金融-肖高华：政府与市场：近代官厅金融监督制度设计疏论

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原文标题：肖高华：政府与市场：近代官厅金融监督制度设计疏论

内容提要：在金融监督近代转型中，朝野从银行监督、证券监督、保险监督等方面提出了诸多官厅金融监督制度主张。虽然不同历史时期因政权更替等因素政府对金融市场的监督力有强弱之别，但时贤官厅监督主张大体上均蕴含着国家权力与市场权利的价值诉求。这些不但为当年金融监督制度体系的构建提供了一定的舆论准备与智力支持，而且能为当前我国金融领域中实现“政府有为”与“市场有效”提供某些有益的参考。
关 键 词：金融监督 国家权力 市场权利 近代中国 financial supervision state power market rights modern China
官厅金融监督是政府运用国家权力对金融市场进行合理调控的重要手段，近代不同时期国家政治权威有所差异，但朝野都较为关注政府对金融领域的监督，并从不同角度提出了多种金融监督主张。金融监督无疑是近年来学界的研究热点，代表性成果有万立明的《近代中国银行监理官制度的发展轨迹及其启示》、刘平的《近代中国银行业监理官制度述论》、邹进文的《近代中国证券监管思想的演变探析》、兰日旭的《近代中国银行监管体系探析——基于政府与银行公会的视角》。然而以往研究较为集中于政府层面的金融监督实践，对政学两界官厅金融监督思想的研究较为薄弱，尤其是对其背后蕴含的国家权力与市场权利之间的张力关注不足。本文以政府与市场关系为视角，对近代不同时期的金融监督制度主张进行系统的考察与分析，以深化对金融监督近代转型的认识并为金融市场中实现“政府有为”与“市场有效”提供某些借鉴。
一、近代官厅银行监督制度设计
清末财政清理中，政府对银钱业的监督提上了议事日程。如度支部道：“若无管理之规条，恐各项银行必致自为风气，则财政仍无整齐之日”。[1]此时虽无专门性银行监督法规，但颁布了《大清银行则例》等，政府对银行的监督开始启动。清末时期官厅银行监督的目标是使国家权力介入银钱业市场，确保政府财政收入，呈现出市场权利服从国家权力的倾向。北洋时期虽然中央政府权威式微，但颁布了《各省官银钱行号监理章程》《中国银行监理官服务章程》等，对国家权力与银行市场权利进行了某些规定。与清末时期相比，北洋政府介入银行市场的目标更在于避免市场运行风险。因国家权力不足，再加上一战期间中国有一个短暂的经济发展机遇，政府对银行监督的力度下降。国民政府时期，银行业存在巨大金融风险，加之中央政治权威有所增强，加快了银行监督的步伐，颁布了《金融监理局组织条例》《金融监理局检查章程》等，政府力图强力介入银行市场。近代不同历史时期皆注重银行监督法律法规建设，银行监督制度体系得以初步构建。
就银行监督主体而言。清末时期的银行监管主体机构为度支部，“总分各行须造报营业资财，切实报告，由总行呈送度支部查核”。[2]清廷改户部银行为大清银行，并厘定了各银行则例，确立了大清银行的中央银行地位，以加强政府对银行市场的监督。除度支部之外，中央银行对银行市场有一定监督权。当然，此种监督还刚萌芽，且与度支部之间的监督权限不清。北洋时期对银行的监督权归属财政部、币制局。财政部代表国家权力综合考核各银行，派员进行稽查。当然，财政部的监督侧重于行政管理方面，而货币市场监督则由币制局负责。国民政府建立之初设立金融监理局，其第一科负责对银行业的监督。金融监理局被撤销后对银行业的监督由钱币司接管。[3]抗战时期，对银行的监督由财政部监督向由财政部与四联总处共同监督转变。此外，通过财政部的授权，中央银行、省财政厅成为银行监督机关。[4]银行监督从财政主管机关监督向财政主管机关与中央银行混合监督转变，有益于财政监督与金融监督的分离。
就银行监督客体而言。晚清时期度支部对各银钱业实行统一监督，既包括新式银行又涵盖钱庄、钱铺、票号等，且注重加强对专业银行的监督。北洋时期注重银行准入退出、货币发行、业务经营等方面的监督，对有导致金融风险之处即予以惩罚，且外商在华银行纳入了官厅银行监督范围。国民政府时期，有关银行章程则例之审核、银行业务及财产事项之检查等都属于银行监督范围。国民政府强调对货币的监督，意在整顿纸币发行混乱的局面。
