汉武帝-刘玉峰：汉武帝盐铁官营、均输平准政策之得失

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原文标题：刘玉峰：汉武帝盐铁官营、均输平准政策之得失

高祖刘邦建立西汉王朝后，吸收秦朝短命而亡的教训，推行了一系列轻徭薄赋、约法省刑的“与民休息”政策。惠帝以后，又确立了黄老之学“无为而治”作为治国原则，采取了非常放任的经济政策：“开关梁，弛山泽之禁”；“纵民得铸钱、冶铁、煮盐”，放手私人经营冶铁、煮盐等工商业，甚至允许自由铸造货币。经过七十余年的发展，社会经济复苏活跃起来，到汉武帝刘彻即位时，“国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”汉初自由放任的经济政策，对恢复和发展社会经济发挥了巨大作用。这是好的一面。
当然，也有不好的一面。随着经济的发展繁荣，一些社会问题变得日渐尖锐，如史载“网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武

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断于乡曲。宗室有士公卿大夫以下，争于奢侈，室庐舆服僭于上，无限度”。其中，最突出的问题之一是许多富商大贾尤其是大盐商和大铁商快速崛起，骄奢无度。他们“大者倾郡，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数”，成为“浮淫并兼之徒”、“豪强大家”、“素封之家”，“得管山海之利，采铁石鼓铸，煮海为盐。一家聚众，或至千余人”，“上争王者之利，下锢齐民之业”，“因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾；千里游敖，冠盖相望，乘坚策肥，履丝曳缟”，严重冲击了王朝的统治秩序和等级秩序，有的实际上已经成为中央集权统治的离心力量，威胁到了王朝政权的稳固。文帝、景帝时期，政治家晁错和贾谊，已经发现了这些问题的严重性，提出了禁止农民经商、驱民归农的建议，但对如何抑制富商大贾，如何抑制分裂割据势力，却提不出建设性的政策措施。
汉武帝即位后，国力强盛，启其进取有为之心，遂改变了“无为而治”的国策而转向大有作为，开始“外事四夷，内兴功利”，迅速振兴了王朝气象。不过，连年的战争和兴作极大地消耗了国家储备，造成了“藏钱经秏，赋税既竭，犹不足以奉战士”的财政困难。为了解决国家财政困难，也为了“建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路”，汉武帝采取了一系列新经济政策。盐铁官营和均输平准，是汉武帝采取的

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两项重要的新经济政策，以下就其内容及其得失予以阐述。

盐铁官营政策及其得失
汉初允许盐铁私营，由中央机构少府征收赋税作为皇室收入的一部分，为盐铁富商大贾的崛起提供了舞台。汉武帝对外用兵、对内兴作，使国家财政陷入困难。盐铁富商大贾们腰缠万贯，却“不佐国家之急”，袖手旁观。国家财政之穷窘与盐铁富商之富饶形成鲜明反差，矛盾开始尖锐化。
汉武帝对盐铁富商大贾们十分愤恨，也十分嫉妒，决定向他们开刀。元狩四年(前119年)，汉武帝采取非常之举，任用齐地大盐商东郭咸阳、南阳大冶铁商孔仅为“大农丞，领盐铁事”，让两人与“以计算用事”、“掌诸会计事”、职任“侍中”的桑弘羊，共同谋划将盐铁业从富商大贾手中收归国家经营。第二年，孔仅和东郭咸阳提出方案：“愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。……敢私铸铁器煮盐者，釱左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，便属在所县。”
这一方案得到汉武帝的肯定并迅速推行，“孔仅、东郭咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，除故盐铁家富者为吏”，全面实行盐铁业官府垄断经营。在全国27个郡国设立了36处盐官，置盐官令和盐官丞具体负责，在40个郡国设立了50处铁官，置铁官令和铁管丞具体负责，形成了盐铁业官营国有的运营网络，把盐铁的生产、流通和销售掌管控制起来。同时，颁布法令禁止私人继续进行煮盐冶铁，违者“釱左趾”，即在左脚带上六斤重的铁锁，并“没入其器物”，即没收其生产工具和产品，予以严惩，加以取缔。
据学界研究，当时盐铁官营的具体经管运营方式是：由盐官招募贫困百姓煮盐，即募民煮盐，“官府供给主要生产工具——煮盐用的铁锅，称为‘盆’。煮成盐后，由官府按盆给予一定的工价(‘牢’。按盆给工价，故云‘官与牢盆’)，以抵偿费用，并使之保持合理的利益，盐全部收归官有”，再由各地盐官或地方官府负责运销各地。显然，这是一种官营垄断经营。铁业则由铁官役使刑徒(官府奴隶)和征发服役者开矿冶铸，铸成各种器具和工具，再由各地铁官负责出售获利，也是一种官营垄断经营。盐官和铁官是国家垄断经营盐铁业的具体机构，依靠垄断货源和垄断价格获取利润，即所谓“总其原，一其价”，极大地充实了国家财政。《盐铁论·轻重》载:“总一盐铁，通山川之利而万物殖，是以县官用饶足。”盐铁官营政策，改变了汉初以来盐铁业放任私营、只由少府征收盐铁税的政策，属于强制性的政策转变和制度变革，从根本上改变了盐铁业的所有权结构和运营方式——变私有为国有，变私营为官营，变市场竞争为政府垄断。
汉武帝的创新是大胆任命懂经营、会管理的大盐铁商孔仅和东郭咸阳为高官，利用其经营管理能力为国家垄断经营盐铁业，以攫取垄断利润，充实国家财政，并由侍中桑弘羊负责会计事务。这是汉武帝的气魄和胆识，也可见他的睿智和果敢。当然，这种做法，特别是“除故盐铁家富者为吏”，致使“吏道益杂，不选，而多贾人矣”。许多盐铁私商摇身变成了政府官员，增加了当时官僚队伍的复杂性，一定程度上降低了官僚队伍的素质。这种做法也促使了商官合流，又势必加剧腐败和政治黑暗。私商的官员化，还使得私商们丧失

