金融-龚关：民国时期合作精英与农村金融制度的演进

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2023-09-27 16:51
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原文标题：龚关：民国时期合作精英与农村金融制度的演进

摘要：民国时期，合作精英对合作的宣传、鼓吹，对系统完整的农村金融制度的追求，是推动农村金融制度演进的重要力量，但是他们改变不了“商资归农”时已经形成的农村金融商业化和制度体系纷乱复杂的格局，因为决定这一格局的制度环境——政府、农民的相对弱势，金融机构的相对优势始终没有改变。
关键词：农村金融制度/合作精英/国民政府/互动
标题注释：2015年度教育部人文社会科学研究一般项目“移植与变异：20世纪以来中国农村金融制度的演进路径”(15YJA790016)
国民政府在推进农村金融制度建设的过程中，有两次重要决策，一次是在1936年实业部设立农本局，决定以农本局作为主要提倡机关辅设合作金库；一次是在1942年决定提前成立中央合作金库，意在以此推动系统合作金融制度的建立。这两次决策恰在1935、1941年两次全国合作会议之后，这不是巧合。两次合作会议都聚合了来自政府、金融界和民间关注合作的各界精英，他们不仅在平时通过报刊等媒体及各种场合宣传合作，更利用会议的平台集中表达自己的观点和主张，指出合作运动推进中的种种问题，提出改进的建议。在他们集中表达之后，政府随之出台相应决策，表明合作精英与政府的互动对推动制度的演进起到了积极的作用。在农村金融制度建设上，合作精英加强合作金融制度建设尤其是建立系统合作金融制度的呼吁，恰是农村金融制度演进的重要推动力。但是，民国时期农村金融制度的演进与合作精英的设想有着巨大反差，这说明他们的行动和建议可以推动制度的演进，但左右不了其演进的方向，因为决定制度演进方向的是制度环境。到目前为止，学术界有关合作与农村金融的研究成果已然不少，①但多是研究这些问题本身，对于合作精英与政府的互动，他们的思想和行动对合作运动的发展、农村金融制度演进的影响则关注甚少，这正是本文要关注的议题。
一、合作精英及其对农村金融制度的设想
五四运动前后，西方合作学说作为一种改造社会思潮被引入中国，进而由思潮演变为由国民政府推动、各种社会团体和金融机构参与的合作运动，希冀以合作救济农村，而国民政府更视其为实现其政策的工具。
早期传播、鼓吹合作的多是知识分子，他们以平民学社为主要阵地，宣传合作，其中最著名者是被誉为“中国合作化之父”的薛仙舟，他曾先后在美国加州大学、德国柏林大学和英国伦敦经济学院，攻读经济学、金融、合作经济学和银行学等，接受了西方合作思想，尤其是德国的合作制度。其学生寿勉成、王世颖、陈仲明、侯厚培等不仅此时都是宣传合作的活跃分子，国民政府时期更成为著名的合作专家。早期宣传合作的还有于树德，曾留学日本，入日本东京都帝大经济部学习，汇集日本的产业组合运动的资料，写就《信用合作社经营论》，回国后在各校任教时，以此为教材，是中国最早讲授合作社理论的学者之一。而章元善则通过其担任总干事的华洋义赈会在农村实际推行合作。
受早期鼓吹合作者的宣传，国民党、共产党乃至一些地方军阀都不同程度地接受了合作思想，对此后各政党及地方政府的政策都产生影响。孙中山在阐述三民主义时融入了合作思想，这也成为后来国民党将合作变为其政策的重要渊源，而陈果夫则是国民党内接受合作思想的最著者，自然成为国民党推行合作政策的主要推动者。
国民政府执掌政权后，对推动合作表现出积极的姿态。合作被定为国民党地方党部七项政策之一，国民政府则通过设立合作行政机构推进合作，与之相适应，越来越多的人加入到合作的宣传、推动和实践中。这些人除了早期的鼓吹者寿勉成、王世颖、陈仲明、侯哲葊、楼桐荪、侯厚培、姚溥荪、伍玉璋等外，有了更多的后来者，其著名者如王志莘、赵棣华、唐启宇、罗虔英、吴文晖等。这些鼓吹、宣传、推动合作者，不少人早年留学海外，如章元善留学美国康奈尔大学，寿勉成曾留学美国研究经济学及合作事业，王志莘曾留学美国哥伦比亚大学商学院银行系。