汇率变动-近代上海公共租界中的电费调整及监管分析：1930-1942

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原文标题：近代上海公共租界中的电费调整及监管分析：1930-1942

内容提要：

1929年8月美商上海电力公司同上海公共租界工部局签订供电特许权协议，以此为基础向界内及界外工部局道路提供电力服务，一直到1943年在日军管辖下失去自主经营权。在此期间公共租界内电力收费经历过数次变动，具体方式包括基本费率调整、汇率附加费和燃料附加费的征收。本文研究1930-1942年间公共租界中的电费调整情况，并分析电力公司的调价特点和工部局的监管特点。

关键词：

上海公共租界 电费监管 供电协议 附加费

Title:

Analysis on Power Charges and Regulation in Shanghai International Settlement: 1930-1942
1845年英国驻沪领事巴富尔与上海道台宫慕久商定《土地章程》，规定黄浦江以东、洋泾浜以北、李家厂以南为英商居留地。随后西方侨民不断进入租界，市政当局为改善生活环境以及满足其在母国的生活习惯，相继修建道路、桥梁等基础设施并发展煤气、自来水、电力和市内公共交通等公用事业。外侨和华人源源不断流入租界，这在一定程度上可视为他们以“用脚投票”的方式表达对租界内公共品的需求，可见租界内公共品提供具有有效性。同时公共租界内的公共品供给也是相当有效率的，以供电为例，当时租界内居民在很长时间里都享受着亚洲甚至是全世界最便宜的电力供应[①] 。邢建榕（2004）对近代上海水电煤供给的演进有所论述，陈文彬（2004；2005；2008）具体分析近代上海租界中的公共交通问题，本人在两篇拙作中对1928－1942年间公共租界的水费调整和监管略有研究（2009；2010）。在现有学术成果中，对公共租界中的供电问题涉及较少，此外垄断品定价、公用事业监管也是当今现实中存在并亟待解决的问题。本文具体研究1930至1942年间公共租界电费调整情况，分析工部局对电力供给的监管。

一、上海公共租界内供电概况

近代上海公共租界内的电力最早由私人公司提供，主要用于马路照明。1882年英国人立德禄集资5万两在上海筹设上海电气公司。1888年该公司破产，同年新申电气公司成立。由于受到技术和资金等方面的限制，加上工部局对电气公司也并未提供过多支持，在19世纪80年代公共租界内电力的发展相当有限。
1893年工部局购入新申电气公司产业并成立电气处，经数次增资扩建，1908年电厂发电设备容量达4 400千瓦，与当时英国15家大发电厂相比，居第十三位。1923年杨树浦新厂成为当时远东最大火力发电厂，同当时英国5家最大电厂相比，虽居第六但发电成本最为低廉。发电厂的低成本发电，使工部局获得一定的收益，但同时电气处作为工部局直接管理的企业，在管理上也存在一些问题，同时为扩建电厂历年

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发行的电力债券比重较高，在一定程度上影响了工部局其他债券的发行，由此提出电气处改制问题。经过多年反复讨论，1929年工部局董事会做出出售电气处的决议，4月公共租界纳税人会批准向美国依巴斯公司所属的美国和国外电力公司出售电气处，5月美商上海电力公司在美国特拉华州注册成立。美商上海电力公司成立后继续以较低的费率出售电力。直至1943年1月日军宣布将公共租界内7家公用事业企业置于日本占领当局管辖之下，上海电力公司自此失去自主经营权。
1898年至1942年前工部局电气处和美商上海电力公司电力销售状况如下图所示，除在个别年份有下降之外，总体呈上升趋势。

图1：1898年-1942年上海电力公司售电量（单位：万千瓦时）
资料来源：根据《上海电力工业志》（上海市电力工业局史志编纂委员会，上海社会科学院出版社1994版）中用电量有关数据绘制。
注：1929年前为工部局电气处。

