土地改革-战后台湾农会的制度改革（1950-1954）

土地改革
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2023-09-28 10:44
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原文标题：战后台湾农会的制度改革（1950-1954）

1949年，國民黨將農會與合作社合幷，奠定戰後臺灣農會發展生成的第一步。此次合幷，不僅延續了日據時期臺灣農會的經濟功能，國民黨且試圖將大陸農會的政治功能，納入合幷後的農會組織之中，從而使合幷後的農會初具政治、經濟、社會等多功能的特點。但戰後臺灣農會體制的真正成形，則是在經歷1953年7月至1954年2月間進行的農會再次改組之後，此次改組，確立了戰後臺灣農會的幾個主要原則，如正式會員與贊助會員的區別、理事會與總幹事權能劃分等等，因此更可以將之視爲戰後臺灣農會的一次制度改革。[1]這一次的改革，幾乎自農會與合作社合幷之時即已開始醞釀，但遷延數年才付諸實施，其間各利益群體，如農復會、國民黨政權和地方勢力的糾葛，頗耐人尋味；其中處於執政地位的國民黨，其意圖又尤為關鍵。對此次改革的過程，與該過程中的各種利益考量進行梳理，將不僅有利于瞭解戰後臺灣農會的體制與性質，對國民黨遷台後的執政思路也可以有側面地瞭解。
一 “安德生報告”與農復會的立場
（一）農復會與臺灣農會
農復會是對農會進一步進行改革的最早倡議者，而這與農復會對日據時期臺灣農會的認識，以及本身的工作思路與方法有關。
中美農村聯合復興委員會自1948年10月在南京成立後，因當時戰爭環境及其它因素的影響，在大陸的工作並不盡如人意，其辦公地點在成立僅兩個月的情況下，即因國民黨部隊在徐州會戰中的失利，而不得不遷至廣州。次年8月，更因國民黨部隊在大陸的節節敗退，而在國民黨政權退台前遷至臺北。因這一特殊情勢的影響，自1949年初開始，農復會即將不少精力投入臺灣的農業發展。是年二月，農復會首任主任委員蔣夢麟，率該會中美委員及技術專家多人，自廣州抵台視察。此行當中，蔣夢麟等人對日據時期遺留下來的農會組織印象頗佳，認爲“臺灣省各級農會普遍設立，規模宏大，實爲農業改進工作最重要之基層組織”。[2]在與臺灣省主席陳誠的會談中，蔣夢麟强調農復會的工作方針好比一把雙刃劍，一面用之于社會，以推行公平分配；一面則運用近代的科學方法來增加農業生産。[3]就公平分配來說，最要緊的是土地改革，實行减租乃至耕者有其田；而增產，則必須運用近代的科學方法，但要達到增加農業生產的目的，“單靠技術和物質是不夠的，組織農民也是不能忽視的一件事”。[4]蔣夢麟因此向陳誠建議，將農會與合作社進行合幷。這一建議爲臺灣省政當局所采納，1949年夏天，陳誠致函農復會，請其派遣專家來台，對農民組織進行研究，以提供改進建議。農復會因而派遣自力啓發組組長章之汶等來台，會同臺灣省政府有關廳處，進行調查研究，幷提出了一份農業組織調查報告。該報告認爲，農業會這一機構健全、運用靈活的組織，“實爲今世不可多得之農業組織，臺灣農業能有今日之發達，實得力于農業會之制度”。農復會專家因此建議，應當保持該組織的原有事業基礎，同時注入民主精神，將其改造成爲農民自己的組織。[5]
因為對臺灣的農會組織印象頗佳，在大陸的最後一段歲月裏，農復會也開始注意大陸農會組織的發展，截至遷台之前，有關農民組織的計劃有16個。[6]1949年6月，農復會進行機構調整，首次設立了農民組織組，以向農民組織——主要是農會——提供加强組織與改進運營等方面的支持與幫助。遷台之後，農復會與美國經濟合作總署幫助臺灣農會推行了多種經濟業務，如供應肥料，修理倉庫及設備，改良作物與種畜，建設灌溉工程等。使經歷了戰火摧毀及多年不景氣的臺灣農會，得以重新開展業務。[7]而農復會對於臺灣農會的著力扶持態度，自此幾乎從未改變過。
農復會對于臺灣農會的態度，與二戰後美國占領當局對日本農會的態度，迥然相异，是頗耐人尋味的，因爲日據時期臺灣農會，可以說是日本農民組織經驗的移植。[8]日本戰敗投降後，美國占領當局因日本農會的過分統制色彩，完全爲政府政策服務，而較少關注農民的利益，認爲有必要將這一組織解散，代之以有利于民主發展、更多表達農民利益的、合作社性質的農業協會。對于農會在戰後臺灣與日本的不同命運，農復會曾解釋是當時兩地的形勢有相當大不同。在日本，同盟國軍最高司令官（ＳＣＡＰ）面臨的問題，是打破日本政府建立的、阻礙人民行動自由與個體主動性的嚴密控制體系，工商與金融領域的財閥（Zaibatsu），以及農業領域的農會組織，作爲政府的控制工具，因而都必須被解散。但在作爲“自由中國據點”的臺灣，當時沉重的軍事負擔，以及民生所需，都必須深入動員所有生産手段。鼓勵農民積極發展農業生産尤爲重要，因爲這不僅能滿足一般人口之所需，還能幫助政府平衡外匯賬目。基于增加農業生産的考慮，一個全島性的農會組織——這個組織既能有效地分配日用品與農業物資予農民，又能自農民手中收集農産品，同時還能使農民注意到政府在農業生産方面的利益所需——的存在，就顯得相當必要，農復會幷因此希望將其扶持爲平衡農民與政府利益的工具。[9]而在農復會的這一考量背後，頗可顯示其對國民黨在台統治的支持。
農復會著力扶持臺灣農會，除了要在國民黨政權利益與農民利益之間，打造一個中間組織，以支持國民黨在台統治外，還有一個原因，是與其工作思路有關。有研究者認爲，由於農復會的出資方美國政府，對于國民黨官僚體系在大陸時期的普遍缺乏效率以及貪污盛行印象深刻，影響到在政府與民間之間較具技術與中立色彩的農復會，更傾向于選擇政府機構之外的民間組織，來辦理有關的補助與貸款項目，這樣農復會既可以直接負責計劃的推行與資金的運用，也可以使援助能直接到達草根階層的使用者。[10]曾任農復會中方主委的沈宗瀚則曾指出，“委員會最重要的决定爲選擇優良機關合作，該機關須人事健全，熱誠服務，在地方負有聲望，本會與其合作一方可加强擴大其工作，一方亦可鼓勵其它機關加强工作，希與本會合作，以提高其聲望，本會工作亦可因此而得當地人民之信任。”[11]擁有全島性基層組織的農會，顯然暗合了農復會的這一策略與理想。按照中美雙方的協議，農復會是美援農林部分資金與項目的運用者，這一援助在1950年朝鮮戰爭爆發後，隨著美國對台政策的改變，重新源源而來。農復會多次强調農會在美援物資分配過程中的作用，聲明組織良好的農民組織是農村復興的基礎，而“農會爲分配美援農業物資予農民提供了一個穩定而有效的管道”。[12]
（二）安德生報告與農會制度設計
但要使日據時代遺留下來的臺灣農會爲我所用，農復會必須達成兩項目標，即1949年農民組織調查報告所提出的，其一，恢復幷保持日據時期臺灣農會的事業基礎，其二，在此基礎上對其進行改造，注入民主精神，使其具有美國式的草根組織的特點。1949年將農會與合作社重新合幷，確定農會爲農村中一元化的農民組織，可以說是達成此兩項目標的第一步，但這幷未解决光復以來臺灣農會所面臨的諸多問題。1949年農民組織調查中發現的很多問題，如地主階層及非農業會員把持農會，以及在業務方面，大部分農會爲維持開支，大都依賴分配肥料、糖、鹽等配售物資來賺取手續費，農會本身所需承擔的推廣事業與經濟業務則多荒廢等，[13]在農會與合作社合幷之後，不僅未改觀，有的甚至有愈演愈烈之勢。如合幷後有不少農會出現非農業會員多于農業會員的情况。據臺灣省農會改進委員會1951年的一份資料顯示，在全省鄉鎮區農會中，其農業會員數不足50%者，占農會總數的29.2%，在40%以下者占20%，在30%以下者占13.4%。農業會員太少的農會，很難真正代表農民利益，不但其農業會員很少有主持此一組織的機會，其實際業務也會著重于非農業會員。[14]即便是在農業會員占多數的農會，其權力核心也仍多掌握在地主階層和少數自耕農手裏，佃農與雇農鮮少能進入農會領導階層。[15]“因使有關措施，未必盡能適合農民之要求，農會本身之任務，則無從完成。”[16]有鑒於此，1950年9月，農復會特聘請美國康奈爾大學農村社會學教授安德生博士（Dr. W. A. Anderson）來台，考察農會問題。從9月到12月，安德生博士共歷時四個月，在實地調查研究的基礎上，提出了一份調查報告，對臺灣農會的現狀、問題，以及如何予以改進提出了一系列建議，其中重要者有如下幾點：
一，組織型態方面。有鑒于現有農會中理事長（常務理事）與總幹事權責不分，容易導致相互推諉現象，以及理事往往兼任農會職員，影響農會各項政策偏向于其自身利益等問題，安德生建議省、縣（市）、及鄉（鎮）農會會員代表，于每年會務大會中，選出與現時人數相近的理事若干人，組織理事會，作爲專門的監督管理組織。各理事均不支薪，僅于集會期間，按日支取合理的車馬費。理事會的主要任務，是任用總幹事一名，作為農會的執行首長，負責處理農會各種業務。理事會决定各該農會的營運方針，與應該舉辦的業務，交由總幹事遵照施行。總幹事必須至少每月一次，向理事會提出詳細的業務報告，徵求理事會的同意與認可；至少每季度一次，向理事會提出財務及其它業務的詳細書面報告。理事會則須每年就總幹事所送的賬册及其應用憑證，做詳細的審核查賬。理事會有任命或解雇總幹事的全權。這即後來所說的權能劃分制度。由於理事會已負有監督之責，因此安德生還建議，將現有的監事會取消。
二，會員資格方面。由

