东北历史-清末东北防疫中的“财”与“政”

东北历史,盛宣怀,经济
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2023-07-31 21:39
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原文标题：清末东北防疫中的“财”与“政”

内容提要：

清末突发的东北大鼠疫在朝野上下引发巨大恐慌，清政府花销巨额经费应对。中央政府虽然一直给东北地方施加政治压力，但并未给予太多经费支持。防疫经费绝大部分是由东北地方政府筹措解决，东三省总督锡良在其中扮演了关键角色，不仅要向清廷军机处、户部请款，而且要给下属府县拨款，并监督经费的筹集和使用。东北防疫已不是传统意义上的施药治瘟，而是一项涉及面极广的庞大行政工程。东北地区几乎没有卫生设施满足防疫的需要，地方政府不得不投入财力弥补卫生行政基础的薄弱，把经费主要花在建立医院和检疫所等基础设施、雇用医生和招聘巡警充任防疫人员，以及购置药品等方面。

关键词：

东北大鼠疫防疫经费地方财政央地关系锡良

作者简介：

杜丽红，中山大学（珠海）历史系教授

东北大鼠疫爆发后，数月间蔓延整个地区，死亡五六万人，引发巨大恐慌，并招致列强的外交施压。严峻的局势迫使清政府动用全国范围的人力、物力和财力，“糜三百余万之金钱”，方有效控制住疫情。此次防疫花销几乎相当于东三省一年财政收入的1/3，防疫经费成为官府关注的核心问题。对东北官府来讲，经费问题具有两重面向：一方面，为了解决经费来源，财政窘迫的东北官员虽积极向中央请款，却难有所获，不得不依靠既有的财政体制，就地挪垫自支；另一方面，迫于外交压力，清政府不得不积极督促东北地方厉行防疫，形成了中央—省—府县的政治压力链，因此防疫完全按照西法办理，已非简单的施药赈济，而是一项牵涉面极广需要耗费大量财力的行政工程，而大部分经费不得不花在设施建设和人员雇用上。在关于清末东北大鼠疫的既往研究中，经费问题虽较少得到关注，却不失为一个了解清末财政运作和防疫行政的重要视角。本文将从经费筹集和花销入手，探究东北防疫中“财”与“政”的问题。
需指出的是，本文的主旨不是确定防疫花销的具体数额。除了资料的局限之外，这一研究取向还取决于其他两个原因：一是当时东北地区货币混乱，很多数据是由地方官根据当地币值上报的，已很难进行汇兑计算；二是因为各地官府有故意多报以谋求利益的意图，故而数据本身也是存疑的。因此，文章采取一种反向观察的方法，通过探究官府在防疫中如何筹措和花销经费，了解清末中央和地方在处理紧急事务时的财政运作，剖析防疫行政具体处理什么样的事务。希望将“财”和“政”两者有机结合起来，即从“财”的角度探究“政”的内涵，也从“政”的角度了解“财”的运作。

一、东北防疫的复杂性及其缘由

有清一代，各地疫情频发，地方官府有一套应对机制，基本按照灾异来处理，具体事情交由社会组织办理，极少演变为一场动员各种国家力量的政治事件。近代以来，为保障自身的生命安全，列强积极干涉开放口岸的卫生防疫，质疑传统防疫机制，通过交涉强迫官府遵行其意见。为避免由此引发外交纠纷，地方政府不得不做出相应的调适。到宣统朝大鼠疫期间，疫情涉及面广，出现跨区域、跨国传播的情况，中央政府虽然重视防疫，并拨付了部分经费，但承担防疫领导责任的是东三省总督，由其在全国范围内调动各种资源，直接采取各项防疫措施，建立起卫生防疫机构和制度，才控制住疫情蔓延。对这一历史事件的研究，需立足于区域社会，从当时东北政治、经济和社会状况出发，分析其发生、发展的复杂性，将有助于深入理解“财”与“政”的丰富内涵。
首先，由于复杂的地缘政治，东北防疫受到日俄两国势力近在咫尺的威胁和干涉，“不得不为之”成为当局遵循的基本逻辑。19世纪末20世纪初，西方各国在卫生防疫领域已经达成共识，建立起一套拥有标准模式的卫生行政制度，由国家承担防疫事务的管理和运作，因此，列强在卫生防疫事务上有着高度的一致性，要求中国本着制度同型的原则，建立一套规则和组织，由政府承担起卫生职能，厉行防疫。在东北地区，这一转变始于20世纪初，1899年和1904年俄日相继军事占领营口，分别设立卫生局，并在交还营口过程中以条约的形式要求中国必须保留这一机构，严格从事卫生防疫。
及至1910年，日、俄两国已分别占据中东铁路的南北两部分，一方面通过铁路附属地建设，将其势力根植于铁路沿线；另一方面在一定范围内直接建立起行政管辖，俄国人通过公议会管理哈尔滨道里的市政，日