二、特许权协议下的调价申请与审批

1929年8月美商上海电力公司与工部局签订专营契约，按此契约美商上海电力公司正式取得工部局电气处的全部资产和公共租界40年的电力经营权，同时保证履行全部义务，所有电厂设于租界境内，并向租界外的工部局道路供电。公司如继续向工部局所控制的道路旁用户提供电力，应继续向工部局支付专营权税，如工部局放弃对越界筑路的控制权，则无需支付。工部局在法律允许的范围内有责任协助公司为修筑通往工厂的道路征用土地。特许权协议规定何为满意的供电和服务，工部局无权在公司经营方面发表意见，双方若有分歧可提交仲裁，并规定在提交仲裁后若发生违约可取消专营权。公司在工部局同意下才能转让专营权，工部局要买回企业时，其买价应是公司向企业投入的数额。就公众利益方面而言工部局具有对电力公司的监督权力，美商上海电力公司年利润不得超过10%，电力费率的调整须经工部局审批。
电力收费变动的程序如下，首先由电力公司向财务处长提出申请，并附相关资料说明电费调整理由。然后由财务处长将该申请转发至董事会负责人，并提出自己的意见。经公用事业委员会和董事会传阅电力公司的申请资料及财务处长的评论后，最终由董事会做出决定。电力公司收费变动主要通过调整费率和收取附加费用两种方式实现，其中附加费用包括汇率附加费、燃料附加费以及后期的统一附加费和燃料调整费。
（一）调整费率
1．1930年取暖电炉、居民及商业照明费率变动。1930年9月由于汇率下跌和煤炭成本大幅增加，电力公司提出增加取暖电炉租费，取消现行照明用电费率折扣，并对商业、企业实行商业用照明费率[②] 。公司提议自下一年1日起将取暖电炉收费由每年2.00两提高至4.00两，或月费用为1.00两（现行收费为0.50两）。照明费用改称居民费率，保持目前水平，统一费率为每千瓦小时0.11两，取消现行折扣。公司称若要补偿与取暖电炉相关的资本费用和维护费用，则需征收超过现行租费两倍的费用，强调此次费率的修订符合特许权协议规定，并指在新提议的商业照明费率下不同消费者的支出有增有减。鉴于有些消费者或因费率修订受到不利的影响，与此同时新费率对公司收入也并非能产生实质性影响，财务处长建议电力公司推迟费率修订计划。10月电力公司再次提出提高取暖电炉租金，并强调依照新提议的收费标准公司收入将减少8 535.37两。[③] 考虑到该方案会使小型用电户受到不利影响，工部局董事会表示需慎重考虑，有董事建议财务处根据电气处的记录将该企业作为工部局的一个部门，将经营所需费用与公司坚决主张当前必须增收的费用相比较，以查明修订费率是否合理。董事会决定从英国通用暖气公司引进专业人员提供技术方面的意见。[④] 11月董事会批准公司关于取暖电炉租金、居民照明和商业照明的费率修订方案。
2．1932年电力收费调整。1931年10月电力公司以过去一年半内经济条件有变化为由，提出以特许权协议为基础对电力收费作出调整[⑤] 。公司的主要理由是：1932年9月燃料成本比1928年度高20%，截止到1932年9月30日1932年度燃料成本上涨13.6%，而燃料成本占据年度总费用支出比重高达79.8%，从中可见燃料上涨对公司的运营具有至关重要影响；进口设备、原料和贮备因汇率变动而变得昂贵，关税也有所提高，外国雇员要求更多的支付以应对生活费用的提高以及进行汇率补偿，中国雇员也须支付更多的工资。1932年第三季度包括燃料和其他费用在内的总发电成本比1928年同期上涨11.1%。
在燃料成本方面，财务处长强调额外安装设备带来的效率提高和更低的生产费用。在外国雇员费用方面，有人指出电力公司对相关汇率补偿没有限制，财务处长表示原则上任何一种放任都是不好的，但工部局不会过分具体干预此事。取暖电炉收费的涨幅最大，高达33(1/3)%，但公司希望征收每度0.04两的费用依然很低。总体而言财务处长认为该修订是合理的。[⑥]
1931年11月应代理总办要求，公司提供照明费率比较，如表1所示。公用事业委员会要求对提价理由进行完

