有采用列举方式之必要，以杜侵略野心，并表示全国人民收复失地的决心。”现在“不仅东北失地业经取回，即失去五十年的台湾澎湖，亦已收回”，故决定改用概括方式，规定“非依法律不得变更”，系指领土变更须根据法律规定办理，“就是要经过立法院通过，国民政府公布”。[19]12月25日，国民大会通过《中华民国宪法》，第四条宣示“中华民国领土依其固有之疆域，非经国民大会之议决，不得变更之。”[20]全体台籍国大代表投票赞成该宪法。
因采用概括主义，《中华民国宪法》未直接列举新近回归的台湾为中国领土一部分，因台湾本来就是中国“固有之疆域”，已清楚表明中国领土（当然包括台湾）若要退出中国版图，必须“经国民大会之议决”。在台湾未经国民大会之决议退出中国前，其属于中国领土一部分的法律地位不可动摇。
国民政府恢复对台湾行使主权，恢复台湾的行省地位，实行县市制，恢复岛上居民的中国国籍，更改汉姓。台胞以中华民国公民的身份，参选省、县市参议员，组成“光复致敬团”到大陆遥祭黄帝陵，与国民政府各部门沟通，向蒋介石表示敬意，推选制宪国大代表、国民参政员，为国家建设献计献策。这些行为证实中华民国政府是在自己的领土上实施有效治理，决非占领国政府对军事占领地的临时管辖。广大台胞要求设立台湾实验省，同样表明台湾在中国的行省地位。
四、《旧金山和约》对两岸中国人不具有约束力
1949年10月，中华人民共和国宣布成立，承接了中华民国的主权。蒋介石集团败退台岛。美国为了维护其西太平洋的战略利益，阴谋干涉中国内政。1950年6月，朝鲜战争爆发，杜鲁门总统宣布，命令第七舰队驶入台湾海峡，阻止国共双方的相互进攻，“台湾未来地位的决定必须等太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国的考虑”。此时，美国政府公开否决关于台湾归属的战时协议及美国自己在其中的承诺，企图剥夺中国收回失地的权利和对台湾的领土主权。8月25日，美国驻联合国代表奥斯汀致函联合国秘书长赖伊，称台湾的实际地位是“一块由于盟军在太平洋的胜利而从日本手里接收过来的领土。象其他这样的土地一样，它的法律地位在国际上采取行动决定它的前途之前是不能够确定的。中国政府经盟国要求接受了该岛日本军队的投降，这就是现在中国人在那里的原因。”[21]他们想要表明：中国政府接收和管辖台湾，是受盟国委托的一种临时性质的管理，不构成台湾主权的移转；在对日和约决定其未来地位之前，台湾仍属军事占领地。
交战国间有关领土移转的处理，一般经和平会议及和约加以决定。这主要涉及领土割让。《奥本海国际法》关于“割让的形式”认为：“实行割让的唯一形式是由让与国和取得国以条约成立协议，或者是在包括让与国与受让国在内的几个国家之间达成协议。后者通常是割让成为和平解决的一部分的情况，因为割让可以是和平谈判的结果，也可以是战争的结果。”[22]可见，被割让领土的法律地位要由和约加以确立，在和约订立及生效前，即使让与国与取得国之间存在关于领土割让的意向或协议，这些领土的法律地位亦不能确定，如《马关条约》关于台湾的割让。
台湾光复不是领土割让（cession），而是收复失地（regain of lost territory），是恢复历史性权利（restitution in the right），是对战败的侵略者进行制裁。这是现代国际法实践中领土变动的方式之一，不是基于旧国际法上的战胜国权利制度，而是基于对侵略者的制裁，或是对历史上非正义行为的合理纠正。中国的这种权利应得到作为反侵略战争成果的和平条约的尊重和保证。在日本投降前，台湾归还中国已经国际协议确认。中国政府恢复对台湾行使主权得到盟国承认和支持，美国驻华大使馆在台北设立领事馆，英国驻华大使馆在台北淡水设立领事馆。关于台湾的地位，对日和约应对《开罗宣言》、《波茨坦公告》及中国收复失地、对台湾恢复行使主权加以追认，履行法律上、技术上的程序，而不能以对日和约来否定《开罗会议》、《波茨坦公告》的法律约束力。
1951年9月8日，在没有海峡两岸中国人参加的情况下，美英等48国代表在旧金山签署《对日和约》，规定“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利依据和要求”，但是未明确其归属问题，制造出所谓的“台湾地位未定论”。对此，周恩来总理昭告世人：“《旧金山对日和约》由于没有中华人民共和国参加准备，拟制和签订，中央人民政府认为是非法的，无效

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的，因而是绝对不能承认的。”[23]台湾国民党当局也发表声明，“《旧金山对日和约》排除中华民国政府参