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本的关东都督府直接管辖关东州的行政。日俄在东北势力的巩固与发展，已经成为地方政府在日常行政中必须面对的现实问题。也就是说，很多事情的处理已非简单的内政，而是带有涉外性质的事务。因此，地方官员一直避免卫生防疫成为日、俄两国干涉中国内政的重要借口，很多情况下都会不惜财力和人力满足对方的要求。在这种背景下，遵照列强的意愿按照西法防疫成为东北地方政府的必然选择。
其次，东北经济发展迅速，不仅建成了贯穿全境的铁路，海陆交通四通八达，而且成为大量直鲁劳动力谋生的目的地。便利的交通和大量的流动人口使得东北防疫必须应对两大难题：一是防疫范围广阔和管辖权复杂的难题；二是大量劳动力季节性流动带来的超出政府能力的社会管理难题。
东北水陆交通便利，且有着错综复杂的管辖权问题。自1897年修筑东清铁路始，至1910年已建成全长3124.1公里的铁路网，铁路成为该地区最重要的交通方式。然而，东清、南满、京奉和安奉四条铁路不同的管理者，又有着不同的利益诉求，遇事时常常发生冲突，不得不通过沟通和交涉解决问题。东北铁路跨越中俄两国国境，与世界各地相连，可北接西伯利亚大铁路，直通欧洲；可经海参崴港和大连港直达世界各地。除铁路外，东北还拥有便利的海路运输，人们可经漫长海岸线进出东北地区。在东北内部，冬季河道封冻，各处道路平坦，陆路交通便利。这样就决定了在广阔的东北地区防疫必然涉及铁路、海路和陆路交通的问题，其复杂性可想而知。
清末，东北经济快速发展，吸引了华北地区的劳动力前往。1908年后，东北大量农产品进入世界市场，1910年该地区在中国进出口贸易总额中所占的比重达21.6％。此外，俄国大力开发西伯利亚，创造了许多工作机会。经济的发展吸引了大量直隶、山东农民赴东北各地及俄国境内寻找谋生的机会。其中，“山东人十之八九在俄境担任矿工”。在东三省的外来劳工主要从事耕地、养蚕等农业劳动，其次为手工业及商业，仅有少数人在修筑工程中谋生。他们不同于招垦的农民，主要以出卖劳动力为生。每年出关在各地从事各种工作挣取工资的外来劳工，人数在20万人左右。这些居无定所、来去自由的流动人口成为防疫的主要对象，如何防止他们携带病毒四处流动成为防疫的关键所在。
再次，东北大鼠疫爆发时，正值清廷财政困难，处于入不敷出的状态，无力承受应急性支出。正如奉天全省防疫总局编撰的《东三省疫事报告书》所言：“行政上之经常费尚无法支应，临时费之有关巨款者，更无从筹措。”徐世昌任总督时，东三省已是“财政支绌、筹款维艰”。及至锡良主政时期，东三省每年财政入不敷出数额已达700万两，其中“奉省常年入款统计不下五百八十余万，而出款已达九百四十余万，吉省常年入款统计不下二百八十余万，而出款已达至四百五十余万，江省常年入款统计不下九十余万，而出款将及二百万”。面对窘迫的财政状况，东北官员只能设法开源。督抚们着力于请求中央允许其借用外债，府县政府则设法开征捐税。宣统二年八月，锡良与外务、度支两部商议借用外债1000万两，开办殖民银行以解决东三省财政问题。吉林巡抚密奏，吉省财政困难已达极点，拟借外债2000万两，专为兴办各项实业之用。奉天城巡警每月需银2万两，但地方所筹不过1万多两，故而开征房捐补助警察经费。营口为了维持各局所的运作，与商务总会合作，先后开设房捐、铺捐、车捐、妓捐、滩捐等项。
开源之外，东北地方厉行裁减，但财政困难仍随处可见，甚至影响到各官府的正常运作。奉天省不仅裁撤各司道佥事，而且将各员薪金一律撙节。长春财政支绌，不仅未能及时支付法制调查所、调查户口事务所、自治筹办公所等新设机构的薪金，甚至因欠款导致各府署厨役罢火。营口警饷也不得不削减一成，拖欠半载之久。
另外，清末新政后，东北各地虽创设卫生行政机构，但除奉天、营口、哈尔滨等城市外，其他府县医院无几，西医寥寥，药品器械匮乏，实际无力应付防疫之重任，必须借助于东北之外的力量。1905年之后，东三省广设卫生行政，聘请西医，开办医院。然而，东北地方行政此时仍在草创阶段，奉天50%的府县、吉林71.8%的府县、黑龙江90%的府县19世纪末20世纪初才正式设置。加之财政困难，“防疫病院之出于预计外者无论矣，即普通病院，办者亦寥若晨星，进而求之隔离所，足资仓卒改用者尤鲜”。各地缺乏西医，中医盛行。这些中医“大都略识药名即悬壶从事”，不为官府所信任，更罔论西法防疫。由于人烟稀少，东北各地药品器械储备有限。因此，东北防疫面对的状况是绝大部分地区缺医少药，政府不得不投入大量人力物力充实基本医疗资源和加强基础设施建设。
综上所述，东北防疫发生于复杂的历史情境，“医药、设备无一应手，稍一延缓，外人便有违言”。从政治上来讲，由于日俄力量的存在，防疫事关主权问题，尽量满足对方要求，以维护国家权益不受影响成为地方官员行事的首要准则。在这一原则之下，必须按照西法防疫，且不能考虑花销多少。从防疫上来讲，东北防疫既无基础，又面临繁重任务，必须花费大量经费才能达到目标。从行政组织的角度来看，各地几无卫生防疫机构，更罔论防疫经验。因此，防疫首先要解决的是卫生行政从无到有的问题，涉及很多基础性事务。其中，设立机构和聘用防疫人员成为重中之重。此外，由于交通便利和流动人口众多，防疫不得不将大量经费花在救济流动人口上。这些因素决定了东北防疫必须由官府直接领导，统筹经费，落实各项防疫措施。

二、集“财”之“政”：经费筹集与财政运作

据事后报告，整个东北防疫“靡三百余万之金钱”，可谓花销不菲，差不多是奉天、吉林和黑龙江三省一年财政收入的1/3，这对于财政亏空严重的地方当局不啻雪上加霜。清代政府财政支出中没有防疫一项，因此在东北防疫经费的筹措过程中，东三省总督锡良扮演了关键角色，不仅要向清廷军机处、户部请款，寻求中央财政资助，而且要给下属府县拨款，并监督管理各地的经费筹集。
（一）请款中央
宣统二年（191