他们或供职于大学、研究机构或社会团体，如章元善任华洋义赈会总干事，寿勉成先后担任复旦大学、大厦大学、安徽大学教授，中央政治学校经济系主任兼合作学院院长，王世颖先后担任复旦大学、中央政治学校、中央地政学院、浙江大学等合作经济教授，赵棣华先后任中央大学教授；或者是金融从业者，在银行或其他金融机构担任经理等，如王志莘先后任江苏省农民银行总经理、新华信托储蓄银行总经理；或者是政府官员，在各级合作事业管理机构任职，章元善先后任南京国民政府实业部合作司司长、农本局合作指导室主任、经济部商业司司长，寿勉成任社会部合作事业管理局局长、中央合作金库总经理，王世颖先后曾任社会部合作司司长、合作事业管理局局长，赵棣华先后任国民政府主计处主计官兼会计局副局长、局长，江苏省政府委员兼财政厅厅长等。其中不少人身兼二重甚或三重身份。他们既致力于合作的宣传及研究，也参与推进农村合作的实践。他们是推进合作运动的中坚力量，是合作精英。
合作精英们利用各种途径宣传自己的观点和主张，诸如创办《平民》周刊、组织平民学社，利用各种报刊发表论著，出版著作，在各类学校开设合作课程、举办各种合作讲习班、训练班，在国民党中央召开的全会及常务会议上提出各种议案，国民政府组织召开的全国合作会议更是他们集中表达自己观点和主张的平台。他们对合作的宣传和研究是全方位的，合作金融是其中最为关注的议题之一，对合作金融的宣传、研究和推动，注重将理论介绍、经验教训总结与实践结合在一起。
第一，介绍各国的合作理论、合作发展史及合作金融、农业金融史，主要著作有于树德《信用合作社经营论》(中华书局，1921年)，寿勉成《合作经济学》(世界书局，1930年)、侯哲葊《合作金融论》(中国合作学社，1936年)、《合作理论》(上海黎明书局，1937年)、《世界合作思想十讲》(正中书局，1945年)，吴敬敷、徐渊若《农业金融制度论》(商务印书馆，1935年)，王志莘、吴敬敷《农业金融经营论》(商务印书馆，1936年)等。
第二，梳理中国农村合作发展史，农业金融史，主要著作有伍玉璋《中国合作运动小史》(中国合作学社，1929年)，寿勉成、郑厚博《中国合作运动史》(正中书局，1937年)，张镜予《中国农村信用合作运动》(商务印书馆，1930年)，姚公振《中国农业金融史》(中国文

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化服务社，1947年)等。还有王世颖发表在《中农月刊》的中国农业金融史系列论文。
第三，总结正在推进的中国实践并提出批评，向政府提出中国农村合作、农村金融未来发展的构想。主要著作有寿勉成《中国合作经济政策研究》(中国合作事业协会，1944年)，姚公振《中国战后农业金融政策》(中华书局，1944年)等。
在鼓吹、推进及实践的过程中，合作精英们借鉴国外的理论与实践经验，同时结合中国的实际情况，逐步形成了在中国发展农村金融的理想模式。
首先，农村金融要以合作的发展为基础。“流通农村金融的收效与否，应当看重在用途正当与用途经济两点，同时又要能够达到普及的正当途径，收到低利放款和改良农业生产的实效，而唯一的先决要件，就是需要有组织的农民。而所谓有组织的农民，从各方面实际上的情形上看来，又当然是以合作社为最适当的方式”。②至于如何发展合作事业，他们提出最终要达到参与合作者实现“自有、自享、自营”的理想境界，这既是发展合作本身的基本要求，也是合作金融能够收到实效的基本保障。
其次，建立系统的合作金融制度。对于建立怎样的农村金融制度，早在1926年，国民党第二次全国代表大会就提出要从速设立农民银行，提倡合作事业，要求建立专门的农村金融机构大概肇始于此，但这种设想在20世纪30年代初的“商资归农”的热潮中几乎被淹没。随着“商资归农”诸多弊端的暴露，合作精英们思考更进一步的制度建设，他们鉴于中国农村金融制度“组织散漫，单位复杂，无完整之体制，无统一之系统”，③借鉴德、法、美等国建立系统的合作金融制度的成功经验，提出要建立系统的合作金融制度，这成为他们自20世纪30年代中期到40年代末矢志不渝追求的目标。他们的追求促成了国民政府在合作金融制度建设上的重要决策，突出地体现在两次全国合作会议后国民政府关于设立合作金库的决策。
二、全国合作事业讨论会与辅设合作金库决策的确立