在银行监督近代转型中，时贤从银行监理官、中央银行监督、货币发行监督等监督主体、监督客体方面，就国家权力如何监督银行市场进行了深入探讨。
关于银行监理官制度设计。清末财政清理中国家权力开始强力介入银行市场，银行监理官制度应运而生。在银行监理官制度实施之前曾短暂地实施过银行考察员制度，由财政部、商部各派一人担任。1908年，度支部奏请派遣监理官，银行考察员制度废止。监理官有权随时检查大清银行总行及其分行的现金、账簿等。度支部作为银行监督机关可随时派员与银行监理官一同查核。在派驻银行监理官之前，对银行业的监督由财政监理官兼理，自设立银行监理官后“所有各省财政监理官，均毋庸监管银行事，以专责成”[5]，萌发出财政监督与金融监督分离的趋势。银行监理官制度的启动，体现出国家权力对银行市场的监督有所强化。银行监理官制度为北洋政府所继承，监理官承财政总长之命监督银行事务，随时检查银行之簿记、金库、准备金状况、票据等。银行监理的范围包括一般银行、专业银行、外商及中外合资银行。[6]国民政府时期对银行监理官制度反而不够重视，只在农商行等少数银行实施，虽后来派遣范围扩大到各省银行，但到抗战后期银行监理官制度被废止。
对于银行监理官制度舆论界有着不同的看法。一种观点认为，银行监理官制度在银行监督中发挥了重要作用，“对于银行本身有很大的利益”“对于国家社会也有很大的帮助”。[7]另一种观点认为，银行监理官的作用有限，不能把银行监督的重任寄托于其身上。[8]在近代银行监理官曾在事前审核银钱行庄放款业务、事后抽查银钱行庄放款用途等方面行使监督职权，对于加强政府对银行市场的监督、促使银行业务纳入正轨，发挥了某些积极作用。当然，银行监理官毕竟因数量有限，难以对全国广大区域的各银行实施监督，再加上有些监理官素养不足等因素，难以取得令人满意的效果，因而国民政府时期最终被废止。
关于中央银行监督制度设计。中央银行监督属于现代金融监督范畴，清末时期，胡燸棻、宋育仁、容闳等人建议设立中央银行来强化国家权力对银行市场的监督。胡燸棻主张在京城设立归户部管理的官家银行，在省会或通商码头设立由藩司经理或关道总核的分行。宋育仁上奏提出设立国家银行，以便解截支拨各款统归国家银行，不致有出纳经手之侵渔等弊。容闳主张赋予国家银行稽查分行的权能，“如各行有违例情事，可派委员至总行查账”。[9]清末时贤已表达出实行中央银行监督之意，由中央银行代表国家行使对各银行的监管职权。清末财政清理期间中央银行监督主张不断提出，说明政府对银行市场的监督受到普遍关注。当然，因清廷覆灭的中央银行监督并未能真正付诸实施。
北洋时期中央政治权威弱化，政府对金融市场的监督力下降，中央银行监督并未提上政府议事日程。当然，鉴

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于银行市场混乱，存在着极大的金融风险，少数舆论界人士认为“国家万不能不监核而操其大权”[10]，主张将分散在各地的抵押银行、劝业兴业银行等组织起来，以便中央银行实行监督稽核。总之，北洋时期舆论界少数人赞成由中央银行掌握金融监管之大权，促使中央银行监督成为整个银行监管体系的中枢，以此来解决金融市场乱象。因政府对金融市场的监督力下降，中央银行监督制度并未进入政府层面。
国民政府建立后，“四行”的中央银行地位得以确立，但中央银行监督仍不健全，金融市场依然混乱。吴承禧、章乃器等人就如何健全中央银行监督制度提出了一些具体建议。一是货币发行权集中于中央银行。吴承禧指出，中央银行是调剂金融的唯一机关，在拯救商业银行危险、镇定金融恐慌、抑制信用膨胀等方面有着重要作用，我国纸币紊乱的主因是缺乏中央银行监督而发行钞票的银行太多，货币发行权应集中于中央银行。[11]当年货币发行的银行过多，政府难以对银行市场进行监督，要使货币信用巩固，非采用货币发行集中制，限制发行的资格，将货币发行权归之于中央银行不可。二是全国现金准备集中于中央银行。章乃器主张建立强有力的中央银行，集中全国的现金准备，适宜的运用金融力量，以保持金融市场之完整与活动，消除金融恐慌。[12]三是提高中央银行地位使其成为调控全国金融的总枢纽。舆论界的主张，为国民政府时期中央银行监督制度的确立与完善奠定了理论基础。