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於非農業會員人數日增，將危害到原為服務農業而設的農會組織，而非農業會員最能危害農會的，在於農會政策的決定和工作計劃的抉擇，[17]因此有必要將其排除在農會的權力機構之外。安德生博士的建議是，將農會會員分為兩類，即正會員與副會員。正會員每戶僅限一人，其收入的70%以上必須是來自農業生産，幷必須限于積極耕種者，至于其是自耕農、佃農、或者雇農，則可以不論。正會員可以享有會員之一切權利，包括選舉權、出席會議權，及利用農會各種設施的權利。副會員有參加集會的權利，對于會務的發言權，及利用農會各項設施的權利，但不得有選舉權與被選舉權，不得當選爲農會理事或代表。
三，農會與政治。建議各級農會宣佈並執行一項不參加政治活動的明確政策，任何農會都不得支持任何政治候選人。農會的職員，均不得以農會的名義，支持某個候選人。農會職員的個人政治活動，應當避免涉及利用農會名義進行政治活動的嫌疑。全省各級農會均應于常年會務大會中，以通過議案方式，規定幷宣布農會幷非政治機構，不許從事政治活動。
安德生所以有上項建議，是因為在從1950年開始的地方自治選舉中，農會因其自日據時期以來在農村社會的特殊地位，成爲一個重要的動員系統。“在當時農業社會，農會是一個接近選民的重要據點，候選人到每一個鄉鎮時，一定先拜會該鄉鎮的農會理事長。”[18]安德生博士于1950年秋訪問若干農會時，即發現各農會的總幹事與常務理事，都在忙著爲若干候選人進行競選工作，對農會應辦的工作則弃之不顧。有些農會因其職員支持的候選人不同，甚而造成內部裂痕。安德生認爲參加這樣的競選活動只會使農會受到損害，“所有農會之中，似未有因捲入政治旋渦而能長久生存者。”[19]因此建議農會遠離政治活動。
除以上三點涉及農會體制的建議外，安德生還建議農復會對農會倉庫的修理與建築，予以撥款補助，省農會應調查各地農會倉庫被利用的情況及其損害程度，並協助其取得賠償費用，以彌補其損失。以及，諸如加強農會領導人才培養；利用廣播、報刊雜志及影音等工具向農民進行宣傳教育；重振農事小組的活動；擴展並加強農業指導員工作的方法與經費；加強農業推廣工作；加強日用必需品與消費品的供銷業務，建立一個農會貨品批發系統；加強省、縣市、鄉鎮三級農會間的聯繫；注意家庭改良與青少年工作等。最後，安德生建議農復會，對農會不應僅限于經濟援助，還應在農會的人事問題與管理問題，及教導農民使其認識農會的目的、組織及會員關係等方面，有所作爲。[20]
從安德生提交的報告來看，其對農會組織的基本看法，與農復會非常相近，他同樣認可農會組織的重要性，認爲農會是改進臺灣農業經濟與鄉村生活成功與否的關鍵。[21]事實上，安德生在台調查農會組織期間，與農復會的工作人員多有交流，其對農會組織的設計，早已得到農復會的共鳴。安德生曾指出，臺灣農會應該提供更多的服務，而不是將其活動僅限于經濟領域，他因此建議農復會幫助農會拓展業務範圍，使其業務涵蓋經濟、教育、社會以及公共衛生等、所有可以提高農民生活水平的領域，從而向農民提供更多的服務。對此，農復會方面表示贊同，幷提出：“從現在開始，我們的關注點應有所調整，轉而幫助農會發展經濟業務之外的工作。”[22]從安德生與農復會的互動來看，其報告書所勾勒出的農會形象，代表了農復會對戰後臺灣農會的制度設想，即將戰後臺灣農會打造爲在政府與農民之間處于中立地位，由農民自己管理，有效率的民間組織，該組織以推廣事業與經濟業務爲主，從業務方面來講，是側重經濟的一個組織，但其活動却又幷不局限于經濟領域，而是涵蓋了農民經濟社會生活的方方面面。按照安德生的建議與農復會的想法，農會組織必須遠離政治活動，以保持中立立場與運營的正常，但這幷不表示它在政治方面毫無追求。對于農會在政治方面的潜在意義，農復會有其深層次的考慮，這可以從1954年美國國會外交委員會《國家安全法案》（Mutual Security Act）的有關紀錄中反映出來：“農復會工作成績，不能僅以增加農業生産的統計數字表示，最重要的而常不被人注意的爲訓練農民領袖提倡農村民主制度，這與臺灣基層組織及政治革新，有莫大幫助。”[23]
（三）農會改革方案的制訂與農復會的立場
安德生的這份報告很快由農復會提交臺灣省政府， 1951年1月，由臺灣省政府農林廳、農復會、省農會三方各由三人組成的“臺灣省農會改進委員會”（又稱九人委員會），正式成立，在參考安德生的建議的基礎上，著手研究農會的改進工作。涉及農會制度的更深層次的一次改革于焉開始。由于這次改革爲農復會所促成啓動，而農復會因掌握了美援農林部分資金的審批權，使其必然對此次改革有著很强的影響力，所以這次改革是在農復會的設想，也就是安德生報告的基礎上展開的。
然而，農復會畢竟不是行政機構，除了能掌握資金的運用，以及具體項目的選擇與運作外，對于全省性的農會組織的改革，農復會缺乏最終决策權以及執行力。事實上，在其存在的三十多年中，農復會一直憑藉它的人才、專業知識以及豐沛的經費，努力保持技術官僚中立性的立場，避免介入權力鬥爭或利益爭執。在利益衝突中，往往扮演潤滑的角色，只提供建議，而不做最終决策。[24]這就使農會改革正式啟動時，農復會將無法阻止改革偏離它理想的軌道。這一點在九人委員會著手研擬農會改革法令時，即開始顯現出來。
九人委員會在安德生報告基礎上研擬農會改進方案，然而，該委員會第一次呈交省府委員會（1951年4月6日召開）的報告書，就表現出對安德生報告中最重要的一個目標的背離。安德生要使農會成為農民會員所主持的農會，因此在報告書中建議，將農會會員劃分爲正會員、副會員，副會員是不享有選舉權與被選舉權的，不能當選爲農會理事或會員代表，這就將非農民會員排除在農會權力階層之外。但九人委員會提出的第一次報告，在其建議修改現行農會法部分，雖按照安德生的建議，禁止農會參加政治活動，幷同意取消監事會，將監事會的職責幷入理事會，新設一監理會。但在會員的權利義務部分，提出的意見則是：將基層會員劃分為農業會員與一般會員（又稱贊助會員），農業會員與一般會員均有被選舉權，只是一般會員的當選比例，不得超過會員代表及監理名額的四分之一，但一般會員占會員總數三分之二以上時，其當選爲會員代表及監理的名額，可以提高到全額的二分之一以內。對一般會員被選舉權的賦予，使所謂對其選舉權的限制成爲虛設，因爲一般會員雖沒有選舉權，“但一般會員（贊助會員）當選爲會員代表出席會員代表大會或當選爲監理出席監理會時，不在此限。” [25]
第一次報告書對安德生報告的部分背離，反映出現實當中農會非農民會員勢力的强大，及改革之初農復會對這種勢力采取了部分的妥協。這些非農民會員當中的很多人，正是農會的當權人物，同時又在地方選舉與派系活動中占據重要地位，他們顯然不願接受安德生報告那樣的改革建議。而他們最可能采取的反制手段，就是分裂現農會，削弱現農會的基礎，而這是農復會所不樂見的。要將農會與合作社分離的意見，在安德生報告公開後再度甚囂塵上，甚至還有將現農會改爲農村合作社的建議，[26]而這一建議似乎還得到時任臺灣省主席的吳國楨的支持。[27]在臺灣省農會主辦的雜志《農友》上，反對將農會與合作社分裂的態度仍一如既往，但對于將非農民排除在農會之外，顯然也持反對態度，認爲這將造成以下問題：一，農會失去農民以外農村居民的協助；二，非農民在現實社會中，無論政治的或經濟的，均較農民有力，農會失去非農民的合作，實無健全存在的可能；三，若將非農民排斥于農民組織之外，他們勢將另組團體，由于雙方業務之衝突，往往互相激烈競爭，結果二敗俱傷，徒然浪費人力、物力，實爲農村中莫大損失；四，農民與非農民分別組織對立團體，使工商業者、地主與農民間劃分鴻溝，往往引起地方不能協調，發生種種糾紛，非農村之福。“故農村中最理想的組織，是一個全面參加而能調和各階層利益的組織！”[28]在農會改革法令最終確定前不久，臺灣縣市局農會理事長還發表宣言，希望政府對于非農民會員與農民會員的差別待遇，不要程度過深，因爲“農會中的非農民會員雖占較少數額，但是他們在農會以外，掌握著政治經濟的大權，比較農民會員對于農會，對于社會國家有較多的服務機會”，所以“希望政府能够考慮到過去農民和非農民團結無間的長久歷史，使差別待遇的程度不至于到達了排斥非農民會員的境界，而止于代表和理事名額的最小數額比例。”[29]足可顯示限制非農民會員權利的改革建議，遭遇到巨大阻力。
1951年8月下旬，臺灣省農會改進委員會形成一份“臺灣省各級農會組織辦法草案”，由農林廳呈報省政府審議，這份草案基本延續了第一次報告書中的意見內容，[30]幷被該委員會認爲是“一較穩健且適于目前實施的折衷辦法。”[31]而農復會對于這樣一份草案，也仍表現出積極支持的態度，蔣夢麟還曾爲了讓草案在省府早日通過，致函臺灣省政府財政廳長任顯群，希望在該草案審查時全力支持。[32]同年10月，該草案由省政府呈報行政院，而“中央以農會之改進，事關重大，又召集省政府、內政部、經濟部等，中央及地方有關機關再行研議。”[33]這一“再行研議”，時間持續了將近一年，農會改革的內容再次生變，而這一變化仍集中在兩種會員的差別待遇方面。1952年7月，農復會對農會改革草案提出修改意見，建議接納內政部和臺灣省社會處所提方案，在農會內設置信用消費合作社，承辦信用消費業務，會計獨立，采取有限責任制，合作社設委員會，協助農會理監事辦理有關信用消費業務之决策及監察事項，該委員會委員中的三分之一由贊助會員擔任。除可以被選舉為該委員會委員外，贊助會員不再擁有任何選舉權和被選舉權[34]。農會的權力分配問題再次生變，不過，在農復會的上項修改意見中，贊助會員仍然所得豐厚，因爲信用消費業務掌握農會大量財源，且信用消費合作社原即大多數鄉鎮農會的前身。如按農復會的這一建議實行，贊助會員的既得利益受損較小。但這一建議顯然沒有被采納，從不久後正式形成的農會改革法令來看，贊助會員的權利受到更多限制。