1935年3月13-17日，全国经济委员会、农村复兴委员会和实业部共同发起在南京召开全国合作事业讨论会，与会者共114人，分别来自国民党中央党部、国民政府各部会、地方政府、各银行、社会团体等，还有部分直接以专家身份入会，除少数是政府官员或相关机关代表外，大部分是合作精英。会议的主要议程是，根据与会者提交议案的内容将议案归类，分组进行讨论，小组拟具审查报告，提请大会讨论，大会再分别修正通过，以备提交有关部门采纳。会议讨论的问题有合作行政制度的确立、合作法规的订定、合作业务的经营、合作金融系统的建立、合作人才的培养以及合作指导机关的设立等，其中合作金融是最重要议题之一，大会所设特种审查组审查了三个议案，其中之一是“请政府对于金融机关为农村合作放款规定鼓励及取缔办法”。
全国合作事业讨论会前，商业银行农村放款已经形成热潮，但各银行放款的各自为政、相互竞争，放款区域的重复偏枯，使农村金融市场过早显露出市场化、体系纷乱复杂的弊端，已经广泛引起了对商业银行农村放款的担忧和不满。对如何解决此类弊端已经有了很多的讨论，建立专门的合作金融机构或农业银行为不少人所认同，甚或部分地方政府已经采取了行动，1933年4月，湖南省府会议曾通过“筹设湖南省合作银行”计划，并曾一度着手筹措基金；1935年1月，豫鄂皖赣四省农村合作委员会在赣联合举行第一次讨论会，曾建议行营通令四省筹设合作金库。④
这次会议上，讨论的焦点在于如何解决商业银行农村放款的弊端，归纳起来其解决之道可分为两个方面，一部分议案在肯定商业银行农村放款的前提下，提出应由放款银行自行商定联合投资或划分区域，“金融界能互免猜忌联合投资固属甚善，倘使不能联合，则划分区域各就其区域内从事投资”。⑤
但不少议案认识到眼前农村资金的提供者均非合作金融的正轨，“我国合作社周转资金之来源，最初不过仅由提倡合作事业之社会团体予以协助，嗣后乃由政府提拨一部分公款贷放，近来则一般普通银行亦竞相大规模投资。在此农业金融枯竭时期，我国合作运动所以得有此迅速之发展者，此三个资源之力居多。惟是此三个资源均非合作社本身之金融机关，社会团体之资力有限，国家亦不能为长期无条件的协助，至于普通银行本为以营利为目的之工商业者之金融机关，其为农业投资已经不合于经济的原则，今更对于中小农所组成之合作社零星放款，除非别有非经济的作用，绝不能持久，在现在都市资金闲散，工商业资金有余裕之时，普通银行提出一部分游资以合作社为尾闾，固属不成问题，但一旦都市金融恐慌或工商业发展，则此等流入农村之资金必立刻撤回都市，绝无挽留之术”，⑥因此，提出要特别设立专门的合作金融机关(各议案所定名称各异，诸如中国农民合作银行、中央农业合作金库及各省农业合作金库、中国合作银行、中央农民银行等)。
以农村复兴委员会代表身份参加会议的王志莘则向会议提交了“合作金融系统案”，不仅要求建立专门的合作金融机构，更强调确立合作金融系统。这个议案全面阐述了合作金融系统的组织方式、基本原则和组织结构，认为“若由下而上，因国土之广袤，民智之浅薄，欲凭借相互信用组织以观厥成，则百年河清，殊有缓不济急之憾；反之，由上而下，则中央之资金有限，民间之需要无穷，既感绠短汲深，复苦鞭长莫及。是以主张分为两起，中央及省则由上而下，县以下为由下而上，用求两全之道”，中央合作银行与省行有从属关系，省行资金概由中行拨付，此即由上而下；县以下则完全为由下而上的相互组织，农民出资组织信用合作社，更出资而成县行，省行与县行间仅有往来关系，但省行有权监督县行的业务及会计，以求放款安全。省县之间如是划分之后，既与合作金融原理相吻合，又与国家补助的要求相适应，政府方面更可收奖励补助监督之效能。⑦