在现代银行制度体系中，中央银行为银行系统的神经中枢，负有监督商业银行的责任。面对银行市场的混乱局面，近代不同历史时期朝野皆呼吁设立中央银行或提高中央银行地位，以强化政府对银行市场的监督。清末时期，政府欲强化对金融市场的介入，中央银行监督制度开始启动，然因清王朝覆灭而终止。北洋政府对金融市场的介入弱化，中央银行监督未进入政府考虑范围。国民政府建立后，中央银行监督制度正式确立。中央银行监督制度的实施，在集中货币发行、集中准备金、控制市场信托等方面发挥了某些积极作用。当然，因受各种条件的限制，中央银行监督制并没有达到预期效果。国民政府强力介入金融市场，并没有能有效解决政府与市场关系的问题，反而滋生了政府自身的腐败。
关于货币发行监督制度设计。银行监督客体范围较为广泛，在银行监督近代转型中朝野对于货币发行监督十分关注。晚清尤其是清末时期，货币发行异常纷乱，金融市场动荡。时贤主张从禁用私钱、度支部发行正式纸币、严禁滥发钞票等方面来加强政府对货币发行的监督。一是禁用私钱。道光年间两江总督陶澍与林则徐共同提出加强对货币发行的监督，主张“自铸银币；适当限制洋钱；统一钱法，禁用私钱”[13]。清末时期陈璧上奏禁用私钱，并奏请划一币制，派钦差大臣分赴各省归并铜币局厂，银币专门由度支部总厂铸造，各省分厂概令停止。面对铜元充斥，御史孙培元奏请一律严禁铜元私铸。[14]二是由度支部发行正式纸币。鉴于各地发行的银钱官票太滥，隐患无穷，陈璧建议由度支部发行正式纸币，以挽救金融混乱局面。[15]三是严禁滥发钞票。郑观应呼吁加强对货币发行的监督，防止滥发钞票，反对钱庄在准备金不足的情况下滥发银票。他说：“商银行所出者，必须经官验看，核其存库银钱若干，始准出票若干。”[16]晚清时期铜元充斥，导致农业耗损、工业束缚、商业亏折、债权损失等诸多弊害。[17]清末时期朝野主张加强政府对货币发行的监督，以改变金融市场上铜元充斥、市面紊乱的状况。
北洋时期在政府与市场关系上金融市场独立经营性较强，货币发行几乎没有纳入政府监督范围。国民政府建立后中央权威增强，为货币发行权监督提供了一定条件

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。时贤以“单一主义”货币发行理论为基础，主张加强政府对币制的监督。吴一夫指出，货币发行必须有相当数额，避免供过于求引起恐慌，同时必须采用单一发行主义，以免币制复杂。[18]“裕孙”发文指出，银行发行事务与营业事务应严格划分，不得混淆，非有法定准备不得滥发。[19]朝野强调货币发行权专属中央，严格限制发行总量，

以调剂供求两方之盈虚，防止伪造、变造等不正手段的发生。货币发行权属于国家权力而非市场权利，但是对政府货币发行权也应有相应制约。从国民政府后期以政府名义滥发纸币、造成严重的金融恐慌等情况来看，说明国家权力在金融市场的过度膨胀、完全忽视金融市场权利，并非解决金融市场乱象的良策。
清末时期实行“四审一罚”银行监督制度，对银行注销、纸币发行、定期报告、组织变更等审核，对违法行为进行惩罚，政府对银行市场的监督有所强化。北洋时期大体上承袭晚清时期的银行监督制度，但因政治权威不足国家权力难以介入金融市场。当然，北洋时期也不是一味强调政府对银行市场的监督，而是对政府监督权与银行经营权进行了某些界定，赋予银行市场一定的自主经营权。国民政府时期政治权威有所强化，为国家权力对金融市场的强力介入奠定了一定的基础。在金融监理局设置问题上虽一度遭到银行市场力量的反对，但最终付诸实施。抗战时期对银行市场的监督更为强化，政府明令“各地银楼业应遵守中央银行会定金价办法公布市价，不得专由该同业私议市价”[20]。虽然近代银行监督制度设计存在着诸多缺陷，尤其是受历史条件的限制，稳定金融市场等诉求并没有实现，国民政府后期反而出现严重的金融危机。但是，朝野对政府监督权与银行经营权分离、中央银行与商业银行分离、金融监督权与财政监督权分离等方面进行了某些探索，具有一些积极价值。在这些制度主张中既注重加强政府对银行市场的监督，又注重界定政府监督权边界，防止政府过度干预银行业务领域。在不同历史阶段，度支部、财政部等派出监理官随时检查银行票据、现金、账簿等项，但不能干预银行具体的经营事务。这样，将银行业的经营权、利权与政府的监督权截然分开，力图在强化国家权力的同时不损害银行市场的效率，这对于如何达到“有为政府”与“有效市场”之间的平衡有某些参考价值。