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全公开。12月工部局批准公司的费率提高方案，自1932年1月1日生效，期限为一年，随时重新考虑。[⑦]
表1：世界部分城市照明费率比较（1931年）（单位：分）
城市照明费率上海现行费率11上海建议费率12贝尔法斯特35伯明翰25曼彻斯特26伦敦城市电气供应公司28纽卡斯尔25谢菲尔德（以1两价值1先令6便士计算）22旧金山13.50纽约21费城24奥马哈（以3两价值1g.$计算）15新加坡*（月消费量）不超过3 500千瓦小时：0.23两/千瓦小时
自3 501千瓦小时至5 000千瓦小时：0.218两/千瓦小时
自5 001千瓦小时至6 000千瓦小时：0.204两/千瓦小时马尼拉前15千瓦小时：0.22两/千瓦小时
下面85千瓦小时：0.15两/千瓦小时
此后部分：0.11两/千瓦小时东京依据消费量自0.2448两/千瓦小时至0.09两/千瓦小时不等
电表月租金依安装电灯数量自0.15两至0.75两另计横滨依据消费量自0.2448两/千瓦小时至0.153两/千瓦小时不等，另计电表租金大阪**依据消费量自0.14688两/千瓦小时至0.1178两/千瓦小时不等，另计电表租金神户依据消费量自0.2142两/千瓦小时至0.1224两/千瓦小时不等，另计电表租金
月消费超过765两实行5%折扣
资料来源：公司致总办信，1931年10月31日；总办致公用事业委员会函，1931年11月12日；代理总办致公司信，1931年11月16日，上海市档案馆藏，U1-3-2082。公司致代理总办信，1931年11月23日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
注：*英国放弃金本位制之前，英币与银两汇兑水平为1两价值1先令4便士时，Straits Dollars价值173.5两。此时Straits Dollars与银两的汇兑水平为136两，这里所列以银两计的相对费率比正常状况下提高多出22%。因此比较新加坡和上海的照明费率，上海的优势比列表所显示的数据更大。
**所有日本费率已按照当前汇率水平100yen=153两换算。
在上海，就照明费率来说电力公司并不收取任何电表费用。适用于用电大户的商业照明费率依照消费量的不同分段递减：每月最初1 000千瓦费率是0.12两/千瓦小时；此后2 000千瓦费率是0.1两/千瓦小时；此后2 000千瓦费率是0.07两/千瓦小时；此后10 000千瓦费率是0.06两/千瓦小时；超过以上累计消费量的部分费率是0.05两/千瓦小时。
（二）征收汇率附加费
1．1938年汇率附加费的制订与征收。电力公司向工部局表示，当前运行和维护费用的增长主要取决于当地货币汇率（大宗供电的收费正在调整以反映煤炭费用的增长），1938年6月公司提出由双方共同制定一个公平的原则以核算运行费用和维护费用，以此为基础向所有服务对象征收附加费。外汇波动对电力公司运营具有显著影响，财务处长认为公司所要求的救济具有合理性，应探寻增加收入的公平方法（依照特许权协议电力公司有权获取10%资本净回报率）。由于当地形势和汇率水平均具有不确定性，本着不仅对消费者公平也能在协议框架下为电力公司提供合理保护的原则，在当前费率上收取暂时附加费的办法能够最好地保全消费者和公司的利益。[⑧]
电力公司的两种主要收入来源分别是大宗供电和普通消费者，为实现公平对待，应设置两种附加费分级。依照当地货币的美元价值，以1美元为波动单位，对大宗供电账单和其他账单进行分级，比如当地货币每100元的平均汇率水平不低于29美元时，均无附加费；当地货币汇率低于29美元但不低于28美元时，大宗供电账单（不包括燃料调整）附加费为0.42%，其他账单（不包括公共照明）附加费为1.43%。
表2：1938年7月电力附加费分级列表
平均汇率水平
每100元的美元价值大宗供电账单（不包括燃料调整） (%)其他账单(%)不低于29无无低于29不低于280.421.43低于6不低于556.32192.02
资料来源：代理总办致公司信，1938年7月22日，上海市档案馆藏，U1-6-52。若对完整列表感兴趣，可向作者索取。
如果任何月份的平均汇率水平不跌落18美元，则不对公共照明收取附加费；如果低于该水平，对公共照明收取的附加费应是在汇率水平为18美元时应用于“其他账单”的有效百分比和应用于审查中月份在平均汇率水平上生效的百分比之间的差额。附加费应在当前汇率水平上自1938年7月1日起生效，大宗供电附加费为7.17%，其他账单附加费为24.45%。
除汇率附加费之外，电力公司也提出将取暖电炉的租金费用每年由4两提高到5两，每由1两提高到1.25两；烹饪租金费用每月由0.75两提高到1.50两。对此财务处长表示赞同[⑨] .经工部局董事会批准后，电费分级表、租金费用调整及附加费等相关规定在工部局公报上刊登。[⑩]
2．1939年汇率附加费的分级扩展。1939年4月财务处长基于以下几点提出重审附加费问题：现行中国货币的外汇价值相对稳定；公司业务明显得到恢复；应在不同消费者阶层的费用间维持一个公平的权衡。公司提出与用电大户增加所致的收入增加相关的特许使用费和监督费应受到燃料调整条款的影响，这需进一步调查；若某些费用受外汇或其他因素影响，那么在精确核算这些影响时存在哪些困难。[11]
自1938年9月至1939年3月电力附加费总额为2 510 430.12元，因汇率因素而增长的费用为2 549 817.21元，费用超出附加费数额为39 387.09元。电力负荷自1938年6/7月每周12 000 000千瓦小时增长至当前每周17 000 000千瓦小时。这些额外的特许使用费和监督费合计超过公司额外收入的7%。数年前设计燃料调整条款是为补偿燃料成本的增加，而并非为应对这些额外费用。近期需求的增加并非未对公司产生严重的不利影响，但电力公司表示其所提要求仅为补偿运行和维护费用的增长，并未考虑对机器设备所要求的资本投资回报，公司从来没有、也不打算针对任何增长的机器设备费用申请救济。当前的大量存货（积累的煤炭存货成本超过2 345 000元）使燃料消费的增长没有得到即时反映。若公司严格行使特许权协议所赋予的权利，则应收取比当前附加费更高的费用。附加费在所有消费者中都不受欢迎，公司也曾考虑通过提高统一费率来消除附加费问题，但困难在于特许权协议中规定在任何一个日历年度统一费率的修订不应多于一次。考虑到收取汇率附加费使电力公司不必独自应对外汇风险，为此公司愿意放弃一部分收入（即收取较低的附加费），这对消费者来说也是最有利的做法。
公司提出：第一，附加费征收原则不作变动，如过去一样，每月就汇率水平达成一致时，公司就具体情况尽可能实际征收更低的附加费。第二，附加费应继续在双方要求下，重新进行考虑。电力公司表示当前正进入季节性负荷减少时期，立