二、“暫行辦法”與國民黨的意圖
1952年8月下旬，行政院以院令頒發《改進臺灣省各級農會暫行辦法》，其後，由於尚存在一些細節問題，如正式會員與贊助會員的劃分標準仍有歧義，其所依據的會員農事從業收益的範圍及計算比較不易操作；農會與青果合作社的業務劃分問題，近幾年間，爲爭奪水果出口這一收益頗豐的業務，雙方曾糾紛不斷；以及總幹事的權限問題等，需要對農會改革法令再做增訂。10月1日，臺灣省政府將增訂後的《改進臺灣省各級農會暫行辦法》再呈行政院核示。12月上旬，行政院的指複命令到省政府，改革農會的基本法令《改進臺灣省各級農會暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）至此確定下來。
（一）“暫行辦法”的主要內容與特點
“暫行辦法”的內容主要包括以下幾個方面：
一，農會的宗旨是增進農民利益，促進農民知識技能，增加生產，改善農民生活，發展農村經濟。農會爲法人，其主管官署，在省爲省政府，在縣（市）爲縣（市）政府，暫以各該政府的農林行政部門爲主辦機關，但關于農會的設立許可登記及改組改選等備案事項，仍應與社會行政部門密切聯繫辦理。
二，農會“依會員之需要，配合政府政策”所舉辦之事業多達二十幾項，涉及農業推廣，農産品運銷、倉儲、加工製造，農業生産必需品與會員生活必需品配售與加工製造，農業金融，農業保險，以及政府委托辦理事業等。對農會與合作社的業務亦做了劃分。
三，農會分鄉（鎮、區、縣轄市）、縣（市）和省農會三級，以行政區域、或自治區域為組織區域，並應設立於對應之各級政府所在地。鄉（鎮、區、縣轄市）內，具有農會會員資格者滿50人時，應即發起組織鄉（鎮、區、縣轄市）農會。下級農會成立過半數時，應即組織上級農會。
四，會員資格。凡居住在農會組織區域內的公民，年滿20周歲，合于農會法第十三條規定資格之一，而其農事從業之所得收益，占其個人總收入二分之一以上者，經嚴格審查後，得加入鄉（鎮、區、縣轄市）農會爲會員。凡不合于上項規定，而居住農會組織區域內的非農民，得加入農會爲贊助會員。贊助會員除在不超過農會監事三分之一的限度內，得當選為監事外，無選舉權及被選舉權，但其它應享之權利與會員相同。正式會員與贊助會員均以一戶一人為限，不限於戶長。
五，農會設理事會、監事會，理事、監事由會員選任，均為無給職，並不得兼任農會業務部門任何有給之職務，或與農會業務有競爭關係的其它公私團體的職務。農會另設總幹事一名，由理事會遴聘，向理事會負責農會具體業務之執行。
六，農會除依法辦理本身之規定選舉外，其選任及聘任職員，不得以其農會之職稱，或農會之名義與關係，支持或反對任何政治候選人，以及參與公開的競選活動。
七，農會經費來源包括股金，會員入會費與常年會費，農會經濟事業及金融事業純盈餘，委託事業收入，政府補助費，農業金融機關撥補收入及事業費等。
八，農會的運營受主管官署監督，上級農會對于下級農會，有指導與監督稽核權。[35]
從上述這些內容來看，“暫行辦法”在將農會會員區分為一般會員與贊助會員方面，在限制贊助會員權利方面，以及在農會遠離競選活動方面，與安德生報告更爲接近，只是爲了安撫贊助會員，保留了監事會，使贊助會員在監事會擁有三分之一席位。然而相較于理事會，作爲監督機構的監事會權力要弱得多。“暫行辦法”在贊助會員的權利限制方面走得如此之遠，一方面或可從其母法《農會法》中找到依據，1948年12月底修正公布的《農會法》，對會員資格的限定條件如下：
“第十三條凡中華民國人民居住該區域內，年滿二十歲具有左列資格之一者，均有加入鄉（鎮）農會或市區農會為會員之權利與義務：
一自耕農；
二佃農；
三雇農；
四農業學校畢業或有農業專著或發明，並現在從事農業改良工作者；
五服務於依法登記之農場員工。”[36]
除此之外，農會法對非農民幷無會員身份的認定，因此贊助會員的出現是對臺灣農村現狀的妥協，讓贊助會員有機會擔任監事，已可算是“法外施恩”。九人委員會最初修改農會法的建議既未被采納，“暫行辦法”對贊助會員的權利大加限制也就有其法理上的依據。然而，這顯然不是“暫行辦法”與之前的草案相較，一下子走得如此之遠的主要原因。“暫行辦法”在對現狀有所妥協之餘，對贊助會員的權利限制幾近嚴苛，在其背後，當政者國民黨的意願顯然産生了舉足輕重的影響。
（二）國民黨改革農會的意圖
1．國民黨遷台後的農村政策
國民黨於1949年下半年播遷臺灣，在局勢稍微穩定之後，即開始反省其在大陸失敗的原因，除對黨組織本身進行改造，幷將一些在大陸實施不徹底的政策，如土地改革、地方自治選舉，在臺灣付諸實施，試圖將臺灣建設成“三民主義模範省”。國民黨首先意識到，黨組織本身的組織渙散、紀律不嚴、派系紛爭、群衆基礎缺乏，是其被“組織嚴密、紀律殘酷、控制徹底”的中共政權戰勝的主要原因，[37]因此在1950年8月至1952年10月間，對黨組織進行了改造，試圖將國民黨建立成一個戰鬥體的健全的革命民主政黨。此次改造，國民黨強調其社會基礎是青年、知識分子及農工生產者等廣大勞動民眾，並將黨的基層組織由以前的區分部改為小組，[38]力圖使黨的社會基礎向基層延伸。但此時國民黨在臺灣的統治力還相對薄弱，所以在社會基層勢力的擴展上較為艱難，這在農村尤為顯著。如在當時臺灣農村，國民黨注意到一個特別現象，“即臺灣一般農民的國家民族觀念，殊爲淡漠。在農民政治認識如此淺薄之情況下，匪諜及不法之徒，遂以各種灰色組織吸收農民以擴展並掩護其活動。（如興農會，貧農會，青年同盟，‘三七五’黨等）。”根據1953年1月臺灣省情報委員會肅諜工作總檢討會議紀錄，從1952年9月到12月間，646名自首份子中，農民居第一位，其數量達204人之多。[39]
土地改革是一項比較能收攏農民人心的舉措，這項改革自1949年4月，陳誠任臺灣省主席後開始全面實施，按三七五减租、公地放領、實施耕者有其田三個步驟次第進行，至1953年10月大致結束。土地改革使臺灣的自耕農占總農戶的百分比，由改革前的57%增加到86%，自耕地面積占耕地面積的百分比，由改革前的57%增加到90%。農民在社會地位、政治認識等方面有很大提高。[40]而農民由以前的向地主繳租，轉而向政府納稅，也使政府對農村基層社會的控制力增强。
在實施耕者有其田過程中，國民黨曾吸收地政人員442人、農民7,538人入黨（占原有農民黨員30%强），但在農村幷未出現一個人人心向國民黨的大好局面，國民黨不得不再次感嘆其在農村基礎薄弱，需要繼續吸收、訓練農民黨員，通過農民組織在農村擴大影響。[41]何以出現這樣的局面？這與土改幷未使農村的權力結構發生根本變化有關。在土地改革之前，臺灣鄉村如大部分中國傳統鄉村社會一樣，地主富戶在鄉村中不但握有經濟力量，幷掌握了各種社會活動的領導權，在地方上成爲領袖，在各種有形無形的社會組織中位居核心地位。1952年土改進行當中，美國農業專家雷柏爾（Arthur Raper）對臺灣16個鄉鎮的調查仍顯示：“農村領導地位大部操於各地大戶。鄉鎮長常出身于當地富商。鄉鎮民代表會長，農會理事長及婦女會會長亦均爲當地大戶人物。”[42]土地改革雖使地主階層在鄉村中的領導地位受到一定程度的影響，一部分大地主因此轉往都市發展，其在鄉村社會的控制力自然消失；一部分仍居住在鄉村的地主，則因土地財產減少，經濟狀況大不如前，漸無心也無力去做好公共關係，對公益事業的熱心程度也逐漸降低，其領導地位因此逐漸喪失。[43]但由于臺灣的土改是一場自上而下的溫和的變革，地主階層的利益在土改中雖受到一定程度的削損，但其根基幷未受到動搖，當局不僅保留了地主的一部分土地，對其多出部分也是通過贖買的方式移走。所以，同原佃農及原半自耕農比較，原地主有更好的條件參與政治活動，其政治意識仍然較高，幷對參與各種競選活動，有更多的興趣。他們只是逐漸讓出地方的基層職位，如鄰裏長、租佃委員、鄉鎮民代表、農會理事等，這些職位改由新自耕農來擔任，原地主則轉而向更高層級的職位發展，地方上較高階層的行政幹部，如鄉鎮長、縣市議員、縣市長等，大多由原地主所把持。[44]
鄉村社會的領導權仍然在那些地主富戶手裏。由于當局于1950年開始開放地方自治選舉，這些農村中的實權階層更集合起來，形成政治上的小集團——地方派系。據統計，在臺灣省16個縣中，有14個縣存在派系對立的現象；[45]而在300多個鄉鎮中，幾乎每個鄉鎮都至少有兩個派系，一個是代表行政系統的“公所派”，另一個是代表經濟系統（主要是農業經濟）的“農會派”。[46]地方派系的存在，地方原有勢力的强大，對國民黨政權來說，是一柄雙刃劍，一方面可以借助其延展在臺灣之統治，幷爲國民黨在歷次選舉中彙集選票；另一方面，地方派系携其在地方社會的影響力，在與國民黨的合作中擁有較大的自主性，對于國民黨控制基層社會的目標，有時又是一種阻礙。兩者的關係，可謂相當微妙。國民黨在政權偏安臺灣之初，根基尚不穩固的情况下，不得不更多地依賴與利用這些地方上的原有力量，但同時從其長遠的統治目標著眼，又要對地方勢力有所打擊與控制。如何對地方原有勢力既打擊又籠絡，既控制又依賴？農會改革或許提供了一個很好的例證。