二、近代官厅证券监督制度设计
鸦片战争后，魏源等人将域外公司制度介绍到中国，洋务运动期间，容宏等人更是按股份制管理模式提出《联设新轮船公司章程》。随着一批股份制公司的创设，证券市场开始形成。但是，域外金融资本进入中国市场，外商与国内商人的金融投机，引发了大规模的金融风潮，对证券市场冲击巨大。如何对证券市场加以监督，成为政府迫切需要解决的问题。清末财政清理中政府对证券市场的监督增强。1904年颁布的《公司律》规定：股份公司成立和发行股份要进行信息披露，设立查账人对股份制公司进行监督，对违反规定者予以惩罚，标志着国家权力对证券市场的监督正式启动。
民国时期证券交易市场依然存在着诸多弊端，经营投机者有串通经纪人为预约交易、公司职员操纵本公司所发行之证券等行为，交易所经纪人有侵蚀经手费、违法私自买卖等行为，交易所及其职员有买卖本所股票、推卸赔偿损失等行为。北洋政府颁布《证券交易所法》等规定：证券监督权归属农商部，必要时派出临时视察员检查证券交易所的业务账簿等。[21]若单从法规来看，北洋政府对证券市场监督的范围较广，包括对证券交易所经营业务的检查、从业人员的监管、交易所数量及场所的限制、股票交易的监管等方面。若证券交易市场有违背法令、妨害公益等行为时，农商部得采取解散、停止营业等处分。当然，北洋时期尤其是袁世凯死后军阀割据，中央政治权威不足，政府对证券市场的监督能力自然也有限。国民政府时期，随着中央政治权威的增强，对证券市场的监督有所强化。国民政府成立之初，证券监督权归属财政部金融监理局第二科。金融监督局撤销后证券监督权由财政部钱币司接管。此外，工商部也有一定的监督权。国民政府颁布《交易所法》规定证券交易所不得为本所股票之买卖等，在一定程度上推动了证券监督的近代转型。
面对证券市场的乱象，近代朝野人士力主加强政府对证券市场的监督，并从以下几个方面提出了诸多的应对建议。
其一，严禁股票私相买卖。在对1883年上海股市风潮进行反思的基础上，有人发文揭露股票市场私自买卖的弊端道：“有以此为业从中取利者，则又上下其手，稍有不知市面信息之人，无不为所蒙蔽……故仆以为有害于市面者，缘其以股份为卖买也。”[22]有人发文反对股票私自买卖，建议寻求妥善办法，以绝其弊。他说：“然使仍旧买卖，则弊终不绝，或者严禁代客买卖，凡欲退股者仍以原票还之公司，期以一月或半月为之另招新户，给还原本，此外概无私相买卖之人，则一切刁猾之徒无计可施，而股份市面不敢明目张胆，如从前空盘之纷纷。”[23]有人发文指出：“故此时而欲使市面有所转机，莫如禁止此事，与买卖空盘，一例同禁，庶事归实际而财不虚縻。”[24]在当年股票市场缺乏制度规范，私自买卖存在着极大弊端。因而，时贤极力揭露股票市场辗转相授的弊端，纷纷反对股票私相买卖，以防范金融风险。
其二，严格审查股份制公司之设立资格。在证券市场较为规范的国家，每设立股份制公司，必呈请政府由商业主管部门派员查勘，各种事实可凭，始准创立。鉴于当年我国股份制公司极不规范，钟天纬、郑观应等人极力呼吁，对于股份制公司的设立应予以严格的资格审查。钟天纬指出，中国宜仿照世界上股份公司规范的国家之成例，凡立公司必经政府派人查考，酌定章程，务使总办不能独自掌握大权，而应以各股东公论为断。[25]郑观应指出，凡创立股份制公司，必须提出申请，明确列举股东何人、股本若干、所办何事等事项，呈请地方政府注册，如不注册则属于违法金融，有事地方政府及其官员不准办理。[16]总之，时贤主张对设立股份公司进行严格的资格审查，以消除证券市场之积弊。
其三，严禁滥设证券交易所。当年证券交易市场极不规范，各证券交易所存在着资本薄弱、经纪人投机取巧等现象。马寅初、穆藕初、杨荫溥等人对如何加强证券交易监督问题进行了深入探讨。马寅初反对滥设证券交易所，主张对于那些资本不够充足、管理及组织之不善的交易所，政府应及时予以取缔。[26]穆藕初强烈要求严格规范证券交易，禁止非本业者作证券交易所经纪人，以便于防止行业外人士投机取巧，禁止证券交易所职员于本所私做交易以防监守自盗，禁止证券交易所交易本所股票，禁止证券交易所重要人物私设银行以防任意挪移本所经济，等等。[27]杨荫溥呼吁，在《中国交易所论》一书中，提出了与穆藕初极为类似的主张。[28]总之，针对证券市场的混乱局面，时贤纷纷主张加强对证券市场的整顿，严禁滥设证券交易所，严格规定证券交易所经纪人的资格，严格公开证券交易所账目。他们主张对于证券交易市场上的各种弊端，政府应及时补救或取缔，以期实现证券交易市场的逐渐规范。