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了原来的阶层属性，丧失了对于推动社会发展的革命性性质，而成为王朝统治的维护者，增加了其封建性和落后性。

均输平准法及其得失
元鼎二年(前115年)，担任大农丞的桑弘羊试办均输法：“往者，郡国诸侯各以其方物贡输，往来烦杂，物多苦恶，或不偿其费。故郡国置输官以相给运，而便远方之贡，故曰均输。”原先，各郡国须按时向朝廷运输地方贡物和钱。在实际运作中，出现了不少问题，如往来运输成本太高，过程太烦琐；由于长途运输致使运费超过贡物本身价值；长途运输使贡物变坏变质而造成浪费；所进贡物在京城并不值钱等等。桑弘羊发现了这些弊端，停止了“方物贡输”做法，代之以均输法：“置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往县置均输、盐铁官，令远方各以其物贵时商贾所转贩者为赋，而相灌输。”即由朝廷大司农派出部丞数十人，分部主郡国，划片进行垂直管理，并在地方各县设置均输官，把原郡国应交纳给朝廷的贡物或钱，全部折算成当地出产最多最为便宜的物资，然后将这些物资再运送到最需要价格最贵的地方去出售，从而既减少了地方贡输的烦琐，又增加了国家财政收入。这种办法，古人有所评论：“诸当所输于官者，皆令输其土地所饶，平其所在时价，官更于他处卖之。输者既便，而官有利。”意思是，这种办法既可通过收购所在地供大于求的物资以稳定当地物价，使当地受益，又可通过把这些物资运销到价格最高的地区获取差价而使官府获得利润，于民于官，均有好处。用今天的话说，均输法就是由政府直接经营大宗商品的地区间远程贩运贸易，既可调剂地区间的物资余缺，调节各地物价水平，进行宏观经济调控，稳定各地人民生活，又可使政府获得财政收入。
均输法发挥了良好作用，但各地均输官为牟取暴利而高抬物价的弊端也暴露出来。元封元年(前110年)，桑弘羊又创立了平准法：“置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农。大农之诸官尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。如此，富商大贾无所牟大利，则反本，而万物不得腾踊。故抑天下物，名曰‘平准’。” “平准”是设于京师的政府商业机构，设置“平准令”一人、“员吏百九十人”具体负责，隶属于大司农。“平准法”显然是一种政府商业运营，通过物资吞吐，贱买贵卖，既可平抑物价，稳定市场，又可于吞吐之中获取部分财政收益，防止富商大贾囤积居奇操控市场。
均输法和平准法两相结合，实际上是官营长途贩运业和官营销售商业的结合，建立了一个由朝廷大司农统一管理调度的商业运销网络，发挥了宏观经济调控、抑制民间富商大贾和充实国家财政等的多种效益。它的运作方式是通过政府直接介入和经营长途贩运业和商业，来挤压民间富商大贾的经营空间，把先前流入到民间富商大贾手中的部分商业利润，转流为国家财政，从而对当时贩运业和商业的官私运营结构和运营方式产生了重大影响。

一点小结
汉武帝一系列新经济政策的推行，使得社会经济发展运行的轨道发生了根本性转向，由先前“无为而治”政策下社会经济的自由发展，转向了社会经济受王朝政权垄断经营和干预操控的轨道，由先前基本的自由放任经济，转向了国家财政经济和政治经济。具体而言，盐铁官营政策一刀切断了原先民间私营盐铁业的发展道路，将利润丰厚的盐铁业纳入到为王朝财政和王朝政治服务的轨道。均输平准政策，使政府直接大规模地经营运输业和商业，排挤限制了民间私营商业的运营空间和利润空间，而政府大获商业利润。汉武帝一系列新政策的实施，共同特点是运用国家政权力量，主要采取超经济方式打击排挤甚至取缔消灭民间私营工商业成分，而由国家政府机关直接经营管理重要的和大宗的工商业门类，使官营国有工商业经济在社会整体工商业经济结构中居于主导和取得支配地位，实现国家对工商业经济的经管操控，来直接为国家财政服务，并从根本上为政治统治服务。这种官营国有工商业政策，站在国家财政和王朝统治的立场上，是一种政府统制经济政策，大大加强了王朝国家的“经济大一统”，十分有利于国家财政和政治统治，却十分不利于民间私营工商业经济的发展。
汉武帝盐铁官营、均输平准等政策及其强力运作，成为中国封建王朝财政经济和政治经济运作的经典模式，对中国传统经济的结构和运行产生了深远影响。后世封建王朝

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，由于各种原因出现财政困难时，总是会想到汉武帝的成功经验，或者直接继承，或者有所创新。自唐宋以后，盐铁酒茶等行业的垄断经营成为许多王朝官营国有工商业的主要形式，规模也在不断扩大，掌控着主要的社会经济资源和社会财富。民间私营工商业经济的发展空间则变得十分狭小，既无力与官营国有工商业相抗衡，也无法独自发展壮大，缺乏独立性，多处劣势地位和附庸地位，成为中国古代王朝社会发展缓慢、资本主义生产方式难以产生的一个主要原因。
(原载中央党校《学习时报》2008年9月22日第9版)
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