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0）农历九月二十三日满洲里发现疫情，十月初七日哈尔滨出现病患，逐渐惊动官府。十一月初，外务部开始要求东北地方官积极防疫，锡良表示“防疫事关民命，又为外人所注视，业饬认真筹办”。作为东三省总督，锡良为满足各地对防疫经费的需求，积极向中央请款，希望得到经费支持。
锡良先后两次电奏军机处，获准在大连税关筹拨银30万两。十二月十四日，奉旨准由大连税关筹拨银1

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5万两。二十一日，他又以“染疫区域较广，经费浩繁，三省同一拮据，实属力有未逮”为由，再次电奏军机处，“恳敕下度支部迅速在大连税关先拨银十五万两，解交应用，俾济急需，仍俟事竣核实造报”。二十八日，度支部电知锡良，“防疫经费奉旨准由大连关再拨银十五万两”。
不过，30万两的经费对于东北防疫来讲，“杯水车薪，不足以支持半月”。锡良不得不另寻可能的财源。时任邮传部大臣盛宣怀手中不仅控制着邮传部和交通银行，还管理着救灾赈济的专项经费——江皖赈捐。尤其是盛宣怀以办理江皖赈捐为由，奏准将其他赈捐都停办了，因此东北必须在江皖赈捐项下才能得到资助，这是锡良一直未能绕过去的节点。对锡良来讲，办理防疫，既希望从盛宣怀掌握的赈捐中分得一杯羹，也希望能从交通银行那里借得款项。因此，在整个防疫过程中，锡良不厌其烦地与盛宣怀打交道，致力于从他那里得到经费支持。在以锡良为首的东北官员看来，赈捐本来就是为救灾而设，理应及时拨付给东北。恰如吉林巡抚陈昭常在给锡良的电文所表示的那样，朝廷办理赈捐无非为救灾起见，“三省疫患亦与巨灾无异，且揆之情势，当更急于江皖，似可援案请拨五成，专济三省之急，俟疫患肃清再议停拨，鄙意朝廷必无歧视”。然而，事与愿违，在办理过程中，盛宣怀处处阻挠，锡良一无所获。
十二月二十八日，锡良致电盛宣怀，表示“惟有奏办赈捐，援尊处皖省赈捐奏定章程办法，或可捐集巨款”，希望盛宣怀能为其筹划。二十九日，盛宣怀回电表示，捐款寥寥，加之奉旨添办豫灾，不便在江皖灾赈中筹款。他向锡良提议，“鼠疫需款甚急，若请开捐，窃恐于办疫经费缓不济急”，现今政府非常重视防疫，如拨款不敷，可据实奏请加拨，“谅无不允”。锡良回复，希望“在赈款内设法挪借，以济急需，一面附入皖豫赈捐之内，俾得接济”。宣统三年（1911）正月初六日，盛宣怀致电锡良，言明江皖赈灾无款可挪，两部挪垫和银行息借款项都已分拨江皖灾区散放，加之刚刚开办豫赈新捐。他转而建议锡良，“先向各银行认息借用，日后或就地筹完，或归并江皖新捐，展期推广劝办”。次日，锡良依照盛宣怀建议方案，电请军机处准其请援照江皖仿办赈捐展期推广，先向大清、交通两银行息借银两。次日，军机处回电同意锡良所请，“着该埠议奏”。锡良电奏“请向大清、交通两分行，各借银三十万两，并附江皖捐内展办赈捐”。正月十二日，奉旨交议，锡良电请度支部、邮传部速赐。邮传部对锡良向交通银行借款的举措拖延不理。十七日（2月15日），锡良不得不电请该部，“勿任迫切待命”。邮传部明确表示无钱可借和无权办理赈捐。其借口有二：以“东省交通银行拨款浩繁，恐难应命”为由，拒绝借款；以“至赈捐各节，当由度支部议复”为由，事实上拒绝将东北防疫纳经费纳入江皖赈捐筹集。可见，盛宣怀既不愿锡良参与江皖赈捐事宜，也不愿向其借款，提议其向大清、交通两银行借款不过是虚与委蛇。因此，锡良必须另辟蹊径，方可解决经费问题。
而且，盛宣怀不单单坚决地拒绝了锡良的所有借款要求，更将铁路检疫经费推给东北负责，引起锡良的极大不满。虽然盛宣怀曾表示愿意津贴榆关、沟帮子车站检疫经费，但实际上邮传部并不愿办理辖下京奉铁路的防疫事务，将之推诿给东三省。正月初九日，锡良致电邮传部，指出南满铁路已严办防疫，京奉路局应速行筹办，在沟帮子建设容纳数百人的房屋，在奉天建设容纳2000人的房屋，作为隔离所，留验旅客。邮传部以“所费不赀”为由，表示“沟、奉工程归奉省派员办理”。锡良只得表示“不敢有畛域之见”，在奉天规划建筑隔离所，但仍请邮传部筹办沟帮子隔离所，因其“距官署较远”。可是，邮传部虽饬路局建筑沟帮子隔离所，但仍要求东三省承担经费。对此锡良非常不满，故而电请军机处“可否饬下邮传部酌量协助”。在锡良看来，他并未因邮传部不准交通银行借款，而推诿在奉天车站办理留验所，已经做到仁至义尽。对于邮传部的做法，他感到非常不满，批评道，“路局平时既获利益，有事亦不能不为分任”。接到电报后，军机处不过命令邮传部议奏，但并未做任何直接指示。