其四，以“专官专律”强化证券监督。清末官制改革中增强了政府对证券市场的监督，但缺乏专门性的监督机构、监督人员、监督法规，在证券监督实践中容易出现各种漏洞。鉴于此，陈炽主张政府立“专官专律”以加强对证券市场的监管，确保股民权益。他说：“不立专官、定专律，则商情终抑，而商务必不能兴。”[29]陈炽提出的对证券市场的监督实行“专官专律”的主张，在晚清时期并没有付诸实施。北洋时期正式颁布了《证券交易所法》，以“专律”对证券领域中政府监督权与证券市场的经营权进行了规定。
其五，注重公债监督。公债是近代尤其是民国时期证券交易市场上的重要标的物，加强公债监督是朝野人士必须思考的问题。从政府层面上来说，当年规定财政部为商办铁路、厂矿等借用外债必经中央核准方可借给，“若无奏准案据，而私自借给者，无论曾否订立合同，国家概不承认。设有事故，亦不能为之代追”[30]。张謇主张加强外债监督，防范债务风险。他说：“外债可借，但借时即须为还计，用于生利可，用于分利不可，而用之何事，用者何人，用于何法，尤不可不计。”[31]当然，因当年国势衰弱尤其是北洋时期政治权威严重不足，政府根本无法实现对公债的有效监督。但时贤提出的有关加强外债监督、防范债务风险的思想主张不乏其积极价值。
对于证券市场规范的国家而言，其股票的涨跌是以公司之盛衰为转移，故股民会选择较为稳妥的公司购买若干股票，股民之间不会无规范地轻易互相买卖股票；近代我国证券市场投机现象非常严重，股民以股票买卖为经营之道，其所注意者仅在于股票之涨跌，而于公司的盛衰均置之不问，对于股票涨落的真正原因置若罔闻。某一公司刚刚设立，股民不问公司事业之成功与否，往往一股风似的争相购买，而股票因之而飞涨，反之一旦有人减价出售则又以为该股票暴跌，遂致减价而亦无人承受，导致出现各种金融风险，严重损害社会大众利益。事实上，在证券市场严格规范的条件下，股民不必关注股票的价值若何，只要关注股份公司的盛衰即可，而近代我国证券市场“皆不以股票为事，而以股票之价为事”，可谓真买股者少而真买股票之价者多，造成股票市场的混乱。正如时人所描绘道：“夫至不欲分利，而惟当前股价之涨落是务，则宜其不察事之确否，人之能否利之稳否，而每一事也，人皆争买股票以去，而创办公司矿务者因得大售其术，而纷纷踵起也……而股份从此大坏，市面亦从此大衰。”[23]面对此种情况，时贤纷纷主张严禁股票私相买卖、严格审查股份制公司之设立资格、严禁滥设证券交易所、以“专官专律”强化证券监督，但若有股票投机情事，“则政府可随时禁限之”[32]。这些证券监督制度主张，是时贤面对近代我国证券市场混乱局面，就政府应如何应对的有益思考，至今仍然具有某些参考价值。
三、近代官厅保险监督制度设计
官厅保险监督即政府对保险业成立、经营等方面的监督。清末官制改革中欲加强政府对保险市场的监督，颁布《保险业章程》等对保险业的监督机构、经营范围、违规处罚等进行了一些规定：即保险监督机构为农工商部；保险业经营应先呈请农工商部及该管地方官立案待注册后方准营业，保险公司或公会的市场业务财产受农工商部及该管地方官监督；农工商部注重对保险市场的事前、事中和事后监督，对违反保险法规的予以处罚。北洋政府时期颁布了《保险业法案》等，从保险监督机关、监督范围、违规处罚等方面，就国家权力对保险市场的监督进行了规定：保险监督机关为农商部工商司，由其负责保险业务之监督检查工作；保险监督的范围包括准入准出之监管、兼营兼业之限制、信息披露之监管、责任准备金之监管等诸多方面；对于保险业中有伪造公定市价或以不正当之方法扰乱市价等违规行为者，政府得予以处罚。这些既为政府对保险市场的监督又为保险市场的独立经营提供了法律依据。