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加，故其对中华民国没有约束力”。
“台湾地位未定论”试图在国际法上造成一种错觉，似乎台湾不是中国的领土。但是，回顾其出笼的经过，不难发现，它完全是美国出于政治、军事需要的某一个阶段对华政策的产物，以此制造“两个中国”、“一中一台”、“台湾独立”。无奈其逆天背理，早已宣告破产。
为了收复台湾，中国人民奋斗了50年。1945年10月，台湾回归祖国，中国政府恢复对其行使主权，恢复台胞的中国国籍，不但以“盟军代表”身份接收台湾军事，更是以中华民国台湾省行政公署接收台湾行政。之后，《中华民国宪法》对包括台湾在内的中国领土作了明确的概括。广大台胞赞成并接受了《中华民国宪法》。1949年10月，中华人民共和国宣布成立，承接了中华民国的主权。关于台湾的主权属于中华人民共和国还是“中华民国”，两岸的看法不尽一致。虽然两岸长期对峙，这完全是中国人自己的事，台湾属于中国一部分的历史事实与法律依据从未发生改变。个别人想突出中国接收台湾日军投降而抹杀中国恢复对台湾行使主权的事实，来为“台湾地位未定论”注脚，这完全是徒劳的。台湾主权属于包括台湾同胞在内的全体中国人民，而不能仅仅属于台湾一部分人，《中华民国宪法》关于“中华民国领土依其固有之疆域，非经国民大会之议决，不得变更之”已经清楚表达。台湾的主权事关全体中国人民的根本利益，台湾地区一部分人无权决定台湾退出中国版图。企图靠“修宪”等方式图谋台湾“法理独立”完全是一厢情愿。

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[1]陈隆志撰：《战后台湾国际法律地位的演变》，张炎宪等编《二二八事件研究论文集》，台北，财团法人吴三连台湾史料基金会1998年，第308页。
[2]台湾《自由时报》2001年9月9日。
[3]《马关条约》，褚德新、梁德主编《中外约章汇要（1689—1949）》，哈尔滨，黑龙江人民出版社1991年，第267—268页。
[4]有关“割让”的论述，参见詹宁斯、瓦茨修订《奥本海国际法》第九版第一卷第二分册，北京，中国大百科全书出版社1998年中译本，第70—73页。另参见慕亚平等著《当代国际法论》，北京，法律出版社1998年，第252—257页。
[5]《中华民国宪法草案》，秦孝仪主编《实施宪政》，台北，国民党中央党史委员会1977年12月，第198页。
[6]《国民政府对日宣战文》，张瑞成编《抗战时期收复台湾之重要言论》，台北，近代中国出版社1990年，第2—3页。
[7]慕亚平等著：《当代国际法论》，北京，法律出版社1998年，第258页。
[8]《开罗会议政治问题会商经过》，张瑞成编《光复台湾之筹划与受降接收》，台北，近代中国出版社1990年，第31页。
[9]有关“宣言”及“国际条约”的论述，参见詹宁斯、瓦茨修订《奥本海国际法》第九版第一卷第二分册，第613—616页、625—640页。
[10]《波茨坦公告》，《国际条约集（1945—1947）》，北京，世界知识出版社， 1959年，第77—78页
[11]《日本投降条款》，国务院台湾事务办公室研究局编《台湾问题文献资料选编》，北京，人民出版社1994年，第852页。
[12]《行政长官致日方代表第一号命令》，《光复台湾之筹划与受降接收》，第202—203页。
[13]《台湾省行政长官兼警备总司令陈仪正式宣布台湾日军投降广播词》，《光复台湾之筹划与受降接收》

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，第201—202页。
[14]《台湾澎湖应列入宪章》，《抗战时期收复台湾之重要言论》，第183—184页。
[15]《六全大会代表谢东闵等提“拟请中央从速确定台湾法律地位案”》，张瑞成编《台籍志士在祖国的复台努力》，台北，近代中国出版社1990年，第401—402页。
[16]《六全大会代表谢东闵等提三议案决议及办理情形》，《台籍志士在祖国的复台努力》，第404页
[17]《谢娥代表之提议》，台南《兴台日报》1946年12月5日第一版。
[18]刘宁颜主编：《连故资政震东年谱初稿》，台中市，台湾省文献委员会1989年6月，第109页。
[19]《中华民国宪法草案内容要点说明》，《实施宪政》，第373页。
[20]《中华民国宪法》，《实施宪政》，第403—404页。
[21]《美国驻联合国代表奥斯汀致赖伊的信》，《台湾问题文献资料选编》，第866页。
[22]关于“割让的形式”，参见《奥本海国际法》第九版第一卷第二分册，第71页。
[23]《人民日报》1951年9月19日。
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