正月二十六日，锡良电请军机处变通办法，允许东北“径向各国银行先行商借银二百万两”，并“援照江皖赈捐章程由东三省自办赈捐”。次日，军机处“着该部议奏”。正月三十日，锡良获准径向各国银行借200万两。清廷虽批准东三省向外国银行借200万两，但并未准其自办赈捐，仍要求其归入江皖赈捐案内筹办。从某种程度来讲，此举表面同意锡良借款，却以一种附加的方式，要让锡良得到盛宣怀的许可，方可借款。二月十一日，盛宣怀致电锡良，仍然推诿不办，表示江北、皖北出现饿毙情形，急需钱购粮，因此已收捐款不得不先满足江皖豫三省赈需，只能等到“赈务稍松，捐有成数”之时，再分缓急酌拨。盛宣怀坚决不允许将东北防疫款归入江皖赈捐案内办理，事实上使借款的许可成为空头支票。锡良在三月初十日给度支部的电文中写道，“借款究竟如何，务乞大部早日商定，如果一时未能就绪”，请先行拨银200万两，以济急需，将来即于大借款内扣还。由此可知，度支部所允向外国银行借款200万之言一直未曾付诸实施。从整个国家的财政状况来看，盛宣怀拒绝将东北防疫纳入江皖赈捐案内办理，实际上代表了清廷的态度，即发生在东北的疫情远不及同时期的其他自然灾害的危害大。
在整个防疫过程中，锡良只从税关和大清银行拿到真金白银，且数量非常有限。锡良虽一再申请借款，但度支部仅仅允许大清银行息借3万两。除上年十二月从各税关拨付30万两外，锡良还从营口、哈尔滨各埠先后截留若干关税，在二三月间办理港口防疫时也从各税关挪用了部分经费。营口防疫请款无以应付，营口道周长龄致电锡良表示，该处还有“扣发海旱各口书吏陋规、核销、恩赏等费，每年银2万两”。正月初六，锡良电请度支部，“可否将前项扣存款项拨作营埠办理防疫之用，准其事后实用实销”。哈尔滨先后在税关项下支用28万两。哈埠防疫经费在绥满两关结税款内提用5万两，罗江关存款项下提用8万两。后又在“各江关及爱关存款项下”先后提取15万两。
宣统三年三月初，东北开始办理海港检疫，在营口和安东的大东沟允许轮船进口，帆船允许在锦州天桥厂、复州娘娘宫、庄河孤山和青堆子以及凤凰厅的黄土坎等处进口。此外，京奉铁路在沟帮子、奉天设所留验，邮传部“不认协助”，加之同时举办海口检疫，经费更显支绌。锡良于三月初二日，电请军机处允许其从营口和安东关税收入中截留。其中沟帮子站建留验所与锦州天桥厂、复州娘娘宫两处海口检疫用款，“均归入营口开支，一并截留，该关税款撙节动用”。此外，奉天站修建留验所费用、凤凰厅和庄河厅属下帆船进口检疫经费，以及安东和大东沟检疫经费，在“安东关新政、开埠两项税款内截留银10万两”，准事后核实造报。
（二）地方奏销与募集
由于中央给予的专项财政支持有限，锡良解决防疫经费问题实际主要依靠的是既有财政制度。也就是说，清廷的财政制度给了锡良腾挪的机会，使其能够通过允许地方以报销的方式将防疫开销冲账。宣统二年十一月十六日，锡良致电度支部，表示防疫开支包括派医、购药及分别设所等项，需款甚巨，请求该部命令各处陆续筹垫。外务部派伍连德前往哈埠，除川资外，购办药物等款项，“防疫烦费滋多”，锡良再次电告度支部，“请于事后作正开销”。二十二日，度支部“准作正开销，毋涉浮靡”，锡良转告吉江两省巡抚，“仍希先行分咨，俟事竣核实报销”。宣统三年正月初九，度支部致电锡良，“准撙节动用，事完报销”。经过锡良与度支部的反复确认，中央同意防疫经费做正开销，地方官员得以在地方财政收入中挪用垫付。清末财政的特点在此得以展现，即中央财政很大程度上是一种会计财政，并不实际掌握经费，而是通过报销制度维持着一种平衡。银两只是在账面流动，中央通过严格控制什么可以报销，什么不可以报销的方式掌握各省的财政大权。因此，从财政的角度来看，此举确实显示出为应对防疫等临时性支出，中央通过奏销程序，给锡良筹措经费提供了制度性支持。
在经费筹集过程中，各地的实际情况有较大的差异，大致可以分为以下几种状况。
第一种是由省财政拨款，例如营口、新民、长春等重要地区。在时常办理防疫的营口，已有一定成例，“査迭办防疫，均系由省发款”，因此营口道台先后电请锡良饬度支司发给银15000两，其中1万两在税关存款项内借用，事后核实报销。新民府先后收到官银号发给的小洋9000元。长春的防疫经费由吉林巡抚发给。宣统三年正月二十四日，长春道台孟宪彝电请吉林巡抚，表示领款将次用尽，仍请预备官帖二十万，以资接济。