国民政府时期颁布《保险条例草案》《保险法》《保险监理局组织规章草案》等，对保险市场的监督有所强化。在监督机关上，国民政府成立之初，保险监督权归属财政部金融监理局第二科，金融监理局裁撤后由财政部钱币司接管保险监督权。除了财政部拥有保险监督权之外，还先后有工商部、实业部握有此项权力。工商部之下的商业司对保险业有审核及监督之权。后来撤销工商部成立实业部后，保险监督权归属于实业部的下设机构商业司。虽然财政部、工商部(后为实业部)对保险监督发挥了一些作用，但并非专门的保险监督机关，监督效能还是有限。因而，在全面抗战时期正式成立保险监理局作为专门的监督机关，体现了政府对保险市场的监督进一步加强。国民政府时期，保险监督的范围较广，包括准入准出的监管、经营业务监管、违规惩处等等。凡欲设立保险公司须由发起人呈请相关监督机关核准注册，

发给执照后方准营业。为监督各保险公司业务，官厅监督机关有权检查被保险的货物物主是否有囤积行为。
在近代保险监督制度体系创设中，时贤就政府如何介入保险市场进行了深入思考，并从以下几个方面提出了诸多保险监督之主张。
其一，实行保险干涉主义。在世界各国所实行的保险监督中，通常有三种主要形式，即公示主义、准则主义、干涉主义。郭雨东建议在我国应以国家权力为重，实行保险干涉主义。其理由是我国保险教育未普及，保险思想不发达，为保护保险关系者——保险人、被保险人、受益人的权利起见，自以采取保险干涉主义最为妥当，以国家权力来培育市场权利。同时，他进一步对保险业的核准、经营等方面如何实行干涉主义提出了具体建议：就保险公司的核准而言，保险监督机关应根据社会情形及同业者状况，严格审查保险公司或相互保险社章程、营业计划书、计算保险费及责任准备金基础、资金运用方法等；就保险营业监督而言，保险监督机关应对于保险业者从书面监督、实地监督及监督命令等三个方面实行严格监督；当保险营业遇到危险时，保险监督机关应采取填补亏损、合并或全部契约转让、强制管理等手段强化对保险业的监督。[33]
其二，设立专门保险监督机构——保险监理局。鉴于对保险市场的监督因缺乏专门官厅监督机构而影响监督效能，许昌龄、张素民等人积极主张设立专门的保险监督机构，以便提升政府对保险监督的效力。许昌龄对于中国保险事业改革方案提出设想，主张运用政治职能，设立全国保险事业之监理机关，务求保险机能均衡发展及保险技术之循序渐进，促使中国保险事业流畅通行。张素民指出，我国政府对于保险事业向来采取自由放任主义政策，虽然已经颁布了《保险法》《保险业法》，然其最大的缺陷是没有一个常设的专门化保险监督机构。因此，他建议由实业部设立一个中央保险监理局，专门负责监督全国范围内的保险事业。[34]许昌龄等人提出的设立保险监理局之主张为国民政府所采纳，在某种程度上有利于加强政府对保险业的监督，防范金融风险。
其三，设置再保险机关。魏文翰主张设置再保险机关。他指出，多数保户之保费与损失之填补，都是根据保险平均收付原则来实施的，故在某一项标的物之受保数额每一公司本身所承保者不宜过高，其超过限额的部分应为再保险，使保险市场的危险分摊，以免动摇平均收付原则。[35]在现代规范性保险市场中，再保险占有十分重要的地位。当年我国公司中虽有中国船舶保险联合会及华商联合公司的设立，分别为船舶和火险的再保险机关，然而再保险机构的数量及其力量有限，根本不能满足保险市场发展的需要。因而魏文翰等人呼吁政府注重设立殷实的再保险机关，以便促进我国保险事业的健康发展。
其四，注重对在华外国保险公司的监督。鉴于当年我国对于外国在华保险公司缺乏有限监督，不利于我国保险市场的健康发展，魏文翰建议政府应注重加强对外国在华保险公司的监督。他指出，外国保险公司在我国领域内经营保险事业，其内容组织以及金融状况若何，我国政府对此从未加以监督，可谓是对我国人民的卸责和对官员职务的渎职。他说：“是本国政府，对于本国公司，固应监督，对于外国公司，尤应监督，其外国公司，不应因受合理之查核管理，而不满也。”[35]在近代历史上，保险市场基本上被欧美发达国家的保险公司所把持。然而，随着第一次世界大战后民族主义运动的高涨，世界各国的民族国家观念不断增强，因而在不断发展保险事业的同时，也注重对外国保险公司的监督以防止保费外流。魏文翰呼吁政府应站在民族主义的高度，制定法律以加强对外国保险公司的监督，希冀减少资金外流，维护国家利益。