全国合作事业讨论会是合作精英观点和主张的第一次集中表达，提交大会的各议案经大会修正后提交政府有关部门，最终对政府的决策产生了影响，其中较重要的是在合作行政上实业部合作司的成立；在农村金融问题上，农本局的设立和辅设合作金库决策的确立。政府尽管对要求促成银行联合放款或分区放款的建议没有任何回应，但在建立专门的合作金融机构、形成系统合作金融制度上有了实际的行动。1936年4月，实业部长吴鼎昌邀集上海金融界商议成立农本局，吴鼎昌的意图是要将拟设立的农本局建成为统一农业金融的机构，⑧具体的设想是，由农本局试办代理中央合作金库，由该局进行全国各县市合作金库的辅设，再进而推广省市库，待各省市库普遍成立后，即正式成立中央合作金库。⑨由农本局辅设合作金库这一设想，是综合考虑会议前和会议中关于设立专门农村金融机构、确立农村金融制度的各种提议，又考量政府在农村金融制度建设上基本能力的综合产物。9月，国民政府实业部成立农本局，它由国民政府与上海各银行共同出资组成。依据实业部颁布的《农本局组织规程》，农本局以“调整农业产品，流通农业资金，藉谋全国农村之发达”为宗旨。根据这一宗旨，农本局的业务分农产与农资两部分，农产部分以农业仓库为推动中心，农资部分以辅设合作金库为中心。
全面抗战爆发前，农本局作为主要提倡机关，辅以地方政府和不以盈利为目的的法团，辅设合作金库已经开始，这迈出了尝试建立系统合作金融制度的第一步。抗战爆发后，辅设合作金库正式展开，1939年随着各类银行加入到提倡机关的行列，1939至1941年间形成了辅设合作金库的高潮。
三、全国合作会议与提前成立中央合作金库决策的确立
实业部辅设合作金库的最初设想，是把各类银行排斥在提倡机关之外的，其意图在于避免出现如银行直接向农村放款那样所造成的纷乱复杂状态。抗战爆发后，鉴于农本局存在资金不足等局限，1938年各类银行被允许加入到提倡机关的行列。各类银行加入后，在推动辅设合作金库形成高潮的同时，也使合作金库同样陷入纷乱复杂状态，没有向预设的形成系统合作金融制度的方向发展，这意味着以国家行局等提倡机关辅设合作金库的方式循着自下而上的路径建立系统合作金融制度并不成功。建立系统合作金融制度遭遇的挫折，并没有使合作精英们气馁，而是决心愈加强烈，以致1941年4月全国合作会议召开时，“合作金融系统的建立，已经成为一个普遍的要求与期望”。⑩鉴于前一方式的不成功，他们提出了新的方式，即提前成立中央合作金库，通过首先设立中央合作金库，再通过中央合作金库以自上而下的方式推动整个制度的建立。最早提出的，应是1939年1月在国民党五届五中全会通过的洪陆东等11人提出的“加紧推进合作事业案”上，提案第二项提出“提前成立中央合作金库”。由各省合作人士所组成的中央合作金库期成会于1941年3月在江西泰和成立，而合作事业管理局局长寿勉成则于各报纸、杂志不断发表论文批判合作金融之现况，大声疾呼，非从速设立中央合作金库不可。(11)
1941年4月3-9日，社会部召集的全国合作会议在重庆召开。与会者有国民政府党政各部会代表、20省市政府代表、各省合作主管人员、四行农贷主管人员、社会团体代表及专家等134人。会议的议程与前次会议差不多，对收到的186件提案分四组进行审查，各组审查的议案范围分别是合作行政指导及经费、合作金融合作业务、合作教育及合作事业与其他事业配合、战区合作事业，大会还设立两个特种审查委员会，分别审查社会部交议的“确定合作事业推进方针，拟定整个计划，积极施行以建立社会经济基础”一案，社会部交议“创设中央及省县(市)合作金库以建立合作金融系统案”及合并有关合作金库各议案共25件。建立系统的合作金融制度成为此次会议呼声最为集中的一个议题。
从与会者所提交的议案看，要求建立合作金融系统，既是基于学理的认识，也是因对现状不满而提出的诉求。从学理上看，商业银行农村放款的实践，使人们深深认识到，“普通金融机关办理合作事业非其专责，自难免有隔膜之虞”，(12)它们立足于商业银行的盈利性目标，始终以本身业务利益为前提，对合作社的贷款在贷放数额、时间、手续与贷放方式上不适应合作社的需要，因此，“合作金融尤赖有自立的系统的合作金融机构，始能运转自如”。(13)
从现状看，各国家行局的农贷和对合作金库的辅设确实存在着诸多令人不满之处。抗战爆发后，国民政府不断出台措施推动扩大农贷，各国家行局的农贷规模呈显著的扩大之势，“但各银行之性质、政策及人才终难一致，一切贷款之手续、时期及方针以及资金之调拨仍难彻底统筹”，(14)极大地制约了农贷发挥有效作用。为协调各行局的农贷，1940年四联总处颁布《农贷办法纲要》，决定各行局实行分区贷放的办法，但各行局“仍坚持其银行资本之立场，忽视农贷与合作事业之配合关系，以致各省农贷非但未能扩大，且益显紧缩之象”，(15)分区贷放并不能解决问题。