第二种方式则是由地方自治会或商会垫付，或挪用特定捐项。安东官商合力筹办防疫所，延请医生、购备药品及防疫费用，暂由自治会垫付。凤凰厅在凤城开设防疫事务所1处、检验所2处和隔离室2处，在草河口和鸡冠山分别设防疫事务所和检验病院各1处，开办经费先由商会借垫，电请拨官银4000元。庄河用作防疫经费的车捐款拨尽后，电请“可否于征存正税中暂挪，并案报领归垫”。怀德县开设防疫所，以及延医配药等款，“均暂由屠捐项下挪用，容后具领”。
第三种方式是在统税局和经征局项下垫发。吉林巡抚就表示，吉林经费“由附近之统税、经征两局项下垫发，预先奏明立案”。五常防疫经费遇应请款随发，“如遇统税无款之时，先由经征借拨，以济急需而免误事。惟应仍由统税筹还，俾清界线”。宾州防疫经费，也是“请饬宾州统税局在于统税、经征款内照数拨支，以清亏款”。
防疫经费多为垫付，事先需得到锡良的许可。锡良认为，防疫虽不能惜费，但亦不可铺张靡费，因此对各地防疫请款审核严格。奉天防疫总局批准昌图防疫经费由府款挪用，但当地“仅度支司发商铜元息款一万余元，刻无他款”，故而请示“可否即将前项息款全数备用，以解眉急”。锡良认为该地刚刚办理防疫，就马上截留生息款1万余元，实属浪费，未予批准。法库组织临时防疫会，预算城乡每月需银2000两，致电锡良“恳拨款接济，作正开销”。锡良认为，该厅并非发现疫病，“只须严防外界之侵入，而一切卫生清洁之法，本警务所有事平日即应讲求”，每月2000两的预算，“实属铺张过甚”。
然而，防疫经费依靠挪垫，截留各处领款及各省局的开支，不仅司库所储不足供用，而且因防疫百业停顿，导致税源枯竭，难以久支。幸而疫情在财政完全恶化之前被控制住了，防疫经费得以应付过去。在事后报销的时候，中央并未严格核算，而是变通行事。因为防疫事务繁多，且用人用款“均系相机设施，多寡无定”，若事后调册核对，按款钩稽，已属万分为难，若再责令分类造册报销，必致旷日持久，销案永无结期，故而改为开单造册。
除通过财政手段获得经费之外，东北防疫的经费还有其他一些来源。有的来自其他地方官员的援助。锡良致电曾任职东北的江苏巡抚程德全，表示中央仅拨防疫经费30万两，杯水车薪，不能支持半月，“尚祈设法援助，以济灾困”。程德全虽表示“爱莫能助”，后仍汇给3000金，聊表心意。有的则来自日本人送的防疫补助。日本南满铁道会社送给锡良15万日元作为补助防疫药饵之资。为避免引起麻烦，锡良本着礼尚往来的原则，随即赠送该会社奉天通用银元20万元充作防疫经费。两者相抵，其实并未充实防疫经费。
东北的地方社会组织，如商会、自治会等，在防疫经费筹集过程中明显财力有限，根本不足以支持这样一场大规模的防疫。加之受疫情影响，各地商务萧条，极少商会能慨捐巨款。在经济较为发达的哈尔滨，疫情初起时，防疫事务由商会主持，官府只是居中指导而已。傅家甸防疫会的经费由商会负担，每月约需万余卢布，巨额开销让商会无力办理，官方极力劝导，才“始议将各医生薪费及一切繁冗之费大加裁减，以期易于担负云”。为了避免商会不再办理，滨江关道于振甫先后送给道里、道外防疫会三四千卢布，并告知傅家甸商会，若防疫“需用巨款，可向管道衙门请领”。宣统二年十月十六日，送交滨江商会1000卢布，“以为购备药品之用”。到十二月十三日，哈尔滨防疫归至官府管理，在税关项下拨付防疫经费每月1万两。此外，营口官商捐款5000元，开办了贫民留养所。长春道台孟宪彝到商务总会演说，商会捐助2万银元，被视为急公好义，大肆表扬。为此，孟电请锡良赏给该商会匾额一方。后经锡良电请军机处，赏给该商会御书匾额一方。
综上所述，通过对东北防疫经费筹措过程的研究，大致可以了解到清末财政运作中的一些具体状况。首先，地方督抚掌握了地方财政大权，在筹措防疫经费过程中居于居间的核心地位。中央给东北提供的经费支持，除允许其从各税关提用的经费外，基本都是政策性的支持，即允许其作正开销，事后核实报销。真正的财权掌握在东三省总督锡良手中，他从中央取得了动用关税和作正开销的权力，不仅可以通过拨款资助各地防疫急务，而且可以将临时性的开支纳入常规开支之中，允许地方动用田赋、息款等正式款项来支付防疫经费。其次，东北防疫经费来源多样，主要来自地方政府。中央虽然要求厉行防疫，但并未直接拨付经费，而是允许东北地方从关税项下拨付部分。而东北各地商会和自治会募集经费能力有限，不能负担大规模的防疫支出。因此，东北防疫的经费主要在各地方财政收入中支出。再次，东北防疫并未得到清政府的足够重视。相较同时期的江皖灾荒，清政府并未拿出多少真金白银来支持东北防疫，锡良试图办理赈捐和从银行借款的愿望都落空了。这些都足以证明东北防疫在当时清廷整个政治事务中并非居于紧要地位。