综上，在近代保险监督制度体系创设过程中，时贤从实行保险干涉主义、设立专门保险监督机构——保险监理局、设置再保险机关、注重对在华外国保险公司的监督等方面提出了诸多保险监督制度主张。这些思想主张为当年国家权力对保险市场的介入提供了一定的舆论准备，对于促进保险市场的健康发展有着某些积极价值。当然，上述舆论主张大多是在全面抗战爆发后政府对保险市场的监督不断强化的背景下提出来的，对于保险市场独立经营权限考虑相对不够。
四、近代官厅金融监督制度设计之总体评析
近代官厅金融监督制度设计主张的不断提出，有着一定的社会历史背景，主要体现在以下几个方面：其一，西学东渐，域外金融理论及其思想引入中国，从而推动了我国近代金融思想的逐步形成。北洋时期，域外各种金融思想更是大规模输入，并与中国传统金融思想不断交锋，促使国人对西方金融思想有了更为全面的了解。20世纪30年代，受世界经济危机的影响，西方自由放任经济思想式微，以凯恩斯为代表的国家干预主义经济思潮兴起。这对我国产生了一定影响，国民政府实行统制主义经济政策，政府对金融市场的监督力度加大。其二，随着域外金融及其经济思想的输入，近代我国金融市场兴起并得到一定的发展。洋务运动期间轮船招商局募集股资，萌发出近代股份制企业，并逐渐形成一股股份热潮，近代证券市场形成。清末官制改革期间颁布《试办银行章程》并设立户部银行，近代银行市场兴起。北洋时期金融业有一定程度的发展。在银行业领域中央、地方、民间、外商银行纷纷设立，中国银行、交通银行承担货币发行、金融调剂等作用。在保险业领域中国联保、永宁、华安、永安等纷纷创办。在证券业领域北京证券交易所、上海证券物品交易所等纷纷创办。国民政府时期，金融结构发生一些变化，中央银行制度基本形成，“四行两局”信用体系初步确立。其三，鸦片战争后，外商金融资本不断进入中国市场，逐步控制了中国的财政来源。外商与国内商人的金融投机，引发了多次大规模的金融风潮，加强政府对金融市场的监督显得十分必要。其四，近代以来各种政治局势的变化，也是政府对金融市场介入不断变化的重要因素。譬如：清末政府对金融市场的监督有所强化，以便满足“新政”所需的财政费用；一战期间给中国提供了一个较好的经济发展环境，需要对政府权力与金融市场权利进行合理调整，以促进金融市场的独立经营；全面抗战时期，为适应战时的需要，市场权利需服从于国家权力。
近代政学两界人士的金融监督制度设计，意在通过防范和化解各种金融风险，以达到维持国家政权及整个社会的稳定、维护金融市场的权利、促进经济的发展等方面的价值诉求。其一，维持国家政权及整个社会的稳定。金融市场牵涉国家政权及整个社会的方方面面，其营业上的安危直接关系到国家政权及其整个社会的稳定，政府理应对其经营加强监管。[36]因此，近代政学两界人士主张加强政府金融市场的严密监督，以维护国家政权与整个社会的稳定。其二，维护金融市场权利。金融业的经营状况，不仅影响到股东及债权人的权益，而且波及整个社会的公众利益，一家倒闭不免引起其他金

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构周转不灵，甚至整个金融市场停滞，形成金融恐慌，对于金融市场“不得不施行一种严密的监督政策”[37]。近代政学两界人士积极主张加强政府对金融市场的监督，防范和化解各种金融风险，以维护金融市场的权利。其三，调动金融力量促进国民经济发展。近代政学两界人士极力主张加强政府对金融市场的严格监督，以便充分调动金融市场力量，以促进国民经济的发展。要想引导金融市场促进生产事业的发展，必须有稳健的金融制度，以免不健全的金融市场破坏金融信用，这些都离不开政府对金融市场的监督。总之，近代政学两界人士积极倡导构建一套规范性的金融监督制度，来防范和化解各种金融风险，以维持国家政权及整个社会的稳定、维护金融市场的权利、促进经济的发展。在金融市场法治化转型中金融市场应在金融资源配置中发挥决定性作用，但金融市场要为社会服务，不能只关注自身利益而忽视社会公益。政府运用国家权力对金融市场的适度监督，能起到防止金融市场失灵之效。