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即将附加费降低至32.5%水平之下是不安全的，但如果该季节性下降趋势未在现实中出现，外汇价格和煤价也没有大量提高，公司预计将在秋季降低附加费。[12]
财务处长特别指出自1938年11月30日以来公司实际征收的附加费低于其有权征收的水平，建议继续实行现行附加费，按月可重新考虑。[13]
1939年5月20日公司提出6月附加费分别为32.5%和9.35%，以取代依照汇率水平应当征收的37.34%和10.95%。鉴于公司所提议的附加费低于其有权征收的水平，并考虑公司的净利润率也低于其有权获得的水平以及负荷季节性下降等因素，公用事业委员会认为该附加费方案合理，董事会批准该建议。[14]
依照汇丰银行卖出美元汇率，1939年5月22日至6月20日期间平均汇率水平为14.3942美元，依照列表7月附加费应分别为42.86%和12.57%，公司愿意对消费者作出让步，提出以32.5%和9.53%以取代列表中的附加费水平，工部局董事会同意该做法。在此问题上工部局总办提出，公司经常同意实行低于在工部局所批准原则下它有权征收的水平，若工部局单方面坚持这些原则和按月进行调整的体制，将对工部局不利。[15]
1939年6月22日至7月20日平均汇率水平12.2853美元，依照列表8月附加费应分别为56.67%和16.62%，公司提议实际征收49.24%和14.44%。财务处长指出电力公司该让步将为消费者节约95 000元，并指出6月份来自普通消费者的附加费收入相对于费用的增长大约短缺90 000元。[16]
1939年7月21日至8月19日的平均汇率水平为7.2379美元，公司提议将附加费率表进行扩展，在以8.00美元和6.00美元分别为上下限的月平均汇率水平上以0.25美元为波动幅度，以提供更加公平的分级。公司要求9月附加费分别为120.01%和35.20%，实际汇率水平7.2379尽管低于7.25，但因接近7.25故征收7.25水平对应的附加费。[17]
表3：1939年8月电力附加费分级扩展表
平均汇率水平
每100元的美元价值大宗账单（不包括燃料调整）（%）其他账单（%）低于不低于8.007.7532.17109.697.757.5033.64114.681.251.00328.541120.14
资料来源：公司信件，1939年8月21日，上海市档案馆藏，U1-4-1708。若对完整列表感兴趣，可向作者索取。
公用事业委员会一些委员对外汇大幅波动引致的过高附加费对经济产生的影响感到不满。对此财务处长强调如下方面：第一，公司将费率修订申请推迟至1938年6月，事实上自1937年9月其就有权获取救济；第二，自1938年12月起生效的附加费在公司要求下低于允许征收的水平；第三，自1938年9月至1939年7月公司从附加费获取的额外收入与费用的增长相比，短缺437 000元；第四，公司产出大大低于战前水平，这对附加费收入产生不利影响。实施新附加费的根源在于必须以外币购买煤炭（由于难以获取合适的中国煤炭，也难以在合理的汇率水平上以当地货币进行支付），电力公司尽力寻找各种途径以解决该问题，但在此之前并无其他办法缓解不断上升的费用负担。电力公司89%运行费用受到汇率影响，仅煤炭就达73%，工部局表示将密切关注公司运行费用的增加，并要求公司注意这对经济的影响。[18]
（三）征收燃料附加费
1．1940年燃料附加费的制订与征收。1940年3月电力公司提出以往附加费是针对汇率而定，并无针对商品货币价格上涨的救济。煤炭费用的提高以及为满足空前高涨的电力输出而对进口煤炭需求的增加对公司运营产生较大的影响，为此公司将最近四个月煤炭的月平均费用列表如下，以此为基础估计1940年3月费用。公司每半年能够自开滦煤矿获得150 000吨供应，但当前所需煤炭中一半以上须从国外购买，并承担进口运费。电力公司1939年11月(平均)所消费煤炭费用为41.30元/吨；1939年12月为64.92元/吨；1940年1月为79.08元/吨；1940年2月为87.62元/吨；1940年3月(估计)为110.00元/吨。
表4：印度煤炭费用
  加尔各答平均每吨F.O.B.价格（卢比）每吨运费（英镑）上海到岸每吨总费用（元）实际1940年1月8.161.330120.42估计1940年4月8.721.518129.741940年7月8.932.140167.10
1938年6月制订附加费时电力输出低于100 000千瓦，而当前超过150 000千瓦，并持续增加。电力输出越大，所需进口煤炭的比重越高，相应燃煤平均费用越高。公司煤炭存货约105 000吨，维持现有费率将难以满足日渐增长的需求。
鉴于以下原因，大宗电力、工业、商业、照明和街道照明的附加费在原则上将不会有任何提高：第一，大宗电力消费者的燃料调整费超过300%；第二，工部局1939年秋季提出希望在照明方面有一些特别补贴；第三，如果对街道照明的需求并无显著增长，公司愿为公共利益做出让步。
公司强调包含燃料调整的消费者的费用增长远多于那些不包含燃料调整的消费者的费用增长。例如当附加费分别为100.62%和29.51%时，大宗电力消费者费用实际增长如下：所消费煤炭每吨费用为43元时，大宗电力账单相对于每吨费用为10元时的账单增加162%；每吨费用为70元时，增加276%；每吨费用为100元时，增加399%；每吨费用为150元时，增加606%；每吨费用为200元时，增加815%。大宗供电账单当前比正常时期高出300%之上，其他消费者包括一般电力消费者从未超过120.01%，比正常时期约高115%。为了公平对待大宗电力消费者，应修订附加费原则。