不仅各行局的农贷一如战前商业银行的各自为政，就是各行局等提倡机关所辅设的合作金库“以辅设机关之不同，办法难免纷歧，业务上既乏联系，资金又盈绌不均，甚至在一省之中省库对于各县库之措施亦未能趋于一致”。(16)各省合作金库实际多为各辅设行局直接控制，是变相的银行分支行，举办农贷业务的各银行各自为政，独具系统，使得各省即使已成立省合作金库，也不透过省合作金库统一贷放，致在一省中举办农贷机构达四五所之多，甲与乙方式不同，乙与丙主见又异。(17)为解决这些问题，“各地省县合作金库亟应普遍设立，彼此真切联系，以发生横的力量；而中央合作金库更应从速筹设，以为全国合作金库之最高领导机关，而确定合作贷款准绳，统一贷款办法，俾发挥农贷之真正效果”。(18)
大会第二特种审查委员会，通过审查25件关于合作金融系统及合作金库制度提案，最终通过“创设中央及省(市)县(市)合作金库以建立合作金融系统”为标题的议案。该议案详细阐述了合作金融系统的组织原则、组织结构、资本、业务及其与相关机构的关系等。首先，在组织原则上，合作金融系统分中央合作金库、省市合作金库、县市合作金库三级

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；各级合作金库应与各级合作行政相配合，受各级合作主管机关指挥监督；省及直隶行政院之市合作金库应受中央合作金库指导监督，县市合作金库应受省合作金库指导监督。
其次，在资本及组织结构上，中央合作金库股本至少为5000万元，以由省与直隶行政院之市合作金库及全国性合作社联合社与合作团体认购为原则，必要时由国库拨付半数以上，余由中中交农等银行认购，作为提倡股。省合作金库股本至少为100万元，以由县合作金库及以省为范围的合作社联合社与合作团体认购为原则，但初成立时，可由中央合作金库认股半数以上，余由省政府及各金融机关认购，作为提倡股。直隶行政院之市合作金库股本至少100万元，县市合作金库股本至少10万元，由各该管区域内的合作社及合作社联合社认购，但初成立时，直隶行政院之市合作金库股本可由中央合作金库，县市合作金库可由中央或省合作金库认股半数以上，余由县市政府有关金融机关及热心合作事业之社会人士认购，作为提倡股。
第三，关于各级合作金库的贷款对象，规定中央合作金库放款于省及直隶行政院之事合作金库暨全国性之合作社联合社，在省合作金库未成立时，直接放款于该省县市合作金库暨合作社联合社，在合作社及合作社联合社未普遍发展时，可对不以营利为目的之其他合作代营机关办理各种放款。其他各级合作金库贷款对象以此类推。这就规定了所有合作贷款必须透过合作金库系统。
第四，关于提倡机关与合作金库的关系，规定认购提倡股之银行等如对省县合作金库有何意见，应由其代表人提议于省合作金库理监事会议决定，不得直接干涉。(19)
这个议案是以社会部的名义交由大会讨论的，说明建立系统合作金融制度不仅仅是合作精英普遍的心声，也得到官方的认可，从提出者的角度看已不同于前次会议由王志莘一人所提出的“合作金融系统案”。在组织方式上，王的方案强调自上而下与自下而上的齐头并进，而社会部的方案更强调合作金融制度建立初期中央政府的作用；在业务经营上，王的方案提出了各级之间的业务往来关系，但并没有指出其为专属交易，社会部的方案强调了各级合作金库之间业务关系的专属性、封闭性，且强调合作金库的独立性，一般银行(认购提倡股的机关)不得干涉合作金库的业务经营，这些说明合作精英们对建立系统合作金融制度有了更明确、更深入的认识。因认为中央合作金库在建立系统合作金融制度过程中有着重要作用，这一议案最后特别提出由中央合作主管机关会同有关省(市)合作金库筹备委员会克期成立中央合作金库，以主导制度建设的推进。
这次合作精英们关于建立系统合作金融制度的集中表达，引起了很大的反响，再次促成了国民政府作出相应的决策。1941年12月，国民党中央确认合作金融制度有从速建立的必要，决定由国民政府责成社会部、财政部及四联总处开始筹备统筹合作金融的专设机关。1942年5月，社会部、财政部及四联总处着手开始筹备中央合作金库，到1944年12月由政府聘任的中央合作金库的理监事人选确定，筹备基本完成，1946年8月，蒋介石令拨专款100亿元，中央合作金库进入具体筹组阶段，1946年11月，中央合作金库正式成立。(20)中央合作金库成立后，着手在各省成立分支库，辅设县合作金库，尽管此时国民政府忙于战事，已没有多少精力顾及于此。