三、以“财”观“政”：经费花销与防疫之政

在整个东北地区范围内展开防疫，各级官府必须直面两大难题：一是大多数地方几乎没有基本的防疫设施，必须创设防疫机构和雇佣防疫人员；二是大多数地方没有任何防疫经验，在采取西式防疫措施时，不得不面对困难和质疑，依靠警察和军队等强制力量。所以说，东北防疫是一项涉及面极广的庞大工程，“防疫应办之事，如查验、隔离、医药、埋葬、焚烧、堵截、消毒、卫生、清洁等项，头绪既极纷繁，用款益形纠杂”。从防疫花销的角度分析政府主要把钱花在哪些事务上，通过“财”理解“政”，将有助于进一步认识东北防疫的具体内容。事实上，防疫经费主要花在设立防疫机构、雇佣防疫人员、进行隔离和检验、掩埋尸体和购置药品等方面，这反映出政府办理东北防疫的着力点，并非医疗，而是各类行政事务。
（一）开设防疫机构
防疫期间，东三省自上而下创设了1742处防疫机构。宣统二年十二月十四日，奉天设立防疫总局，为奉天防疫行政之总机关，在省城和各府县下设防疫事务局所150处，检验所189处，隔离所181处，病院130处，收容所92处，防疫会152处。吉林省于十二月二十六日创设吉林省防疫总局，下设防疫局23处，防疫所61处，防疫分卡105处，检疫所196处，诊疫所97处，隔离所112处，疑似病院27处，养病所19处，庇寒所96处，掩埋场28处。黑龙江于十二月二十日设立防疫总会，由民政司督办一切，统辖各项防疫机关暨城乡各区，下设防疫所21处，检验所17处，隔离所7处，病院5所，留养所4处，防疫会5处。
防疫机构中的检验所、隔离所、病院和收容所或需新建，或需租借房屋，都必须花费大量的经费。曹锟在长春先后建设隔离所70间，每间需工料银35两，锡良共拨付了2450两，由粮饷局照数给。凤凰厅开设防疫事务所1处、检验所2处和隔离室2处，在草河口和鸡冠山分别设防疫事务所和检验病院各1处，开办经费需银4000元。宾州开设隔离所6处，庇寒所6处，病院2处，花费中钱4027吊430文。疫情期间，哈尔滨花费13500两租用俄国篷车作为隔离所。
（二）雇佣防疫人员
防疫机构需要雇佣大量人员才能正常运作，既需要医生这样的专业人士，还需要军队巡警、夫役、稽查等类防疫办事人员。以哈尔滨为例，该地雇用了2721名防疫人员，包括25名医官（7名外国医官，18名中国医官）、40名中国医生、1048名陆军步队十二标的士兵、1325名巡警、99名稽查和184名救急队员。根据事后统计，奉天防疫机关共聘请医官632名，办事员2382名，吉林聘请医官420名，办事人7452名，黑龙江聘请医官20名，办事员73名，共计1072名医官和9907名办事人员。总体而言，东北的防疫机构基本由中外西医负责管理，聘用中外医生办事，临时聘请军队和巡警等人员参与防疫。
先后有英、俄、法、美、奥等国以及北京、天津、江苏、广东、上海等地的西医受聘前往哈尔滨、长春、吉林、奉天等要埠办理防疫。为了留住西医办理防疫，官府与中外医生之间一般签订3个月的短期合同，约定300两左右的月薪，并约定好恤银数量。例如，锡良在广东聘请10名中外医生，合同规定每人月薪250两，宿膳费50两，川资400两，恤银为6个月薪水。除在全国雇佣中外西医外，东北各地还聘请20名左右的日本医生。虽然四处重金聘请西医，但东北各地仍缺少西医，官府不得不依靠中医进行防疫，“此类中医各州县无虑千数百人，明知其不可恃，不能不听其沿用，以顺民情”。中医大多免费参加地方防疫，不收取薪酬。例如，开原防疫会所有医官均系名誉，不支薪膳。辽阳的防疫事务所的医生均系义务，不领薪水，每月每名仅给车马费5元。
东北各地的行政机构尚在草创阶段，巡警数量有限，不足以支持防疫事务的开展。此时各地采取的办法就是新招巡警办理防疫。从锡良与新民知府的往来电文中可知，防疫人员除医官外，只有药剂师和看护给薪水，其他事务基本由巡警负责。担任检诊、掩埋、消毒的巡警较为冒险，照省章每人月给津贴2两。各地的做法基本与此类似。哈尔滨道外仅有174名巡警，根本不能满足防疫之需求，因此必须招募新的巡警或借调他处的巡警。除新招巡警408名和夫役358名外，先后从天津、双城、新城和宾州等地借调385名巡警，其薪饷最初由各城自发，哈尔滨只负责津贴和膳食。宣统三年正月之后，所有调哈巡警的薪饷改为一律由哈尔滨发放。
为遮断交通，锡良不得不请驻扎在东北的军队派兵协助。地方官府必须负责参与防疫军队的津贴和伙食。以调往哈尔滨的陆军第三镇军队为例，每月士兵领取津贴4元，夫役3元，标统公费100两，管带50两，帮同办事之医长津贴80两，医生50两，其余各官佐只有津贴、伙食、俄贴8元。此外，这些士兵住在装货篷车中，十余人挤在一车，每3车有一夫役照顾，每日供应小米粥两餐。后来改为每车一名夫役，每日加大米粥3碗。
（三）处置疫房和尸体
防疫过程中，如何处置疫房非常关键，关系到能否控制疫情的传播。东北采取的措施是焚烧疫房。据统计，奉天省城烧毁疫房222处，吉林省城烧毁9处，黑龙江省城烧毁163处。宣统二年十二月十九日，奉天防疫总局将染疫各户13家房屋一律用火烧毁，每间房屋由官家给价20元。虽然省城焚烧房屋是估价给偿，但各地并未向民间宣布，人民对此举滋生疑惧，或讳死匿尸，或谣言反对。宣统三年二月十四日，锡良电令各地方官慎重处理因疫焚烧民房：已经烧过的民房确切查明，公同估价，饬令事主具领；嗣后疫死者居住的房屋，若适于消毒，则消毒关闭，若一屋连毙数人，不得不焚烧的房屋，则给价焚烧。新城的病院因死者较多，房屋毒气甚重，官府与房主商定，每间由公家赔给建筑费200吊，将2间毒重房屋焚烧。
东北雪深地冻，掩埋尸体是一件非常麻烦且花费不菲的事情。五常先后在兰彩桥、太平山、中河等处发现浮厝尸棺2000余具，地方官预算焚化、埋葬、托运、挖坑、柴油等的费用共需钱8000吊。对此，锡良深表不满，回电表示“究竟