表5：四种类型电力消费者月费用的比较（以1940年3月18日的汇率水平换算）
 上海香港新加坡马尼拉加尔各答悉尼曼彻斯特正常小住宅照明，月消费20千瓦小时7.3010.8117.7820.7814.7511.6418.91正常大住宅照明，70千瓦小时；制冷60千瓦小时；烹饪300千瓦小时58.01102.70160.68214.12123.77116.75104.24正常商店照明，120千瓦小时43.7964.86106.67125.4983.0633.8087.27小工厂照明100千瓦小时；电力2200千瓦小时334.04410.81690.602305.88605.42504.72440.00
资料来源：霍普金斯致李德立信，1940年3月30日，上海市档案馆藏，U1-4-1709。
表6：大宗电力消费者和小电力消费者的能源费用比较（1940年）
中等大宗供电一般
电力加热和烹饪中等大宗供电一般电力加热和烹饪中等大宗供电一般电力加热和烹饪中等大宗供电.一般电力加热和烹饪中等大宗供电一般电力加热和烹饪中等大宗供电一般电力加热和烹饪困难以前
煤炭每吨10.50元目前
煤炭每吨88元煤炭每吨70元煤炭每吨 90元煤炭每吨120元煤炭每吨150元 附加费：
114.68%和33.64%
无煤炭附加费提议附加费：
33.64%+煤炭调整
其他服务正常附加费114.68%+提议的煤炭附加费
关于燃料附加费的征收原则，由于一般电力，加热，烹饪和水加热当前费率结构中并无燃料费用调整条款，为此电力公司提出如下修订：以每吨70元作为分界线，当煤炭费用超过每吨70元时将不同程度地提高附加费。在每吨70元水平上，附加费为114.68%。当每吨超过70元同时不超过75元时，总附加费将为122.63%。
表7：不同煤炭成本所对应的不同附加费（1938年正常附加费随汇率变动而变动）
每吨煤炭费用（元）燃料调整附加费(%)1938 正常附加费(%)一般电力，加热，烹饪和水加热总附加费(%)70及以下0114.68114.6870-757.95114.68122.63155-160143.1114.68257.78
资料来源：公司致总办信，1940年3月18日，上海市档案馆藏，U1-4-1709。若对完整列表感兴趣，可向作者索取。
该煤炭附加费列表所基于的汇率水平是每100元价值6.25美元，当汇率低于该水平时会有燃料附加费公式和1938年汇率附加费计算公式的一个重叠。单由汇率引起的煤炭费用的任何涨落由1938年公式计算，但对汇率因素之外的费用上涨并无规定。在计算燃料附加费时所使用的每吨煤炭的基本费用应随汇率而变动，以下列表显示出这些波动的影响
表8：随汇率波动而变化的每吨煤炭的基本费用
每100元的美元价值1938年公式中所包含的每吨煤炭的费用（元）8.00557.50584.00109
资料来源：公司致总裁兼总办信，1940年4月1日，上海市档案馆藏，U1-4-1709。其中计算方法是：1938年在每100元价值6.25美元的汇率条件下其公式中所包含的每吨煤炭费用为70，当汇率为每100元价值8美元时该费用调整为[（70/100）*6.25]/8.00*100=54.6875≈55，同理，其他汇率水平下煤炭费用相应调整。作者注。
对于每5元的增量或公司所消耗煤炭的费用超过如前面列表1938年公式中每吨煤炭费用的部分，燃料附加费应当为7.95%，如果每100元的汇率水平跌落至4美元之下或上涨高于8美元，附加费将分别进行扩展。当汇率水平为每100元价值5美元时，用于计算燃料附加费的每吨煤炭基本费用将为87元。
表9：在每100元价值5美元的汇率水平上的电力附加费组合
每吨煤炭费用（元）燃料附加费（%）1938附加费（%）附加费组合（%）87及以下0192.02%192.0287-927.95192.02199.97117-12255.65192.02247.67
资料来源：公司致总裁兼总办信，1940年4月1日，上海市档案馆藏，U1-4-1709。
在工部局方面，财务处长指出1939年公司资本回报率为6.6152%，近11年平均回报率为7.0449%，低于协议中许可水平，并考虑到在照明、街道照明和大宗供电附加费的计算上并无变化，建议批准公司该项申请。[19] 公用事业委员会同意电力公司征收燃煤附加费以补偿现有汇兑附加费未能弥补的这种反常的燃煤费用，并要求核算中保证两种附加费不致出现重复征收。董事会批准燃料附加费自1940年5月7日生效，期限为6个月。[20]
1940年3月21日至4月20日平均汇率水平为5.8542美元，燃料附加费的计算如下：第一步，1940年3月每吨煤炭的平均成本为113.80元；第二步，每100元的美元价值低于7.75但高于7.50，查表知普通账单的汇率附加费为114.68%；第三步，双方已同意依照每100元价值6.25美元汇率水平上计算补偿煤炭的普通附加费所使用的煤炭费用水平为每吨70元计算；第四步，故有70元*6.25/7.50(=58.333)代表1940年3月由汇率附加费114.68%所补偿的每吨煤炭费用，即58.33元；第五步，1940年3月未收款的每吨煤炭费用为113.80元，减去58.33元即为55.47元；第六步，55.47元代表以5元为单位的12个增量，依照每单位增量所征收燃料附加费为7.95%，计算所得1940年5月燃料附加费将为7.95%*12，即95.40%。
依照附加费征收原则，电力公司有权收取161.76 %和47.44%的汇率附加费，95.40%的燃料附加费，但电力公司实际要求征收153.35% 和44.98%的汇率附加费，87.45%的电力附加费。照明附加费（5月1日起生效）为153.35%；一般电力、加热、烹饪和水加热用户附加费（5月1日至5月6日）为153.35%，自5月7日起为240.80%（153.35%+87.45%）。[21]