四、制度演进的方向与合作精英理想的背离
为回应合作精英建立系统合作金融制度的呼声，国民政府采取通过提倡机关辅设合作金库的方式尝试建立系统的合作金融制度。这一尝试始自1936年，一直持续到1940年代末，其间的演进大致可分为两个阶段：自1936年至1940年代中期是为第一阶段，农本局、中国农民银行等国家行局按照实业部的最初设想以提倡机关主导下的自下而上方式辅设省、县合作金库，已经设立七八个省(市)库和近500个县(市)库；第二阶段正式始自1946年，如果从筹备阶段算则始自1942年，这一阶段政府对合作金库系统作了一些改变，即将原来的中央、省(市)、县(市)三级改为中央、县(市)二级，省级分支库属于中央库的派出机构，不再是独立的一级。这一阶段采取自上而下的方式，先于1946年设立中央合作金库，此后由中央合作金库主导设立分支库、辅设县合作金库。到1940年代末，一个合作金融系统的框架初步显露，它由中央合作金库、县(市)合作金库两级组成。很显然，合作精英的倡导对推动合作金融制度的演进发挥了重要作用。
但是，这个由中央合作金库主导下的合作金融系统只有形式上的意义，它并没有从根本上改变1930年代“商资归农”热潮中就已经形成的农村金融制度体系纷乱复杂的格局。(21)农村金融制度存在两种模式，每种模式都存在着纷乱复杂的问题。首先，“商资归农”热潮中形成的一般银行直接向合作社放款的模式，一直延续到1942年国民政府将所有国家行局的农贷归并到中国农民银行，其纷乱复杂的格局并没有因为政府对各国家行局农贷业务的协调而有所改变。其次，在构建合作金库系统上，随着中国农民银行等国家行局加入到提倡机关的行列，实业部最初的设想随之化为泡影，处于不同提倡机关辅设下的合作金库也陷入纷乱复杂的状态。中央合作金库成立后，似乎系统的合作金融制度已经形成，但下列问题的存在，使得这个系统实质上还是处于纷乱复杂的状态：(1)中央合作金库亟待加强，地方各级金库急需普遍建立；(2)中央合作金库与中国农民银行的关系仍然难以理清；(3)原提倡机关控制下的省、县合作金库如何纳入到新的合作金库系统之中迟迟没有解决。对于这些问题，新成立的中央合作金库，乃至国民政府都无暇顾及。
合作精英们的理想追求是在中国建立起系统的合作金融制度，但制度演变的实际方向与此相背离，这说明合作精英可以成为农村金融制度演变的先导，他们的鼓吹和行动引导着制度的演变，但无力左右制度演变的方向，其方向最终取决于制度环境，即由与建立新的农村金融制度密切相关的不同利益集团相互间的博弈所形成的合力决定。这些利益集团主要有农民、政府和金融机构。德、法、美等国系统合作金融制度的成功建立，决定于其重要的制度环境——合作组织的充分、健全发展，政府强有力且恰当的支持。在中国，农民、政府处于相对弱势，金融机构居于相对优势的格局，决定了农村金融制度的演变实际是由金融机构所主导，这使得“商资归农”中所形成的农村金融制度格局被锁定。
农村金融制度的形成和发展，以合作组织的广泛建立为基础，德、法、美等国农村金融制度的成功建立和成熟发展，首先就在于合作组织健全发展的良好基础。在中国，合作组织并不健全，合作社的规章制度和治理结构徒具形式，没有实际意义，合作组织被少数人实际控制，而本应成为合作组织真正参与主体的农民则是被动加入的，造成这种状况的原因是多方面的：首先，中国农民注重家族血缘关系、没有社会组织需求，常被形容为“一盘散沙”“散漫无组织”，对组织、参与合作社没有积极性，非常不利于合作社的建立；其次，政府、银行等在帮助农民建立合作社时，不注重合作社基本精神的培植，让农民懂得真正参与的重要性，而土豪劣绅则趁机控制合作社，使合作社被少数人所利用，而不具备其真正的实质。农民的弱势，不仅表现为资金的极端缺乏，更是缺乏有效的组织性。没有健全的合作组织，就无法由合作组织自发建立农村金融的基层机构，农村金融制度的形成和发展缺少巩固的基础。