2．國民黨改革農會的政治考量
國民黨曾解釋遷台之初的農村政治政策，爲“要提高農民的知識水平，抑制土豪劣紳等惡勢力，扶植農民力量，使農民成為農村的主人。”[47]具體到農會改革問題上，很多國民黨官僚都將“地方惡勢力”作爲改革的對象。時任臺灣省主席的俞鴻鈞曾提到：“臺灣的農會，過去有爲地方的某種勢力所把持，這種現象，要徹底改進。……改進農會工作，將來恐怕要遭遇到若干困難，尤其是地方的某種勢力是將來推行工作的一大障礙。”[48]行政院長陳誠也在農會改進工作講習會上，強調要徹底剷除農會中的惡勢力：“在過去有些人曾冒充佃農來滲入農會，這些人怎麼能對農民來謀利益呢？他們把農會當作了自私自利的發財工具，……我相信農會裏面，大多數的人都是好的，但是壞人一定也有，如果他們還不改過自新，我們絕對要嚴辦。……本省的地區，有些是很好的，他們近年來對國家很有貢獻，我們奮鬥的對象，不是這些善良的地主，而是那些壞人惡勢力。”[49]而國民黨政權改組農會的用意，也就被定義為使農會脫離地方惡勢力的掌握。[50]這個所謂的地方惡勢力，應該是大陸時期“土豪劣紳”概念的變异，落實到臺灣社會，其所指應屬國民黨政權在深入農村基層社會時，所遭遇到的重大阻礙——地方派系之一部分。
借著改革，國民黨自然希望將基礎龐大、普遍的農會組織徹底加以掌控。由農復會所倡導的這一場農會改革，為國民黨提供了一次絕好的機會，使得它在農復會的理論與資金支持下，順理成章地將其觸角延伸至農會組織。但在此過程中，農會的原有權力階層，携其在地方上的影響力，成爲國民黨向基層發展的一大障礙。如何使農會脫離所謂的地方惡勢力而為國民黨所掌握？農會體制設計相當關鍵。“暫行辦法”首先限制贊助會員的選舉權與被選舉權，將非農民會員排除在農會權力階層之外；又通過實行權能劃分制度，對總幹事的角色重新定位，使其不僅負有農會實際營運之責，幷因掌握了農會職員的聘用權，極易在理事會以外，形成新的權力核心。農會的原有權力結構因此被打散，從而爲國民黨掌控農會組織留下了空間。自此次改革開始，國民黨對總幹事一職著力經營，即顯示出國民黨重建農會權力結構的意圖。
在打擊農會原有權力階層的背後，也可以發現國民黨妥協性的一面。例如“暫行辦法”對贊助會員的權利限制雖很嚴格，但在一般會員與贊助會員的劃分標準上，與安德生的建議相比又寬鬆很多。在安德生報告中，對正會員（一般會員）資格的要求，是其農事從業收入占總收入的70%以上。而在“暫行辦法”中，這比率變成了1/2，也就是降低了20個百分點，這就將不小一部分農村居民，重新納入了農會正式會員的行列。國民黨的這種妥協性，還表現在未將原有權力階層，全然排除農會改革之外。這固然是由於一般農民因知識與經驗上的不足，尚無法擔當農會的管理責任；“况且現在許多鄉鎮農會中，已經缺乏基層幹部了，設再令此有技術有經驗的人員退出農會，對于會務的推行，不無重大影響”[51]。另一方面，則期望將原有權力階層打散之後，再以農會權力分配爲餌，使地方精英加入黨的組織或向黨的力量靠攏，以換取對政權的支持，從而達到控制與利用地方精英的目的。這正是國民黨籠絡地方派系的手段之一，[52]幷在農會改革實施過程中充分體現出來。
3．對農會經濟功能的設想
除了在政治上有上述意圖外，對于農會本身的功能，國民黨也有其考慮，這主要表現在當局對農會改組與土地改革關係的界定上。蔣介石曾多次強調農會改革與實施耕者有其田的關係：“農會改組與實施耕者有其田政策之推行有密切關係，為使耕者有其田政策順利推行，徹底改組農會，自屬必要……”[53]對於實施耕者有其田，這次的農會改革為什麼那麼重要？除了需要農會來組織農民，繼續擴展國民黨對農村的影響力之外，國民黨對于農會，還有以下幾點期望：
一，在農民取得自耕農地之後，要確保永久保持，不再喪失，需要農民的收益能够維持一家的支出。為達到這個目標，必須增加農業生產。而增加農業生産，必然會牽涉到農田水利、種子肥料、耕作技術、灾害防治、農業金融等方面，農民必須與各部門發生密切關係，因此需要農會這一中間組織，來替農民向各部門洽商。
二，農民承領土地，其地價要分十年、每年兩次來還清，如何確保農民按期繳納地價，需要農會站在農民團體的立場，來做監督與催繳的角色。[54]
三，實施耕者有其田後，一般承領農戶的負擔，反較以前平均增加了3-4%，有些高的甚至增加了5-6%，增加的原因，主要是水費與戶稅。水費從前是業佃雙方負擔各半，土改後全由承領農民負擔，而戶稅則因農民取得耕地，致其資産及收益部分戶稅均有增加。[55]農民負擔增加，必然影響到農業生產資金的投入。承領農戶不能像過去那樣再向地主貸款，因此需要農會信用部承擔起更多的融通農民生産資金的責任。[56]
另外，為爭取美援，“美援會”於1952年提出四年經濟自給自足計劃，爲臺灣往後近20年的經濟成長奠定基調，那就是“以農業培養工業，以工業發展農業”，而現實政策又以前半部分為主。[57]在以農業發展剩餘滋養工業的過程中，農業部門主要承擔的任務是：使糧食及主要農作物增産，以充裕軍需民食，穩定價格，藉以减少輸入，節省外匯，幷設法增加輸出，以增加外匯收入。[58]農會作爲綜合性的農民團體，在農業四年計劃實施當中，也需要扮演配合農業施政、組織農民的角色。
爲了使黨內對此次農會改革的意義有更明確的認識，國民黨中央曾頒發改進臺灣省各級農會宣傳方案，其中所列幾點，頗可顯示國民黨對此次農會改革的基本意圖：
第一、改進農會是社會改造之一，只有占人民絕大多數的農民組織，趨于健全與合乎理想，社會改造運動才可以達到預期的目標。
第二、臺灣作為反共抗俄的基地，需要發展工業，增進農產，並健全民眾組織，充分動員民眾。改進農會幷非單純的爲了農民本身著眼，更是爲了有效地配合實行經建計劃著眼，這是國民黨爲完成“反攻大陸，驅逐俄寇，消滅匪幫”之一切人力物力的準備要項之一。
第三、由組織健全的農會來領導農民，提高其對民權的運用與服務的觀念，對于推行地方自治，也大有裨益。即可以利用農會對農民施行政治教育，使農民因爲參加了農會，對政治發生濃厚的興趣，幷獲得充分的經驗，足以擔負起地方行政的工作。
第四、爲了貫徹國民黨的農民政策，以擴大黨的社會基礎，對于臺灣省各級農會的改進，是國民黨領導農民發展組織，吸收優秀農民黨員的良好機會。[59]
很顯然，對于此次農會改革的政治意義，國民黨有更多的期待；至于農會的經濟功能，國民黨更關注其對土地改革後續工作的配合。
三、改革的實施與國民黨力量的全面進入
（一）農會改革的各項籌備工作
繼農會改革之基本法令“暫行辦法”頒發之後，臺灣省農林廳於1952年9月下旬起，由副廳長陳世璨主持，邀請臺灣大學教授王益濤等專家學者，經半個多月的研究討論，擬定了《改進臺灣省各級農會暫行辦法實施細則》、《臺灣省鄉（鎮、區、縣轄市）農會會員資格審查規則》、《臺灣省各級農會選舉規則》、《臺灣省及縣市農會章程準則》、《臺灣省鄉（鎮、區、縣轄市）農會章程準則》、《臺灣省農會辦事細則準則》、《臺灣省各縣市農會辦事細則準則》及《臺灣省鄉（鎮、區、縣轄市）農會辦事細則準則》等八種補助法規草案，並由臺灣省政府交付指定之研擬小組加以審議。1953年6月底，這些補充法規由臺灣省政府公佈施行。農會改革的法規制訂工作至此基本完成。
對於此次改革，國民黨極為重視；蔣介石曾指示：“凡黨員參加農會工作，臺灣省黨部應先予組訓，俾使參加者明瞭改組後工作之技術與方法，如尚無準備，寧可暫緩改組。”[60]為做好相關準備工作，從1952年10月起，臺灣省政府主管官廳的從政黨員，即邀請國民黨中央及臺灣省党部主管業務人士，共同擬定各項辦法方案不下十餘種。[61]而國民黨臺灣省委員會更將農會改革，作為其1953年下半年度的中心工作，擬定了《各級黨部推行改進臺灣省各級農會工作綱要》、《臺灣省委員會對改進各級農會工作指示要點》等相關文件，對各級黨部的配合作了具體的規劃。首先，由國民黨中央黨部召集中央第一、第四、第五三個組，臺灣省黨部、內政部、農復會及臺灣省農林廳主管業務人士，成立改進農會工作會報，以加强黨政工作之配合，解决實際困難問題。在縣市（局）党部成立改進農會工作指導小組，由縣市（局）党部主任委員、書記，民運工作委員會農運小組召集委員或委員，第二、第四兩組組長，暨縣市（局）政府農林、社政、地政與耕地租佃委員會農民委員代表，及其它有關單位主管人士組成，由縣市黨部召集，相互報導上級指示，幷共同規劃有關工作之聯繫配合，督導各鄉鎮（區、縣轄市）改進農會工作輔導小組，展開有關工作。在各鄉鎮（區、縣轄市），由縣市局黨部指定所在地之區党部常務委員、委員、專任書記或專任幹事，及鄉鎮（區、縣轄市）長、耕地租佃委員會農民委員代表，暨主管農林、社政、地政及其它有關單位主管同志，成立改進農會工作輔導小組，由區黨部召集，相互報導上級指示，共同規劃有關工作之聯繫配合，幷督率所屬展開工作。[62]爲使改革工作徹底完成，還將全省劃分爲六個督導區，每區設正副組長各一人，由國民黨中央及臺灣省党部高層人士擔任組長，省政府高層人士擔任副組長，幷由省政府派督導員48人配屬六個督導區，長期駐在指定地區，負責具體督導工作。[63]
在改革工作具體執行之前，首先舉辦了省及各縣市改進工作講習會。省級講習會從7月13日開始，至19日結束，計調集各縣（市）政府建設局（科）長、農林科（股）長、主辦農會業務人員等計85人，省農會督導員16人，臺灣省農林廳工作人員48人，共計149人。講習課程，分政治教育及精

