秦汉-易宁：秦汉郡县制、罗马行省制与古代中西文明的特点

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原文标题：易宁：秦汉郡县制、罗马行省制与古代中西文明的特点

秦汉郡县制与罗马行省制，是中西古代帝国重要的地方行政制度。作为地方行政制度，郡县制与行省制有相同之处，但也有较多的不同之处。分析此两种制度之异同．对于了解中西古代帝国的政治体制以及古代中西文明的特点都是有意义的。
秦汉郡县制和罗马行省制的形成都经历了相当长的时间，是早期国家(邦国和城邦)向帝国发展过程中的产物。古代中国的县，出现在春秋时期。秦国在武公时，已经置县。秦武公出兵驱逐陇西天水一带的邦族和冀族，灭虢，在此地设县。不过，此时的秦还是一个僻居西部的小国。至战国时期，秦对外扩张活动不断加剧．县的数目也越来越多。此外，变法置县、招民垦荒也是秦县制发展的重要原因。郡大概到春秋末期才出现。而秦国置郡．还仅见于战国时期的史料记载。郡最初并不辖县．而且地位比县低。清人姚鼐对古代郡县制多有深考。他说：“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋”。此说是有依据的。秦国郡辖县制度的形成，大概要到战国末期。秦帝国建立后。废除分封制。确立郡县制为帝国的地方行政制度。汉随秦制。汉代虽然还存分封制，但至少从汉武帝始。诸侯“唯得衣食租税”，在政治上的影响甚微。罗马行省制也经历了相当长的发展过程。第一次布匿战争后，罗马建立第一个行省——西西里行省(公元前227年)。之后，随着罗马海外征服的范围不断扩大，行省数目大为增加．行省制成为罗马统治海外领地的重要制度。公元前27年．罗马帝国建立后．行省制度仍有过多次重大改革，管理体制更趋于完善。
其次．秦汉郡县制与罗马行省制都是早期国家对外扩张的产物．然而它们对早期国家起了否

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定的作用。它们的出现反映了历史的巨大进步。中国的邦国与罗马城邦，固然有诸多不同的地方，然而作为从原始社会共同体发展而来的国家。它们的社会政治经济制度都长期存在氏族制的血缘关系残余。这是早期国家共有的一个极为重要的特点。西周的“国人”与“野人”之分、罗马公民与非罗马公民的区别就是这一残余的表现。从有关郡县制材料较为丰富的晋国等的情况来看．郡县制的发展促使了“国人”与“野人”区别的消失。动摇了建立在血缘关系之上的宗法制和分封制。秦国郡县的具体情况可能与地处中原的晋国等有不同之处。然而郡县制的发展。促使了地缘关系取代血缘关系，这点不仅与晋国相同，而且表现出更为彻底的特点。商鞅变法“集小都乡邑聚为县，置令丞”，以什伍为制重编户籍，以军功定尊卑爵秩等等措施，就是要铲除旧的血缘关系。有的学者指出：“商鞅变法，是对以族制结合为基础的春秋以前的体制的否定”，“县制的发展伴随着族的结合的消失”。此说确可谓卓识。商鞅变法确定了秦郡县制发展的方向，而郡县制的发展又是秦得以征服山东六国．发展为帝国的重要原因之一。罗马自第一次布匿战争后。行省制有了迅速发展。行省土地不断充公．罗马显贵占有大量公有地．促使了小农的破产。长期的战争以及行省需要重兵驻扎，使罗马公民兵逐渐脱离土地、脱离政治，从而为军阀的出现提供了条件。罗马共和国后期出现的苏拉独裁、马略军事改革和军阀混战，无疑是与行省制发展密切相关的。行省制的发展，破坏了罗马城邦的社会政治经济基础，即与氏族血缘关系有联系的具有闭塞性质的罗马公民集体，以及罗马公民权与土地占有权和服兵役权三者的结合，最终导致罗马城邦走向崩溃。
再次．秦汉郡县制和罗马行省制的发展．为君主专制政体的建立提供了重要条件。中西早期国家的政体．存在多种形式，但有一点是共同的．即这些从原始社会共同体发展而来的国家都不存在所谓的专制政体。中国夏、商王朝的王，大抵为小国联盟的盟主。西周的王虽然对诸侯国有较大的控制权，但并不具有专制的性质。西方的亚历山大帝国。也只是昙花一现。君主专制政体是后来出现的，是与郡县制和行省制的发展密切相关的。战国时期的秦国仍存贵族封邑。西汉初年，又恢复了分封制。只要分封制存在，并对国