近代金融监督制度设计具有国家权力与市场权利之兼顾、政府监督与金融市场自身监督之配合、域外金融监督理论与自身国情之结合等方面的特点。其一，对国家权力与市场权利有所兼顾。关于处理国家权力与市场权利之关系，在世界上有放任主义、干涉主义等不同思想流派。近代我国金融监督制度体系构建开启于市场万能“和谐论”破产之后，即放弃放任主义而实行干涉主义。在近代政学两界人士金融监督制度设计中，注重强调国家权力，对金融市场实行干涉主义政策。尤其是凯恩斯主义的出台极大地推动了政府对市场的统制。当然，这些金融监督制度设计强调国家权力强力介入金融市场的同时，也注重金融市场经营权与政府监督权之间的边界划分，兼顾金融市场的权利。譬如，为了保证金融市场权利强调银行监理官不能拥有表决权，“各项贸易事业，公家不得干预”[2]；反对“将一切保险业务，由政府经营”[34]，以免国家权力侵入市场权利。其二，政府对金融市场的监督力度随政权更替、中央政府对全国的控制、国际环境等因素的变化而变化。清末“新政”前政府对金融市场的介入较弱，“新政”期间因财政支出的增加对金融市场的监督力度随之扩大。北洋政府政治权威不足，加上一战期间的国际环境，政府对金融市场的监督降低。国民政府时期，因政府政治权威强化、国家干预主义经济思潮及抗战体制等因素，政府对金融市场的监督加强。从整体上来说，近代以来我国传统自然经济不断向市场经济转变，政府对金融市场的介入力度不断扩大。其三，注重政府监督与金融市场自身监督的配合。近代政学两界人士在积极倡导官厅金融监督制度的同时，注重政府监督与金融市场自身监督尤其是会计师检查制度的配合。在他们看来，虽然政府对于金融市场的监督十分严密，然而犹恐发生流弊，而由金融机构普遍在事前先经会计师负责检查，更加确保官厅金融监督的精确性。[37]对于金融市场的监督不能完全交由金融市场本身，也不能过度依赖于政府。如何构建一套以政府监督为主、金融市场自身监督为辅的监督制度体系，值得进一步探讨。其四，注重域外金融监督理论与自身国情的结合。近代政学两界人士的金融监督制度设计，一方面借鉴了域外金融监督理论，另一方面又强调“应付金融紧急之方法，绝对不能将欧美之良法，强行于我国”[38]，而是强调结合自身国情来实现金融监督的近代转型。
近代我国官厅金融监督从起步到逐渐规范，取得了某些成效，在一定程度上有利于防范和化解金融风险、维护金融业的稳定与安全、维持金融业的良性运行和货币政策的实施、保护社会公众利益。当然，由于受各种历史条件的限制，近代官厅金融监督制度设计也存在着这样或那样的局限。其一，金融监督权的法律配置较为笼统，金融市场权利无法得到保障。政府的金融监督权来自各种行政法、经济法等法律法规的授权。而在近代我国金融监督制度体系构建中，这种授权较为笼统，缺乏明确规范，导致金融市场权利难以得到有效保障。其二，金融监督机构不健全。近代中国尤其是晚清、民初时期金融监督机构不健全，专门化的金融监督机关没有真正建立起来。其三，缺乏内生性的金融监督理论。虽然政学两界人士从不同角度提出诸多金融监督之主张，但内生性金融监督理论不足，没有构建一套适合中国自身特色的合理划分国家权力与市场权利的金融监督理论。其四，金融监督与财政监督缺乏严格区分。在金融监督制度设计中，金融监督机关与财政监督机关没有严格区划，忽视了两者之间的差异性，不利于提升政府对金融市场的监督效力。其五，缺乏良性金融监督环境导致政府与市场双重失灵。金融监督力需要一个良性的金融监督环境，具体包括国家政治上轨道、社会秩序稳定、国民经济健康发展、独立自主的国际环境等方面，而近代我国缺乏良性的金融监督环境。虽然政学两界人

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士呼吁国家权力介入金融市场，但因条件的限制政府监督力显然不足。此外，近代我国市场权利也没有培养起来。在实际中往往导致政府与市场双重失灵的现象，根本没法达到“政府有为”与“市场有效”的目标。虽然近代我国金融监督制度设计还存在着诸多缺陷，其监督力较为有限，但毕竟是时贤对国家权力与市场权利关系的有益思考。当前如何进一步构建完善的政府与市场关系，强化政府对市场的正当监管，减少政府对市场的不当监管，确保政府有为、市场有效，达到私权与公益的有机统一，近代金融监督制度主张仍然具有某些参考价值。 (责任编辑：admin)

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