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（二）改革的實施
1．會員資格審查
從1953年10月份開始，農會改革進入具體實施階段，而其第一步，爲基層農會會員資格之審查，這是此次農會改革的重心之一。
會員資格審查是一項非常複雜的工作。按“暫行辦法”與其實施細則的規定，凡合于農會法第十三條五款資格（即自耕農、佃農、雇農、農校畢業者以及農場員工）之一，且其農事從業之所得收益超過其個人總收入1/2以上者，才可以爲會員，否則，凡缺少上述兩項條件之一，即只能爲贊助會員。所以對於會員資格審查，應該是分兩階段進行：第一、審查其是否合于五款資格之一，第二、審查其農業收入是否占其總收入的1/2以上。在具體審查中，第一階段的審查乃根據稅務部門的土地投資材料，而會員個人總收

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入和農事從業所得收益的審查依據，均以戶稅調查資料卡爲准。1953年10月12日，臺灣省農林廳召開了一個特別監察會議，通過幷要求强制執行一個方案，那就是如果會員本人不從事農耕工作，或者花在農耕上面的時間太少，即使他的家庭農事從業所得收益，符合會員資格審查規則的規定，超過了1/2，也不能定為農民會員。然而，關於農耕時間並沒有一個詳細的評判標準，在審查期間也沒有其它材料可以依據，這就在審查過程中造成很多糾紛，尤其有的地方摻入了派系因素，當時幾乎所有的農會都面臨因所謂的“農耕時間”而引起的問題。[65]
因為有關於農耕時間的硬性規定（每日不得少於8小時），一些過去曾擔任農會理事長等職務者很易受到衝擊，因其往往將大量時間花在農會辦公，導致了其“自身從事耕作時間極少”。如從1950年8月起任高雄市三民區區農會理事長的黃正忠，在會員資格審查中即因此而被定為贊助會員。[66]由于改革之後農會理事長必須由具備正式會員資格者擔任，農耕時間的硬性規定，也使今後理事長不能經常到會辦公，使其直接幹預農會經營的機會减少，從而爲總幹事留下了更大的權力空間。
會員資格審查工作從1953年10月開始，至11月15日結束，審查結果：全省基層農會原有會員768,057人中，計合格會員395,087人，占原有會員51.44%；贊助會員194,212人，占原有會員25.29%；不合格者178,758人（主要是政府公務人員、不足齡或死亡者等），占原有會員23.27%。在合格會員當中，計自耕農286,532人，佃農86,326人，雇農21,826人，農校畢業331人，農場員工72人，其所占百分比分別爲72.52%、21.85%、5.53%、0.08%、0.02%。[67]
在會員資格審查期間，國民黨于組織會員資格審查委員會的時候，指派幹員擔任委員，幷召集委員中的黨員成立黨團幹事會，由縣市委員會就幹事中指派一人擔任書記，努力在會員資格審查中發揮領導作用。同時，在審查過程中，隨時隨地注意所謂優秀農民的家庭環境、耕作能力、經濟情形、學識程度及其它種種條件，主動將其吸收到黨組織裏來。“因平時很不容易找到此種詳細的數據，所以大多數審查會在黨的領導下發生了很大的作用，不僅消弭爭執與糾紛，同時吸收了很多農民黨員，這個收穫是很大的。”[68]
2．農事小組會員大會與各級農會會員代表大會的召開
在會員資格審查工作結束後，即爲農事小組會員大會之召開。該大會是最基層的重要會議，但凡農事小組的正、副組長，鄉（鎮、區、縣轄市）農會的理事、監事候選人，以及該小組出席鄉（鎮、區、縣轄市）農會會員代表大會的會員代表等，都由此會議産生，因此也是此次改革的重心之一。此項工作，自11月1日開始，陸續於12月20日前完成。會員及贊助會員出席情形：計應出席會員395,087人，其中親自出席者260,992，占應出席人數66.06%；委托出席者38,904，占應出席人數9.85%；缺席者95,191，占應出席人數24.09%。應出席贊助會員194,212人，其中親自出席者41,014，占應出席人數21.12%；委托出席者373，占應出席人數0.19%；缺席者152,825，占應出席人數78.69%。從這些數字中可以看出，該級會議的出席率相對偏低，而贊助會員因爲在改革中權利受到限制，積極性降低，其出席率尤低于會員。
在農事小組會員大會之後，爲召開各級農會會員代表大會。
首先是鄉鎮區市農會會員代表大會，于所轄農事小組會員大會舉行完畢後，訂期召開，各該農會理事監事，上級農會理事監事候選人，以及出席上級農會的會員代表等，都由此會議産生。農會政策方針等要案，也由此會議議定。根據相關法規，會員代表與理事均得由會員中選舉産生，且自耕農、佃農和雇農必須占到2/3以上；監事由會員與贊助會員中產生，贊助會員不得超過1/3。大會舉行時，由省派及縣派人員列席指導監選。此項工作於1953年12月31日以前先後完成。
接下來是縣市局農會會員代表大會，自1954年1月8日開始，至20日陸續完畢。會議分別選出理事監事，出席省農會會員代表大會之會員代表，幷提薦上級農會理事監事候選人等。
最後是省農會會員代表大會，于1954年2月17-18日，在省農會會議廳舉行，由省政府令派農林廳廳長，擔任指導及監選。計選出該會理事33人，監事11人，所有當選人的資格，都符合有關規定之保障名額。至此，全省各級農會改進工作，名義上已告全部完成。[69]
在農事小組會員大會與各級農會會員代表大會召開期間，國民黨動員各級黨組織，積極參與農會改革工作，努力提薦本黨籍候選人競選各項公職。在沒有適合的黨籍人士可以提名時，則支持社會中的優秀份子當選，然後再吸收入黨。具體提薦辦法，首先是由縣市黨部督飭各區黨部、小組，薦舉各項候選人，提經縣市指導小組審定後，督飭所屬黨部依照提名競選名單，保證其當選。在選舉農事小組正副組長、出席鄉鎮區縣轄市農會會員代表大會代表，及提薦鄉鎮區縣轄市農會理監事候選人時，由國民黨各小組，召開小組會議或小組長聯席會議，依照縣市指導小組審定的提名名單，運用各種力量及方法，透過會員以口頭提薦、口頭附議、舉手錶决等方式，支持其取得候選人資格，再以票選或表决，支持其當選。當選舉鄉鎮區縣轄市農會理監事、理事長，出席縣市農會會員代表大會代表，及提薦鄉鎮級農會總幹事和縣市農會理監事候選人；以及選舉縣市農會理監事、理事長，出席省農會會員代表大會代表，提薦縣市農會總幹事和省農會理監事候選人時，分別由區黨部和縣市黨部，運用各該級農會的會員代表大會臨時黨團，由兩名代表書面舉薦提名人選，使其爲出席上級農會會員代表大會代表，及擔任上級農會理監事。當這些提名人選取得候選人資格後，再運用黨團力量，通過會員代表，支持其當選。待各級農會理監事選出後，再分別召集各該級理事中的黨員成立黨團，支持提名人選當選理事長，幷聘任提薦人選爲總幹事。[70]
3．改革的成果
經過農會改革，全省農會依法調整為鄉鎮農會317單位，縣市農會22單位，省農會1單位，農事小組4,875個，據報選出及就職者，計小組長4,760人，其中屬于自耕農、佃農、雇農之資格者占99.94%，屬于農校畢業者，占0.04%，屬于農場員工者，占0.02%。副組長4,762人，其中屬于自耕農、佃農、雇農之資格者，占99.96%，屬于農校畢業及農場員工者，各占0.02%。各級農會會員代表共18,354人，其中具有自耕農佃農雇農之資格者，平均占93.95%。各級農會理事共4,224人，其中具有自耕農、佃農、雇農之資格者，平均占95.58%。監事共1,221人，具有上項資格者，平均占74.64%。[71]國民黨在此次農會改革中，可謂收穫頗豐，全省各縣市計新征農民黨員16,315人，正在徵求中的16,093人，優秀農民調查結果共計39,995人。[72]而各級農會幹部與會員代表的提名及當選結果，以及當選後徵求入黨人數，詳見下表：
表一：