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实数各有主者若干，该巡警并未查明确数，竟以笼统之词，请至八千吊之多，实属任意浮冒”，要求该府迅速另派妥员前往办理，其有主者勒令掩埋，无主者官为代办，所需经费，务须切实估计。地方官不得不变通办法，一为多年旧棺有主者，准其深埋，以尺为限，无主者由局去棺埋骨，仍别男女，则一坑之中可埋二十余具，其空棺木板即为烘地挖坑之薪；一为新棺及确系疫毙者，无论有主与否，一律照章连棺深埋。随着天气渐暖和疫气渐退，开坑工价从250吊降为一百五六十吊。
由于江中发现疫尸，新城必须雇佣水手和弁兵打捞。地方官共用水手48人，弁兵60名，渡船十二三只，水手等各支工钱40吊，弁兵月各津贴20吊。由于担心“火葬疫尸，易生惊疑”，新城官员对疫死者区别对待:有家属的疫死者，由防疫局所消毒棺殓后，派埋葬队挖掘七尺深坑固埋，如有停留及匿报者，查明罚办，非疫死者亦劝令于3日内掩埋；无家属的疫死者，将疫尸焚烧，疫屋则酌烧。掩埋尸体基本由人工刨掘，掩埋一具棺材的工资为3元。
（四）隔离流动人口
隔断交通措施实行之后，如何安置隔离的人口成了重中之重。地方官感叹道，“办防疫而兼赈，既事件复杂，费用顿加”。哈尔滨篷车内圈验约一千六七百贫民，需要购备米面火柴棉衣等。傅家甸苦工无处觅食，均需酌给口粮火柴。各地均设法收留苦力。新民设立收容所，各苦力“每人每日发饭食洋二角，煤炭由公中支给”。辽阳与日领事商定借用满铁会社之病院、隔离所，每人日给饮食、煤火银元二角。宣统三年正月二十一日，怀德岭南、苇子沟等处收留贫民70名，均系附属地苦力，被洋人逐出，挨屯乞食涕饿，但乡民因防疫闭门不纳。安置在岭东五里堡赵家店，每日两餐，汤菜每人一角半，每日约需洋10元。
雪上加霜的是，俄国以防疫为由，大规模驱逐华人，先后有六千余人之多。爱珲七十六屯有三千余人，为了安置这些苦工，爱珲道台资遣出境，每屯拨米5石，由屯长给予一宿两餐，即令前行，由分卡巡警压送。自上游来者，由黑河每人给面3斤，巡警接替押送到爱珲城防疫局领票，再至梁家屯给面5斤，免致逗留滋事。此外，在大岭检验所设粥厂，“食后令行每人给面包5个”。讷河接纳黑河、爱珲南下的苦工日多，拟于厅境北界首站派警弹压，供给住宿饮食，给照下行，次站即验照供给宿食，以次各站递推照护出境，将能愿充作林工者安插留用，宿膳外并给日用费，请求将安置苦工的经费归防疫案内作正开销。锡良表示供给过境华工和筹画安插办法均属可行，“饬龙江一体筹备，所请用费作正开销，应照准，仰事竣核实造册”。
（五）购置消毒药品
消毒是东北防疫最重要的措施之一。自开办防疫到宣统三年三月三十日止，奉天省城共计家屋消毒537处、屋外消毒290处，共计827处；吉林省城共计消毒125处，家屋消毒107处、屋外消毒18处。各地主要使用的消毒药品是石炭酸、生石灰、盐酸、升汞、福尔马林、硫酸等。然而，整个东北除通商大埠的医院略备数种外，其他地方既素未研究，也素不预备。因此，购买消毒药品成为东北防疫之要务。
锡良在天津、上海、日本等地大量购买药品，以备各地急需。防疫之初，面对各地缺乏防疫药品的电报，锡良不得不“日驰数电，火速催运”。他不断致电北洋大臣，请其立即代购石炭酸6000磅，重盐酸1500磅，升汞600磅，福尔马林3000磅。与此同时，锡良在上海、日本大批定购，“以应日内急需”。奉天交涉司向日本药行订购防疫药品，宣统三年正月十九日运到6大箱，以供临时病院和隔离所之用。
地处偏僻的黑龙江，当地主要使用的三种消毒药品石炭酸、升汞水和古列西硫酸严重缺乏，巡抚周树模不得不电请锡良分赐药品。为此，锡良给黑龙江寄送石炭酸、升汞水、福尔马林、盐酸四种消毒药品10箱。此后，黑龙江药物均将告罄，周树模再次电请锡良督饬民政司使，派员采购石膏5000斤，苍术、大黄各1000斤，元参、杏仁各200斤，铅粉、胆草、连翘、山奈、寸冬各200斤，雄黄、竹叶、柏叶、木香、青皮、藿香各50斤，芸香200斤，“购定用特别护照专差送江”。3日后，代购药材由刘成勋专送到黑龙江，并带去石炭酸等10箱。不久，江省硫磺用罄，周树模再次电请锡良饬劝业道代购2万斤，填写护照，专差速送或交运送枪械之瑞记洋行宝德路随带。
府县地方的消毒药品，部分由上级官府供给，部分由地方采购。例如，宣统二年十二月二十五日，应日本医生之要求，新民府从奉天防疫总局领到福尔马林10磅，升禄10磅，呼吸器100个，喷雾器5个，药针水5瓶，石炭酸450磅。疫情初起，长春兵备道就禀准吉林巡抚拨款2万吊，购买各种防疫药品。呼兰除派员赴交涉局领取硫磺1000斤外，一面分赴哈埠、阿城采买石炭酸、石灰。双城消毒药品一方面由哈尔滨专送双城石炭酸500磅，升水180磅，盐酸100磅，棉花100磅，喷壶4具。一方面双城太守派巡警教练所所长赴长春购买防疫药材，搭乘东清汽车旋返。铁岭发现鼠疫后，各商铺的石炭酸出售一空，县署派人赴奉天购买各种防疫药品。
最后，笔者根据资料总结出吉林和黑龙江防疫花销概况表。吉林省城和各地的花销比例基本吻合，黑龙江的花销与吉林大致相近，反映出各地防疫经费花销的结构大体相似。
从表1可以看到，大量的防疫经费实际花在设置机构和雇佣防疫人员上，相关花销占两省总支出的62.81%；用于隔离、检疫和处置尸体的费用大概占总支出的28.86%；医药费在两省总开销中仅占7.29%。在州县一级的防疫开销中，大致也是这种状况。以宾州为例，其防疫开销总额为27002吊，用于设置防疫所、病院和雇佣防疫人员的费用大概占总数的48%，掩埋尸体占总开支的25%，城局开办经常费及购置防疫器具、药品、军衣等费大概占27%。