由于缺乏合作组织充分发展的坚实基础，要建立系统的合作金融制度，政府要担负起比德、法、美等国政府更多的职责，除需承担制度设计、上层机构建立、巨额资金投入、合作人才培养等外，还要帮助建立基层合作金融机构。但是，国民政府同样表现得弱势，这里所说的弱势，不是从一般意义上说国民政府统治能力不够强大，而是指在面临战乱，同时社会、经济各领域都百废待兴的背景下，国民政府要承担建立系统合作金融制度其应承担和不应承担的职责时，显得力不从心。尽管国民政府急需发展农业为它的统治奠定稳固的基础，对农村金融表现出积极的姿态，但它既没有能力做巨额的资金投入，又无精力真正致力于农村金融的建设，这就注定了国民政府难以形成明确、有效的农村金融政策。首先，农

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村金融政策的制定和推进是被动的。国民政府执掌政权后，强调了发展农村金融的重要，1930年前后农矿部、实业部还先后组织过对建立怎样的农村金融制度的讨论，提出了一个基本的方案，但也仅仅是讨论而已，没有把它变成政府推进农村金融体系建设的法律或政策，在相当长时间内国民政府只是把帮助农民组织合作社(或互助社)、向农民放款作为救济农村或者对抗共产党的工具，而实际推动新的农村金融制度兴起则主要依赖社会团体、金融机构和地方政府的自发行为。缺少政府的统筹，由多种机构各自行动，自然造成了农村金融制度建设难成体系，并呈纷乱复杂状态。其次，其各项具体政策之间、政策与行动间不衔接、甚至相互冲突。商业银行农村放款的弊端不断暴露后，国民政府因应建立专门或系统合作金融制度的呼声，以农本局等国家行局辅设合作金库推进制度建设，但在以提倡机关辅设合作金库时，对于如何处置银行的直接农村放款没有提出任何对策，甚至面对农村资金的枯竭，急需向农村注入资金，还不得不主要依赖银行的直接放款，这不仅使得农村金融纷乱复杂的格局继续延续，也对各国家行局辅设合作金库产生不利影响，合作金库同样陷于纷乱复杂的境地。
在自身没有足够能力对农村金融提供支持的情况下，国民政府不得不倚重金融界的力量。与农民、政府的相对弱势相比，金融机构在农村金融市场上则表现出相对优势，这种优势并不是因为金融机构具有绝对的控制权力，而是根基于其所拥有的资金优势。金融机构的相对优势，使得农村金融制度的演变深受其影响，甚至政府也不得不向其妥协，许多制度决策得不到执行，或者大打折扣。首先，它使农村金融制度过早打上商业化的烙印，并使制度体系呈现纷乱复杂的格局。之所以要建立有别于商业金融的农村金融制度，是基于农业和农村不同于工商业和城市的诸多特点。但参与农村放款的金融机构实质上都具有商业银行的性质，抗战前的商业银行、抗战期间的国家行局都是如此，它们不可能按照农村金融的特质的要求去建立农村金融制度，尽管一些银行成立了专门的农业贷款部，但改变不了它们追求盈利的目的，它们必然将这一特质带到农村金融市场。同时由于参与农村放款的金融机构众多，它们互不联络，各自为政，相互竞争，使得农村金融市场不成体系，呈现纷乱复杂的局面。其次，金融机构本着追求自身利益的目的，在政府的政策与其相冲突时，并不会听命于政府，从而造成政府的制度设计南辕北辙。在农本局问题上显示了国民政府在与各金融机构(尤其是国家行局)的博弈中，无法真正驾驭这些金融机构，农本局的资金构成中，应由各银行合缴的合放资金，除第一期外各银行未再履行承诺，它们与其将资金归于农本局，更愿意自己直接向农村放款。农本局本来资金就不充足，这更使其捉襟见肘，国民政府成立农本局，是希望在农本局辅设下的合作金库能保持系统性，但各行局的不配合，使农本局难以承担这一使命。再一事例是，抗战期间，各国家行局在农贷和辅设合作金库上形成了竞争和纠纷，这使得国民政府不得不在四联总处下成立农业金融处，以协调各行局的农村金融业务，但是效果并不明显，最终不得不于1942年调整各行局的农村金融业务，将其都归并到中国农民银行之下。