（四）征收额外附加费、统一附加费及燃料调整费
1．自1941年7月起50%额外附加费的征收。1941年1月电力公司对1940年销售总收入进行分析，表明现行附加费并未提供足够收入，故向工部局提出额外救济，以部分而非全部地对公司除燃料之外的商品费用上升和非正常的公司开支进行补贴。
1940年增加的燃料费用及其他运行费用和维护费用合计达87 509 469元，公司净收入为26 110 617元（总收入113 620 086[22] 减去费用87 509 469），其中1 305 530.85元（净收入的5%）作为特许使用费上交工部局，扣除正常费用、储备金和折旧、经常性银行贷款和透支利息、公众持有债券利息、公众持有优先股股利、税收等支出项目后，1940年剩余1 614 209.65元。
表10：1929年至1940年电力公司净利润率
年份净利润率（%）年份净利润率（%）年份净利润率（%）年份净利润率（%）19297.0219327.3119358.1919384.6219306.8619338.2919367.9419396.6219317.1119348.2719376.2619404.19071938-1940平均净利润率为5.07
公司提出：第一，向所有阶层电力用户征收基本费率的40%作为附加费，该40%附加费是基于每100元价值5.50美元的汇率水平计算，自1941年4月1日起生效。并自1941年9月1日起对烹饪、热水器和发动机租金收取40%附加费，自1942年1月1日起对取暖电炉收取40%附加费；第二，工部局应放弃执行1929年8月8日协议中相关条款，不再要求公司在租赁设备上增加投资。公司强调自1937年起就未能获取足够收入，对住宅和商业照明、电梯和街道照明均未征收燃料附加费，所放弃费用约25%。[23] 财务处长认为若非全面调查则无法认可所提议的40%附加费具有合理性。5月电力公司再次提出按月征收附加费（50%)，并强调这是基于1941年第一季度实际运行情况，并以月耗35 000吨煤炭或等价物来估算1941年剩余月份供电费用而提出的征收额度。
工部局基于以下条件同意公司的附加费申请：第一，对结束于1941年7月1日及以后的消费期征收50%附加费，该附加费以每100元价值5.25美元的汇率水平为基础，并允许调整；第二，在工部局与公司之间所有突出性事件解决之前，附加费收入应计入独立账户，倘若最后表明公司无权获取这些收入，那么将根据具体情况把全部或部分收入以工部局和公司均同意的方式归还给消费者；第三，附加费生效期间在中国贸易法下除那些应用于股份有限公司之外的美国政府税，不应作为协议下的运行费用包括在内。工部局保留任何时候重新提出附加费问题的权利；第四，附加费应自实施起不迟于6个月的任何时间和任何情况下重新考虑；第五，附加费不应对公司或工部局协议内权利有所损害。[24]
表11：1941年5月电力公司按月调整汇率附加费
（以每100元价值5.25美元的汇率水平、50%附加费为基础的不同汇率水平下的附加费百分比）
每100元的美元价值76.752附加费 (%)37.538.89131.25
资料来源：财务处长致总裁兼总办函，1941年5月21日，1941年3月21日，上海市档案馆藏，U1-4-1710。若对完整列表感兴趣，可向作者索取。
表12：当前和未来对于不同类型电力消费者的月服务费用
（基于1941年9月所使用的汇率水平和燃料费用）
 标准小住宅标准大住宅标准商店小工厂中等大宗供电100千瓦60%低频大宗供电1500千瓦75%低频基本费率（元）3.4027.0220.40155.601 110.0614 501.30当前附加费和/或燃料调整8.31100.9349.88700.029 497.54171 209.68基于汇率5美元和每百万B.T.Us燃料成本为7.06两下计算的当前总费用（元）11.71127.9570.28855.6210 607.6185 710.98 基本费率（家庭照明降低至每千瓦小时0.11两）3.0825.9018.48154.001 110.0614 501.30燃料调整和修订后的汇率附加费9.99134.3259.98749.3410 509.69184 431.97基于汇率5美元和每百万B.T.Us燃料成本为7.06两计算的未来总费用（元）13.07160.2278.46903.3411 619.75198 933.27
注：1 B.T.U.(British thermal units，英国热量单位)=252卡
2．自1941年10月起统一附加费和燃料调整费的征收。1941年9月工部局和电力公司代表组成小组委员会同公用事业委员会商议提出附加费直接与汇率相关，依照月平均汇率水平调整，在基本费率之上的额外收入（以取代现行附加费）应以以下方式获取：第一，对所有供电征收燃料调整费；第二，对电力公司多种服务征收统一附加费，在每100元价值5美元的汇率水平上为200%，并随汇率调整；第三，该附加费可以通过工部局与公司之间的协议视需要而进行调整；第四，家庭照明的基本费率应自每千瓦小时0.12两降低至0.11两，公司获准自行决断合意地降低此类照明费用。[25] 随后工部局批准修订电费，公司撤销现行三种附加费，对1941年10月1日及以后的账单征收：一是燃料调整费用，尽可能接近大宗电力消费者的现行调整费；二是统一的附加费，以5美元汇率水平上的200%为基础，通过工部局和公司之间的协议依照月平均有效汇率水平，按月进行调整。少于0.25美元的波动忽略不计，附加费百分比四舍五入到最接近的整数百分比数值。汇率月份视为自附加费可实行的月份的前两个月的21日至前一个月的20日。[26]