东北历史-清末东北防疫中的“财”与“政”

通过对东北防疫经费花销基本状况的大致梳理，以及吉林和黑龙江的数字统计分析，可以看到无论是省一级，还是府县一级，开销基本都集中在防疫机构设立、雇佣医生和防疫人员、处理染疫物和尸体以及隔离流动人口等行政事务上。花在防疫医疗和医药上的费用反而不多。造成这种状况的原因在于，东北防疫涉及面广，加之东北流动人口众多，需要大规模、大范围地雇佣医生和其他人员办理防疫，政府需要支付大量的薪资、津贴以及伙食费。清政府不仅要雇佣专业医务人员办理检疫、隔离和治疗，雇佣巡警、军人和劳工协助进行遮断交通、掩埋尸体以及安置劳工等辅助性工作，而且必须负责大量被隔离的苦工的生活费用。可以说，东北防疫，重在行政，而非医疗。

余论

本文研究了官府在东北防疫过程中“财”的运作，即筹钱和花钱的状况；同时了解了“政”的内容，即清末财政运作和防疫行政的实际状况。东北防疫中的“政”是由多重因素决定的。从地缘政治来看，列强环绕且虎视眈眈，因此必须采取西法防疫，花费巨资严格消毒、遮断交通和检疫。也就是说，东北现实政治要求必须采取大规模的防疫行政措施。从卫生行政的基础来看，各地先前几乎没有卫生设施，必须大量雇佣医生，招聘巡警充任防疫人员，派军队参与交通遮断，以及进行病院、检疫所等基础设施建设。也就是说，各地行政基础决定了大量的经费必须投入到基础设施建设和雇佣人员上。从防疫行政的内容来看，鼠疫在当时并无有效的治疗手段，死亡率极高，采取强制隔离措施控制其传播被视为上策，因此所采取的主要措施依赖于大量的人力和物力，既要借助于国家力量强制隔离那些不愿被隔离者，又要资助被隔离者的衣食住需求。也就是说，防疫的手段决定了必须不惜财力解决相关的行政问题。从市场的角度来看，官府必须提供高薪才能聘请到合格的西医主持防疫，因为整个中国受过西式医学教育的医生极少，不仅难以满足城市发展和人口聚集所引发的社会需求，更难满足国家卫生建设对西医的需求。也就是说，西医的市场价格决定了必须不惜财力雇佣西医领导防疫。总体而言，东北防疫中的“政”就是国家缺乏相应的卫生基础设施和人员，必须将大量的经费花在这些方面，才能使西法防疫措施有效地运作起来。
为此，各级官府不得不想方设法，挖掘潜力，以满足防疫之政对“财”的需求。中央政府虽一再要求东北地方加紧防疫，但并未给予太多的实际支持。这不仅是财政体制所决定的，更和主事者有密切的关系。清末，中央财政能支配的资源非常有限，度支部无钱可拨，最多从税关腾挪。各地官员都寄望于借款缓解财政困局，但中央严格掌控，基本不准各省对外借款。由于江皖灾情严重，盛宣怀以办理江皖灾赈为由停办了其他赈捐，东北防疫很难从赈捐项下得到经费。最终，从根本上解决东北防疫经费问题的是准予各地事后报销的政策。这一财政举措给了各地官府自行挪用经费的机会，东北防疫支出才有了转圜的余地。因此，从东北防疫可以看到清末中央仍控制着地方财政，但已经无钱可拨，很多时候需要依靠地方政府的灵活运作来解决问题。从账面上来看，地方财政困顿异常，但并非无计可施，各地方官员往往在中央放权情况下会有办法灵活地解决经费问题。
东北防疫的“政”不仅展示了防疫行政的具体内涵，而且呈现出具体的财政运作状况。本文将“财”理解为经费，将“政”理解为防疫之政和财政运作。两者之间的关系非常值得探究，“财”必须以满足“政”的要求为中心，而“财”则由“政”的灵活操作完成。防疫期间“财”与“政”的关系密切。由于缺乏财政支持，东北各地的新政变革多流于形式，卫生机构并未真正建立起来，因此，在东北防疫期间，不得不花费大量的经费用于建立机构和雇佣人员，弥补卫生防疫之政的缺失。无论是雇佣医生、巡警，还是招用苦工，都须花费必要的开支才能使防疫措施落实。在此基础之上，可以深入理解“财”与“政”的矛盾统一关系。从“政”的角度而言，官府必须筹集大量经费，才能采取必要的行政措施，进而完成防疫之政的诸多应急举措；从“财”的角度来看，在从中央到地方整体财政窘迫的背景下，中央与地方围绕着防疫经费反复交涉，才勉力支持了防疫之政的展开。东北防疫的巨额花销，乃是由于平日防疫之政的缺失所决定的，不得不为之。为了保证“政”的完成，地方政府不得不积极进行财政运作。地方财政虽然入不敷出，却仍可以应付突发事件，表明地方官有足够的能力和办法克服困难完成任务，财政实际有着较大的延展性。
最后需强调的是，东北防疫中最大的政治是满足列强的要求、避免列强的干涉。清廷对东北疫情的关注，更多是对列强压力的一种政治表态。它用行政命令的方式将列强的防疫要求传达给东三省总督，但并未拨给足够的经费，而要东北地方自己去解决。对东北地方政府而言，由于特殊的地缘政治形势，日俄的威胁和压力是时常可见的。各级政府不得不按照日俄在各地的具体交涉去行事，否则就会引来外交干涉。因此，东北防疫“财”与“政”的运作主要基于东北特殊的地缘政治。