根据上述分析，我们很容易得出这样的结论：合作精英的理想追求最终化为了泡影，这是命中注定，尽管他们的先导作用及其与政府的互动有力地推动了制度的演进。但值得提出的是，新的农村金融制度演进过程中所面临的制度环境，并不是在新制度建立伊始就已经形成固化的格局，它的形成与新制度演进的进程几乎是同步的，也就是说如果有某些力量试图改变农民、政府和金融机构之间的对比关系，那么有可能形成的是对合作精英实现理想有利的制度环境。实际上，曾有过这样的努力尝试，华洋义赈会在农村推行合作，帮助农民建立合作社一开始，就很明确地提出他们的作用是“带动”而不是“代动”，希望能帮助农民建立起健全的、真正属于农民自己的组织。只是他们的这一意图没有受到重视，甚至是完全被忽视，此后合作社的发展也就失去了其灵魂、丢掉了其本质，徒具形式而已。由此联想到当今的农村金融制度建设。历史往往有惊人的相似之处，目前中国农村金融制度演进过程中所面临的制度环境，几与民国时期相同，即农民、政府的相对弱势，金融机构的相对优势。从这一角度，我们就能很好理解目前农村金融面临诸多困境的症结所在。自然，要解决这些困境，最根本的办法也应该是从改变制度环境入手。
注释：
①仅出版的有关农村金融的著作就有李金铮：《借贷关系与乡村变动》，河北大学出版社，2000年；李金铮：《民国乡村借贷关系研究》，人民出版社，2003年；于永：《20世纪30年代中国农村金融救济之考察》，内蒙古人民出版社，2002年；徐畅：《20世纪二三十年代华中地区的农村金融研究》，齐鲁书社，2005年；付红：《民国时期现代农村金融制度变迁研究》，中国物资出版社，2009年；许永峰：《20世纪30年代中国“商资归农”问题研究》，中国社会科学出版社，2012年；曾耀荣：《南京国民政府的农业贷款问题研究》，人民出版社，2013年；康金莉：《民国时期中国农业合作金融研究(1923-1949)》，科学出版社，2014年；龚关：《国民政府与中国农村金融制度的演变》，南开大学出版社，2016年。
②侯厚培：《流通农村金融与合作事业》，《合作月刊》1934年第6期。
③陈颖光：《今后我国农业金融之改进问题》，《农业推广通讯》1942年第3期。
④黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》(上)，《新中华》1943年第10期。
⑤全国合作事业讨论会办事处：《全国合作事业讨论会汇编》，台北：文海出版社有限公司，1987年，第8、12、70～72、146、226～232页。
⑥⑦全国合作事业讨论会办事处：《全国合作事业讨论会汇编》，台北：文海出版社有限公司，1987年，第169、160～165页。
⑧郑林庄：《论农本局》，《独立评论》第206号，1936年6月21日。
⑨《农本局筹办合作金库》，《银行周报》1937年第7期。
⑩谷正纲：《开幕式报告词》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(11)丁宗智：《中央合作金库之筹备经过》，《经济汇报》1944年第12期。
(12)西康省合作事业管理处：《完成全国合作金融系统案》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(13)四川省合作事业管理处：《请将五中全会决议之提前成立中央合作金库一案早付实施案》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(14)甘肃省合作委员会：《提前完成各级合作金库以巩固合作金融基础案》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(15)冯紫岗：《调整农贷与合作金融上之设施以配合合作事业发展使与国家合作政策相适应案》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(16)浙江省合作金库：《请从速成立中央合作金库案》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(17)浙江省建设厅合作事业管理处：《为请中央规定各省农贷必须透过合作金库以扶植合作金融制度案》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(18)陕西省合作事业管理处：《请中央统筹设置全国合作金库网以建立合作金融体系而充实合作事业资金案》，《合作事业月刊》1941年第5～9期合刊。
(19)社会部：《创设中央及省县(市)合作金库以建立合作金融系统案》，《合