三、对电费调整及电力监管的分析

城市公用事业通常具有自然垄断性质，往往也是为社会公众提供基本生活或生产条件的行业，其产品和服务涉及到公众的生存条件和生活质量，其需求弹性较小，消费者的议价能力较弱，这要求公用事业的供给承载双重目标，一是社会公共目标，包括普遍、持续、稳定地提供价格合理、数量充足的产品和服务，二是利润目标，即为供给方提供合理的投资回报。公用事业的这些特征为强行进行持续的管制提供了理由[27] ，管制方法包括发放许可证、制定标准、最高限价制度、基准收益率管制和独立公用事业委员会的管制。
1930－1942年间美商电力公司电力收费的调整申请和工部局对电力的监管均以特许权协议及相关条款为基础，其中涉及到多种因素，包括年利润率、经营条件、费率设置的公平性、消费者结构、对工部局的影响等。
从前文对电费调整过程的具体分析可知，虽然特许权协议规定电力公司有权获取不超过10％的年利润率，但1929至1940年间电力公司实际获取的净利润率最高为8.29%，1938-1940平均净利润率为5.07%。电力公司的调价申请多数是在现实经济条件变化对公司运营产生不利影响时而提出带有救济性质的申请，而非完全是为维护10%年利润率的申请。在电力公司调价申请中，其论据比较客观，论证比较充分，考虑因素比较周全，体现在以下三点：第一，美商上海电力公司为公共租界提供电力服务期间，公司经营相继受到本地货币贬值、发电成本上涨以及战争的直接影响，公司为此向工部局申请提高电力收费时，一方面是提供现实中经营条件恶化对公司运营产生影响的具体方面及详细数据，另一方面也提供公共租界内电力供应与其他城市的横向比较资料，用以补充论证提价的合理性；第二，电力公司对公平对待消费者这一问题有所认识，比如在收取燃料附加费之前，燃料成本的上涨使大宗电力消费者的负担超过一般电力消费者的负担；第三，电力公司适当地结合了消费者利益来考虑公司利益。比如在1938年收取汇率附加费一事上，公司提出鉴于当地形势和汇率水平均具有不确定性，在基本费率上收取暂时附加费的办法能够最好地保全消费者和公司的利益，1939年对汇率附加费进行分级扩展时，电力公司明确表示由于汇率附加费使公司不必独自应对外汇风险，为此公司愿意放弃一部分收入（即收取较低的附加费）对消费者做出让步。即便如电力公司所说收取的是较低的附加费，那电力公司是否将其所面临的汇率风险全部通过征收这“较低的附加费”而加以规避？当地货币持续大幅的贬值，而电力公司部分收支须以外币核算，由此产生汇率方面的损益是电力公司征收汇率附加费的最直接原因。在此将对电力公司汇率附加费水平和对应的汇率波动水平相结合进行具体分析。
假设电力公司所收入均为当地货币，而结算均为美元，即假设电力公司面临完全的汇率风险，计算公司在此情况下若要全部补偿当地货币贬值的风险损失所需的附加费水平，并电力公司所提议并获工部局批准的附加费分级列表相对照，同时考察相应的美元价值波动情况，以更好地把握电力公司所要求征收的汇率附加费处于怎样的水平上。将1938年和1939年汇率附加费分级列表（详见前文表2和表3）汇总起来分析，以每100元价值28至29美元水平上各自附加费为基准，大宗供电账单和其他账单附加费两者随汇率变动的程度一致（即在不同汇率水平下，大宗供电账单附加费与其基准附加费的比值，等于其他账单附加费与其基准附加费的比值），并且均远大于相应的美元价值变动程度（这里的美元价值变动程度以当地货币的不同美元价值与基准价值即28或29美元的比值来表示）。在不同汇率下大宗供电账单和其他账单附加费水平均小于完全补偿汇率波动所需的附加费水平（即给定以当地货币表示的电费收入，随着汇率的波动，若想维持其在每100元价值29美元汇率水平上对应的美元价值而所需的附加费水平）。
1941年5月工部局董事会同意电力公司自7月1日起对电力额外征收50%附加费，并以每100元价值5.25美元为基础随汇率波动而调整。对此分级列表（详见前文表11）分析可知，以50%附加费为基准，在不同汇率水平下此项附加费的变动程度同相应的美元价值变动程度一致。在每100元价值5.25美元汇率水平下，给定电力公司的供电费率并收取50%附加费，计算电力公司若要保持此水平美元收入在不同汇率下所需收取的附加费水平，将此与公司所提议的附加费水平相对比。可知随着当地货币自每100元价值5.25美元的汇率水平的下跌，公司提议的附加费水平低于完全等价于5.25汇率水平下50%附加费所需的附加费水平，即给定电力公司当地货币收入，其所提议的收取附加费后的总美元价值也将下降。相反，若当地货币自每100元价值5.25美元汇率水平上升值，公司提议的附加费水平则高于完全等价于5.25汇率水平下50%附加费所需的附加费水平，即给定电力公司当地货币收入，其所提议的收取附加费后的总美元价值将会增加。加总电力用户在不同汇率水平下依照1939年附加费分级列表下所应交纳的附加费和此项新增附加费（详见前文表3和表11），可以得到电力用户所需交纳的、随汇率波动而调整的附加费总额。对比完全补偿汇率波动所需的附加费水平，可知大宗供电账单和其他账单加总后的所有汇率附加费水平均低于前者，即电力公司并非是通过汇率附加费而完全转移所有的汇率风险。
工部局以特许权协议为基础，对电力公司所提供服务的普遍性和资本净回报率进行监督，对电力公司的收费调整进行审批。从电力收费数次调整和审批中可以看出工部局对电力的监管具有以下特点：第一，审批过程比较规范有序，审核内容比较细致。对于公司的调价申请，经工部局财务处长和公用事业委员会仔细审核并给予评论后，交由工部局董事会讨论并做出最后决定，审核内容包括电力公司成本变动，收入估算、会计账户处理等，工部局也会根据具体需要要求电力公司追加相关数据，此外工部局也会依据现实情况的变化，主动提出审核现行电力费用。如1939年财务处长基于汇率较为稳定以及电力需求有所回升而重审1938年工部局董事会所批准收取的汇率附加费问题。但董事会并非事无巨细一概介入，而是适当保留公司自主决定的权利，如1932年董事会对电力公司外籍雇员的汇率补偿问题并无深入干预；第二，在监管过程中，工部局不仅考虑消费者利益，而且考虑电力公司利益和工部局自身利益。工部局董事会关注电费调整对用户所造成的影响，如1930年董事会认为公司所提费率调整方案将对小型用电户产生不利影响而最初未予批准。但当电力公司实际收取的电力收费低于其有权获取的水平，或当政治经济状况恶化而电力公司自行承担由此造成的收入损失时，工部局并非一味从维护公众利益出发而对公司在特许权协议下的应有权利视若无睹，而是会着眼于公司的现实处境，肯定公司为消费者所做出的让步。与此同时工部局也关注自身利益，比如当电力公司经常采取附加费的实际收取低于工部局所批准原则下它有权征收水平的做法时，就有人提出若工部局单方面坚持这些原则和按月进行调整的体制，可能会对工部局不利；第三，工部局在对电力供给的管理中，虽然没有像在自来水供给管理上那样从外界引进专家进行大规模调查（1931年5月董事会从美国聘请专家调查自来水公司管理方面的事务，并向工部局出具报告，即希尔报告），但在电费调整难以决断时，董事会也采取了引进外部专家听取专业技术意见的做法，如1930年聘请英国通用暖气公司专业人员为董事会提供暖气工程方面的技术咨询。这与积极建立独立的第三方监管机制不可同日而语，但在当时的社会经济环境中，不失为一种可行的做法，也体现出一种严谨的态度。