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家政治生活起重大的影响，就很难说真正确立了君主专制制度。汉代的异姓与同姓诸侯王对皇权的威胁是显而易见的。西汉同姓王占据汉之半壁江山。中央政府管辖地区与诸侯王国的人口之比为5．29：10。诸侯王“掌治其国”，拥兵自重，专制一方。至汉武帝时代，诸侯王割据势力被铲除。君主专制制度才真正得以巩固。秦汉皇朝控制地方的措施，主要为掌握郡县主要官员的任免权，分离郡县的行政权与军权，建立严格的监督制度。罗马君主专制政体的形成．与秦汉有类似之处。公元前27年，奥古斯都建立罗马帝国，实行的还是元首制，元老院在国家事务中仍发挥着重要作用。经过从奥古斯都至戴克里先(公元285年至305年)长达三百余年的时间，罗马政体才由元首制过渡到君主专制。罗马皇帝控制了行省主要官员的任命．行省总督不再握有军权。对行省监督也趋于严格。在戴克里先时代，包括行省总督在内的所有高级行政长官的任命以及军团长官的任命都是由君主亲自签署的．帝国的集权“达到难以置信的程度”。如果戴克里先不能对古罗马90％以上人口的行省实行强有力的控制．君主专制政体的建立无从谈起。
秦汉郡县制与罗马行省制．是中西文明史研究中的具体问题。然而对此具体问题的研究．可以清楚地看出古代中西两大不同文明发展的共性。从小国(或城邦)发展至帝国、氏族血缘关系不断被铲除、君主专制政体的形成就是其共性的表现。不过。如果对它们的共性再作出分析．又可见其共性中还蕴含了个性。也就是说古代中西文明异中有同，同中又是有异的。
秦汉帝国和罗马帝国都是早期国家在自我否定的过程中形成的，但在秦汉帝国，氏族血缘关系残余被较为彻底地铲除，但罗马帝国仍存城邦时期血缘关系的残余。罗马的公民权消除其闭塞性质，经过了相当长的时间。
秦汉郡县制和罗马行省制的发展．为君主专制政体的建立提供了重要条件。皇权神化，君主集立法、司法、行政和军事权力于一身是君主专制政体所共有的特征。不过，罗马与秦汉的专制政体有明显的不同之处。罗马君主专制政体远不及秦汉帝国那样成熟。关于这点，仅从秦汉郡县与罗马行省的机构设置及其运行

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就可以看出。秦汉郡县的机构庞大，管理范围涉及民政、财政、司法、教育、选举、监督等诸多方面。据《续汉书·百官制五》注引《汉官》记载，首都洛阳县有员吏796人。县之下的乡里还有较多的官员。不过。尽管秦汉郡县机构复杂，人员众多。但管理层次则是相当分明的。郡的最高长官为郡守。郡丞和长史辅佐郡守，郡尉主管武事。各类行政部门均有主管官员，为列曹等。县的最高长官为县令(长)，县的各类部门也设立主管官员。郡守、县令(长)分别主持郡、县之政务。郡辖县、县辖乡、里等基层组织。在郡县内部，还建立了监察和考核制度。监督官员履行职责的情况。中央政府对郡县实行严格的控制。秦汉的官僚机构犹如一座层次分明的金字塔。塔顶是至高无上、独揽国家大权的皇帝。罗马行省机构则远不及秦汉帝国那样复杂。罗马行省之下为城市。由于城市具有自治或半自治的性质，所以罗马行省的管理表现出两大特点：一是机构设置简单，官吏人数不多。二是行省主要负责税收、司法和治安等方面事务．远不及秦汉郡县管辖得那样广泛。尽管随着罗马帝国的发展，中央政府对行省控制不断加强，对城市事务干预也越来越多，城市自治的性质逐渐消失。但罗马行省始终没有形成层次分明的管理机构。正如有的学者所指出：罗马国家的管理体制可以说是拼凑起来的

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罗马帝国与秦汉帝国相比较，为什么会存在以上的差异?这个问题可以从多方面来解释，但最重要的大概是两大帝国形成的基础不同。秦汉帝国建立在统一的基础之上。秦帝国在形成过程中，就表现出统一的趋势。秦汉帝国建立后，在政治、经济和思想文化方面采取了一系列强有力的措施来巩固国家的统一。只有建立在统一基础之上的国家．才能设置管理机构复杂、管理层次分明、管辖范围广泛的地方行政制度。罗马则缺乏统一的基础。罗马共和国对行省的统治，是建立在武力征服基础之上的。罗马帝国建立后，政治经济制度虽然有了重大的变化，但始终没有形成统一的基础。秦汉帝国所具有的统一性，不仅决定了其地方行政制度与罗马帝国的不同，而且也充分反映出古代中国文明的特点。
(作者系北京师范大学历史学院史学研究所教授，博士生导师)
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