農會別

類別

法定名額

提名人數

當選人數

當選黨員人數

當選後徵求入黨人數

農事小組

正組長

4,875

4,626

3,731

1,939

1,642

副組長

4,875

4,384

3,146

1,456

1,603

鄉鎮（區、縣轄市）農會

會員代表

16,916

15,558

12,155

6,421

4,141

理事

3,805

3,776

3,150

2,193

862

監事

1,086

1,071

830

617

242

縣市局農會

會員代表

1,349

1,332

988

782

351

理事

386

384

347

287

62

監事

124

120

109

82

27

省農會

會員代表

89

89

76

69

理事

33

33

33

33

監事

11

11

10

10

資料來源：根據《中國國民黨農民運動與臺灣省各級農會改進》，國民黨中央委員會編印，1954年，第58-60頁的資料編制而成。
（三）總幹事遴聘工作
總幹事遴聘工作可謂是農會改革過程中最重要的一環，因此宜專門予以探討。雖然各級農會總幹事的提名與聘任工作，在各級農會會員代表大會召開期間已經展開，但因其涉及的層面更複雜，拖延的時間往往比較長，在有些派系鬥爭激烈的農會，如台中縣清水鎮農會，甚至在農會改革工作完成半年之後，仍無法産生。對于各級農會總幹事人選，國民黨的重視程度，顯然超過了對理事長人選的關注。這固然是因爲改革後的農會實行權能劃分制度，總幹事人選對于今後農會會務的推展，關係最大，但最關鍵者，恐怕還是在改革後的農會體制中，總幹事將會掌握更多的權力，而有望繼理事長之後成爲新的權力核心。
按相關法規的規定，總幹事由理事會遴聘，並須有經理事會同意的三個以上保證人的保證，其保證人，負連帶賠償責任。對於總幹事的遴選範圍與遴選程序，改進臺灣省各級農會工作會報又作了詳細規定。
首先關於總幹事的遴選範圍，規定為以下四條：
一，曾在經教育機關立案或認可之高級以上農業學校畢業，從事農業有關工作三年以上，品行端正，成績優异，而有事實可考者。
二，現在或曾任農會理事長、常務理事，或獲有臺灣省農會人員講習所總幹事班結業證書，幷曾在農會服務二年以上，品行端正，成績優异，而有事實可考者。
三，曾經高等考試及格，或與高等考試相當之特種考試及格，或教育部門認可之國內外專科以上學校畢業，從事農業有關工作二年以上，品行端正，成績優异，而有事實可考者。
四，曾在中等以上學校畢業，擔任農會股長以上職務三年，或從事農業改良工作，或合作金融事業，或鄉村教育文化事業，或鄉鎮地方自治工作，或農村有關工作五年以上，品行端正，成績優良，有事實可考者。
關於總幹事的遴選程序，規定如下：
一，總幹事由理事二人以上之聯署書面提薦，提薦及聯署各以一次爲限；
二，提薦後由理事會以無記名投票法，特別决議表决之；
三，總幹事人選經表决决定後，應即呈報主管官署核辦。
在遴選範圍與程序都確定後，爲使黨政配合，更好地把握總幹事遴聘工作的實施，改進臺灣省各級農會工作會報又就總幹事提名人選及提名程序，作了以下規定：
一、省縣級農會總幹事國民黨提名候選人，由臺灣省黨部與農林廳主管同志會商决定，幷提交政治綜合小組會議决定後，一致予以支持。
二、鄉（鎮、區、縣轄市）農會總幹事國民黨提名候選人，由縣市黨部與縣市農林行政主管同志會商决定，幷提交政治綜合小組會議决定後，一致予以支持。
三、總幹事人選必須黨性堅強，立場公正，懂得農業技術，尤其注重其能力足以領導開展會務，可獲得理事會三分之二通過，幷符合政府規定之遴選範圍者。
四、省派督導組長、副組長，應隨時瞭解各地總幹事遴選情形，幷得向當地黨政主管同志提供意見。
五、當地政治綜合小組商討農會總幹事提名人選時，得邀請建設局（科）長之本党同志，及省督導組正副組長列席。[73]
根據上述各項原則，國民黨在改革農會過程當中，運用黨團力量，通過提名及支持其競選的方式，切實掌握了改革後的農會總幹事人選問題。除有37個農會，因地方情形複雜，及提名人選不當等原因，未按預定進度遴聘，後經國民黨派人指導督促後，始完成遴聘工作，其人選未能完全符合國民黨的理想外，其餘均能順利完成，且所有遴聘的總幹事都是國民黨黨員。[74]
從上述農會改革的實施過程來看，此次農會改革更多地表現爲一場人事變動，而其背後，正是農會制度性的變革。非農民會員被清理出農會，或被邊緣化爲贊助會員，使改革後的農會從制度層面來說，成爲農民自己的組織。而權力階層的被打亂與再分配，也爲國民黨進入農會組織，進而更深入地進入農村基層社會，創造了良好機會。理事會與總幹事權能劃分制度，貌似吸收了現代企業的經營方式，理事會是代農民擁有最高權力的機構（相當于企業的董事會），而總幹事因其經營能力爲理事會所聘，擔負農會組織的日常運營責任（相當于企業的總經理），而事實上在國民黨的有意打造下，這一制度成爲一場權力核心移轉的開始：理事長與理事們的到會時間受到自身資格條件的限制，使其事實上對農會的幹預能力受限；而總幹事成爲國民黨著力經營的一個職位，這從其當選者全部爲國民黨員也可以看出來。
四、小結
戰後臺灣農會的制度設計者有二：農復會與國民黨政權，在農會改革問題上，兩者的立場有相似之處，但也有貌合神離的地方。
首先來看農會改革藍圖的規劃者農復會的立場。陳淑莉認爲安德生報告反映出美方的一貫立場，是“盡其所能的擴大小農階層的利益，以確保農民的忠誠度及支持度，如此將更有利於其用以對抗共產勢力的圍堵政策。”[75]這也是農復會在改革中的基本立場之一，即要將農會改組為真正農民“自有、自治、自享”的組織。但在此原則之外，農復會同樣有它的目的性：其一，使農會成爲協調政府與農民間利益的中間組織，以既能支持國民黨的在台統治，又能兼顧到小農的利益；其二，使改造後的農會組織可以為我所用，成為推行其農村改造計劃的工具。也因此，農復會的最初願望與國民黨一樣，要通過改革將控制農會的地方勢力，排除出農會權力階層之外，幷在獲得政權力量的支持以前，對地方勢力採取妥協態度。
同樣參與改革設計的國民黨，因為有政權力量作後盾，更具備執行力，所以對這次改革的影響更深遠。在法規制定與制度設計方面，國民黨接收了或者說利用了農復會的成果，順理成章地將農會的原有權力階層作爲改革的主要對象，在這一點上，國民黨與農復會似乎站在了同一立場。但從後來的實施過程來看，這種立場對國民黨來說，更多地是一種策略，即先占據農會權力階層分配的主導權，然後用以籠絡想分享這些權力的地方力量，從而達到控制農會組織，幷進而動員與控制鄉村社會的目的。
農復會在改革法令設計之初對非農民的妥協，以及國民黨將對農會原有權力階層的打擊當成一種策略，都導源於此次改革的主要對象——地方派系，幷非與普通農民一樣，缺乏對社會、對政策的影響力，相反，在政權力量可以深入基層社會之前，他們是鄉村社會的實權階層，對鄉村社會具有動員與控制能力。因此，在國民黨試圖以和平的方式，動員與控制鄉村社會時，不得不在打擊與壓制之餘，又依賴與利用他們的力量。國民黨與地方派系之間的複雜關係，從改革之後農會權力階層主要成員的主要經歷中可以反映出來：在全省340名理事長當中，曾任民意代表者105人，曾任公務員者24人，曾任地方自治人員者58人，曾任農會理監事者61人，曾任農事小組長者21人，農家出身40人，農校教員2人，其它29人；常務監事340人當中，曾任民意代表者36人，曾任公務員者54人，曾任農會理監事者100人，曾任地方自治人員者14人，其它86人；總幹事340人當中，曾任農會總幹事者83人，曾任農會理事長者44人，曾任農會理監事者91人，曾任民意代表者24人，曾任公務人員者69人，其它22人。[76]顯然，國民黨未能通過改革將地方派系的力量排除于農會之外，農會的權力階層仍然由地方的有力份子擔任，而在國民黨試圖將其扶植為農會新的權力核心——總幹事群體中，有不少就是從以前的農會理事長身份轉化而來，更可以看出國民黨對農會中原有權力階層的籠絡與妥協。
對地方勢力的打擊與壓制，演變爲後來的籠絡與妥協，爲戰後很多農會爲地方派系所困擾埋下伏筆。而從此次農會改革來看，國民黨延續了其在大陸的組織動員路綫，“不是培養黨員成爲社會各界的楷模，以贏得民衆的信仰和擁護；而是網羅原有的社會權勢人物或具有權勢潜能的人加入國民黨後，達到滲透和控制社會各階層民衆的目的。”[77] 即依然依賴社會精英階層來延展其統治。
農復會與國民黨的另一個貌合神離之處，在于對農會性質與主要功能的認定。農復會強調農會是經濟性的團體，目的在發展農村經濟，增加生產[78]；爲使農會保持中立性的立場，和良好的工作效率，在安德生的建議中，還要求農會遠離政治活動。然而，關於農會的政治性，國民黨及其官僚顯然有不同的認識。如有人就認為，安德生的這項建議有違美國的傳統精神，而臺灣正在實施的土地改革與地方自治，都需要農民利用農會這一組織，運用政治力量來達到目標。[79]更有人斷言：“如果說農會沒有政治性，那簡直是違心之言，農會是農民的組織，對內要使農民行使四權，對外要維護農民權益，其本身即為政治性團體，本法所顯示於第三十條中的不作政治活動者，僅指農會不得爲地方勢力所利用而已，幷不是湮沒了農會的政治性，許多人因此斷定的說是‘確定了農會是經濟性而非政治性的’看法，無疑地未曾認清楚農會的基本任務。”[80]而政府官員的說法相對圓融，但對農會的政治性卻依然堅持，如時任臺灣省政府農林廳廳長的徐慶鐘就提到臺灣農會的性質，是兼具政治性、技術性和經濟性，而以經濟性爲中心。但就其政治性來說，是農會組織自然發生的結果。因爲憲法明定由農會選出職業性代表和委員參加民意機構，如國民大會代表、立法委員等；且農民若在政治方面有所要求，也須透過農會向政府反映。[81]
農復會與國民黨在農會性質與功能方面的分歧，也可從其對農會主管官署的不同意見中反映出來。國民黨中央委員會第五組主任上官業佑曾致函蔣夢麟，咨詢如按“民衆運動統一領導實施綱要”的規定，人民團體組訓業務依法應由社政機關主管，因此要將農會的主管官署予以更改。而蔣夢麟在復函中强調農會在經濟方面的功能，即“臺灣農會組織與本省農業建設工作關係密切，農會對于增加農業生産之協助貢獻甚大，今後如欲完成四年經建計劃，必須藉農會組織力量之推動，始能達到預定目標。”主張農會仍歸農林廳主管指導。[82]儘管國民黨後來依從農復會的意見，未將農會的主管機關予以更改，但這種分歧仍然持續下來。到後來，農復會甚至强調農會是農民的合作組織，將其等同于合作社；但大多數政府官員，仍將農會看做農民職業團體，注重其政治性，而忽視其經濟功能。[83]
兩個制度設計者在農會性質與功能方面的分歧，必然會對戰後臺灣農會的運營産生影響，幷使其形成了多目標功能的特點，其業務範圍涵蓋了信用、供銷、推廣，可謂涉及農村經濟生活的方方面面，幷在相當長一段時間內，以辦理糧食局委托業務爲其主要收入來源[84]；而政治性內涵的被賦予，使其在地方政治中日益成爲舉足輕重的角色。經過此次改革，戰後臺灣農會被塑造爲一個特殊的農民組織，成爲職業團體、合作組織及政府附屬機構等幾種特質的集合體，在臺灣農村社會發揮著獨特的作用。
（本文的撰寫完成要感謝中華發展基金與中興大學歷史系在資料收集方面的資助與安排。）

[1] 此次改組在官方文獻中多被表述為農會改進，習慣的稱謂則是將其與光復初期農會與合作社的分與合一起，稱作農會改組。關於這次改組，相關的歷史研究很缺乏。顏昆智的研究限於對事實的簡單敍述（參見顏昆智：《戰後臺灣農會之研究——以臺灣省農會為中心》，中興大學歷史系碩士論文，1998年。），陳淑莉從其與耕者有其田的關係角度來看這次改組，並將國民黨利益出發點定義為政治控制與資源汲取，同時對改組中國民黨、美援團（農復會）、地方派系三者的關係有所注意，但因缺乏對歷史事實的細緻梳理，而使其對三者在改革問題上複雜性的一面分析不夠（參見陳淑莉：《臺灣地區農會之政治經濟分析》，東海大學公共行政研究所碩士論文，1995年）。陳坤煌也是從資源汲取的角度出發，將農會改組與戰後糧政體制的建立結合起來考察，但同樣因受篇幅所限，論述過于單薄，幷對農會改組背後的政治意義，持完全否定態度（陳坤煌：《戰後糧政體制建立過程中的國家與農民組織（1945-1954）》，臺灣大學社會學研究所理論組2001年碩士論文）。
[2] 臺灣省農業組織調查委員會編印：《臺灣農業組織調查報告》，前言，1949年，油印未刊本。

[3] 蔣夢麟：《西潮·新潮》，長沙：嶽麓書社，2000年，第277頁。

[4] 同上，第278頁。
[5] 《臺灣農業組織調查報告》，第三章，第15-16頁。
[6] 沈宗瀚：《晚年自述》，第31頁，收錄于《沈宗瀚自述》，臺北：傳記文學出版社，1975年。
[7] 安德生著，夏之驊、蔡文希、龔弼譯：《臺灣之農會》，中國農村復興委員會特刊第一號，1951年，第41頁。
[8] 李力庸：《日治時期台中地區的農會與米作（1902-1945）》，臺北：稻鄉出版社2004年，第45頁。
[9] Chiang Mon-lin to K. C. Wu, the Governor of Taiwan Provincial Government, June 19, 1951, 臺北國史館館藏農復會檔案（以下簡稱農復會檔案），313-1128，Farmers’ Organization Division.
[10] King, Rong-Yung, How does Foreign Economic Assistance Influence the Domestic Politics of a Developing Country: the Political Implications of the Joint Commission on Rural Reconstruction (JCRR) in Taiwan, Ph. D Dissertation of University of South Carolina, 1990, pp.76.
[11] 沈宗瀚：《農復會與我國農業建設》，臺北：臺灣商務印書館，1972年，第10頁。
[12] Distribution of ECA financed materials, Executive Office of JCRR to Mr. James E. Auburn, the chief of Commodity Distribution Section of ECA, April 12, 1951, 農復會檔案，313-1128.
[13] 《臺灣省農業組織調查報告》，第四章，第4-6頁。
[14] W. H. Fippin to Mr. R. Y. Yin, chairman of Taiwan provincial production board , July 15,1951, 附件：《臺灣農會與合作社分合問題》，農復會檔案，313-1128。
[15] 《臺灣省農業組織調查報告》，第四章，第5頁。這一調查雖是在農會與合作社尚分立時進行的，但其對象卻是將農會與合作社作為一體，因此該調查結果也反映合併後的農會情形。
[16] 《臺灣農會改進組織統計》，臺灣省政府農林廳編印，1954年，第8頁。
[17] 安德生，前引書，第20頁。
[18] 王靜儀：《台中縣地方派系發展史——以縣長及省議員選舉分析為例（1951-1987）》，臺灣師範大學歷史研究所碩士論文，1994年，第49頁。
[19] 安德生，前引書，第20頁。
[20] 這些建議均參見安德生著《臺灣之農會》。
[21] 安德生，前引書，第41頁。
[22] “Women’s and Youth Auxiliaries”, From T. H. Chien (Farmers’ Organization Division) to Dr. John E. Baker, Commissioner of JCRR, October 2, 1950. 農復會檔案，313-1128。

[23] 沈宗瀚：前引書，第25頁。

[24] 黃俊傑：《農復會與臺灣經驗（1949-1979）》，臺北：三民書局，1991年，第105、279頁。
[25] 《臺灣省農會改進委員會第一次報告——修改現行農會法及改進農會業務管理之意見》，《臺灣農林》5卷5期，1951年。
[26] 中國合作事業協會台中市支會致農復會合協中市總字第38號代電，1951年12月20日，農復會檔案，313-1128。
[27] 魯鎮湘：《農會與合作社分合的檢討與今後應有的政策》，《中國經濟》第19期，1952年。
[28] 趙清源：《新農會絕對不允許分化》，《農友》1卷4期，1951年8月16日。
[29] 《臺灣省縣市局農會理事長共同宣言》，《農友》2卷12期，1952年6月16日。
[30] 該草案的內容可參見魯鎮湘：《農會與合作社分合的檢討與今後應有的政策》，從該文引用草案中的部分條文，如會員權利義務、監理會的設置等等，與第一次報告書中的意見完全相同。

[31] W. H. Fippin to Mr. R. Y. Yin, chairman of Taiwan provincial production board, July 15, 1951, 附件：《臺灣農會與合作社分合問題》，農復會檔案，313-1128。

[32] 蔣夢麟1951年4月13日致臺灣省財政廳長任顯群函，農復會檔案，313-1128。

[33] 農林廳農民組織科：《臺灣省各級農會改進工作的籌備經過》，《臺灣農林》7全9期，1953年。
[34] 《臺灣省改進各級農會暫行辦法草案修正意見》，中國農村復興聯合委員會提，1952年7月18日，農復會檔案，313-1128。
[35] 以上內容參見《改進臺灣省各級農會暫行辦法》，《農會法令彙編（第一輯）》，臺北：中國農業出版社，1954年，第5-12頁。
[36] 《農會法》，同上，第2頁。
[37] 許福明：《中國國民黨的改造（1950-1952）——兼論其對中華民國政治發展的影響》，臺北：正中書局，1986年，第46頁。
[38] 谷正綱：《對於總章審查報告之說明》，秦孝儀主編：《革命文獻》（第77輯），中國國民黨歷次全國代表大會重要決議案彙編（下），中國國民黨黨史委員會，1978年，第45頁。

[39] 《加強農民政治認識中央策動宣傳下鄉》，《黨的社會調查重要問題之報告與處理》，中國國民黨中央委員會第六組編印，1953年，第70頁。
[40] 沈時可，《臺灣土地改革文集》，臺北：內政部，2000年，第73頁。
[41]《中國國民黨土地政策與臺灣省實施耕者有其田》，國民黨中央委員會第五組編印，1954年，第52頁。

[42] 雷柏爾：《臺灣目前之農村問題與其將來之展望》，中國農村復興聯合委員會特刊第六號，1953年，第169頁。

[43] 蔡宏進：《臺灣農地改革對社會經濟影響的研究》，嘉新水泥公司文化基金會，1967年，第55頁。

[44] 李憲文：《農地改革後地方權力分配之變化》，李登輝：《臺灣農地改革對鄉村社會貢獻之研究：三民主義在臺灣的見證》，自印稿，1985年，第47-53頁。

[45] 廖忠俊：《臺灣地方派系的形成發展與質變》，臺北：允晨文化實業股份有限公司，1997年，第13頁。

[46] 陳明通：《派系政治與臺灣政治變遷》，臺北：新自然主義股份有限公司，2001年，第254頁。
[47] 《臺灣省各級農會改進工作講習會紀要》，《臺灣農林》7卷9期。
[48] 《俞主席訓話》，《臺灣農林》7卷9期。
[49] 《陳院長訓詞——四十二年七月十三日在農會改進工作講習會講》及《臺灣省各級農會改進工作講習會紀要》，《臺灣農林》7卷9期。
[50] 《莫讓農會被腐蝕》，《農友》5卷10期，1954年。
[51] 馬有嶽：《臺灣農會的演變與特質》，《農友》2卷12期，1952年。
[52] 臺灣學者朱雲漢指出，國民黨主要是以四種經濟特權來籠絡地方派系，其中之一便是農會（主要是其中的信用部門），參見朱雲漢：《寡占經濟與威權政治體制》，《壟斷與剝削——威權主義的政治經濟分析》，臺北：臺灣研究基金會，1989年，第151頁。
[53] 1953年7月2日，蔣介石在國民黨中央常務委員會第48次會議上的講話，《中國國民黨農民運動與臺灣省各級農會改進》，國民黨中央委員會編印，1954年，第34頁。
[54] 以上兩點參見洪瑞堅：《農會改進與耕者有其田》，《臺灣農林》7卷9期，1953年9月。
[55]《中國國民黨農民政策與臺灣農村現況》，中央委員會第五組編印，1955年，第15頁。
[56]《中國農村復興聯合委員會工作報告》第4期，1952年7月1日—1953年6月30日，第14頁。
[57] 廖正宏、黃俊傑、蕭新煌：《光復後臺灣農業政策的演變：歷史與社會的分析》，臺北：中央研究院民族學研究所，1986年，第6頁。
[58] 《中國國民黨農民政策與臺灣農村現況》，第17頁。
[59] 《中國國民黨農民運動與臺灣省各級農會改進》，第51-53頁。
[60] 同上，第34頁。
[61] 王承彬：《土地改革與農會改進》，臺北：中國農民服務社，1955年，第36頁。
[62] “各級黨部推行改進臺灣省各級農會工作綱要”，《臺灣省委員會對改進各級農會工作資料》，中國國民黨臺灣省委員會第二組編印，1953年，第2頁。
[63] 王承彬，前引書，第37頁。
[64] 《臺灣省各級農會改進工作的籌備經過》，《臺灣農林》7卷9期。
[65] “Report on continued inspection of FA reorganization program (Inspection period: November 16 to 21, 1953)”,
From M. H. Kwoh to Mr. P. W. Voltz, Chief of FOD, November 24, 1953. 農復會檔案，313-1128。
[66] 高雄市三民區區農會理事長黃正忠呈農復會農民組織組文，1953年10月26日，農復會檔案313-1128。
[67] 《臺灣農會改進組織統計》，第12-15頁。
[68] 王承彬，前引書，第37頁。
[69] 農事小組會員大會及各級農會會員代表大會的情況，參見《臺灣農會改進組織統計》第10-11頁，及《中國國民黨農民運動與臺灣省各級農會改進》，第43-44頁。
[70]“各級黨部對改進各級農會工作及實施方式對照表”，《臺灣省委員會對改進各級農會工作資料》，第8-11頁。
[71] 《中央委員會四十三年年終工作檢討報告》，國民黨中央委員會秘書處編印，1954年，第38-40頁。
[72] 《中國國民黨農民運動與臺灣省各級農會改進》，第58-59頁。
[73] 同上，第56-58頁。
[74] 《中央委員會四十三年年終工作檢討報告》，第41-42頁。
[75] 陳淑莉，前引書，第58頁。

[76] 《臺灣農會改進組織統計》（1954年），第35、37、39頁。

[77] 王奇生：《清黨以後國民黨的組織蛻變》，《近代史研究》2003年第5期。
[78] 《蔣主任委員演講詞》，《臺灣農林》7卷9期。
[79] 洪瑞堅：《農會改進與耕者有其田》，《臺灣農林》7卷9期。
[80] 劉世昌：《我對“改進農會暫行辦法”的看法》，《農友》3卷6期，1952年9月16日。
[81] 徐慶鐘：《改進臺灣省農會的意義》，《臺灣農林》7卷9期。
[82] 國民黨中央委員會第五組主任上官業佑1954年6月14日致蔣夢麟函，及蔣夢麟1954年6月22日的復函，農復會檔案，313-1128。