附表1：1939年汇率附加费概览

月份所使用平均汇率水平
（每100元的美元价值）许可附加费分别为（%）：
普通用户和大宗电力用户实际附加费分别为（%）
普通用户和大宗电力用户115.62537.34和10.9532.5和9.5323456714.394242.86和12.5732.5和9.53812.285356.67和16.6249.24和14.4497.2379125.73和36.88120.01和35.20106.125153.35和44.98116.4818145.62和42.71127.5025114.68和33.64100.62和29.51

附表2：1940年附加费概览

（1-4月按月调整汇率附加费，自5月起另征燃料附加费）
月份所用平均汇率水平
（每100元的美元价值）实际附加费分别为（%）：
普通用户和大宗电力用户许可附加费分别为（%）：
普通用户和大宗电力用户17.1322100.62%和29.51%125.73%和36.88%27.170537.1033114.68%和33.64%46.45138.38%和40.62%145.62%和42.71%

附表3：1941年1月-1942年4月附加费及燃料调整费概览

月份申请日期平均汇率水平
（每100元的美元价值）公司要求：
汇率附加费（%）
燃料附加费（%）依照计算公式汇率附加费和燃料附加费分别为（%）54月20日5.8542153.35和44.98
87.45161.76和47.44
95.40大宗供电44.98
照明153.35
一般电力等四类消费者240.8065月20日4.9425180.97和53.08
135.15204.24和59.90
135.15大宗供电53.08
照明180.97
一般电力等四类消费者316.1276月20日5.274170.93和50.13
79.50180.97和53.08
87.45大宗供电50.13
照明170.93
一般电力等四类消费者250.4387月20日5.789153.35和44.98
31.80161.76和47.44
39.75大宗供电44.98
照明153.35
一般电力等四类消费者185.1598月20日5.613161.76和47

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44
119.25170.93和50.13
127.20大宗供电47.44
照明161.76
一般电力等四类消费者281.01109月20日5.175180.97和53.08
174.90192.02和56.32
174.90大宗供电53.08
照明180.97
一般电力等四类消费者355.871110月19日5.346170.93和50.13
135.15180.97和53.08
143.10大宗供电50.13
照明170.93
一般电力等四类消费者306.081211月20日5.769161.76和47.44
79.50161.76和47.44
87.45大宗供电47.44
照明161.76
一般电力等四类消费者241.26

注释：

[①] 比较数据见正文。从电力公司向工部局提供的资料可以看出，公共租界内居民享受着较为低廉的电力服务。比如1931年上海公共租界内照明费率无论调整前后，与世界其他16个城市照明费率的比较中均基本居于最低水平，1940年公共租界内不同类型电力消费者的月费用几乎全部低于香港、曼彻斯特等其他6个城市中的相应水平。
[②] 商业照明费率提议递减收费：每月最初1 000千瓦费率是0.11两/千瓦小时；此后2 000千瓦费率是0.09两/千瓦小时；此后2 000千瓦费率是0.06两/千瓦小时；此后10 000千瓦费率是0.05两/千瓦小时；超过以上累计消费量的部分费率是0.04两/千瓦小时。见公司致总裁信，1930年9月12日，上海市档案馆藏，U1-3-2082。
[③] 公司致总裁信，1930年9月12日；公司致总董信，1930年9月12日；财务处长致总办函，1930年9月29日；总办致公用事业委员会和董事会函，1930年10月2日；公司致总裁信，1930年10月28日；董事会会议录摘要，1930年11月12日；总办致公司信，1930年11月12日，上海市档案馆藏，U1-3-2082。
[④] 上海市档案馆：《工部局董事会会议录》（24）. 上海古籍出版社2001版，第641-642页。
[⑤] 照明费率每千瓦小时增加1分（11分提高到12分），增加9.1%；取暖费率（限定在电炉）每千瓦小时增加1分（3分提高到4分），增加33(1/3)%；发动机（仅较大功率）租金平均增加26.9%；炊具租金增加50%。不提高的收费包括，取暖电炉之外的家用；水加热；公共和私人街道照明；蓄电池充电；电力；起重机和升降机、发动机租金；取暖电炉租金；热水器租金。
[⑥] 财务处长致代理总办函，1931年11月11日，上海市档案馆藏，U1-3-2082。
[⑦] 公用事业委员会备忘录摘要，1931年11月23日；代理总办致公司信，1931年12月10日，上海市档案馆藏，U1-3-2082。
[⑧] 1936年-1938年电力公司净回报率：1936年9.1%; 1937年6.5%; 预计1938年3.9%。1938年净回报率的估算是基于继续使用现行费率和汇率水平每100元价值20(1/4)美元。见公司致总办信，1938年6月10日；财务处长致代理总办函，1938年6月28日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
[⑨] 财务处长致代理总办函，1938年7月11日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
[⑩] 工部局公报，1938年7月29日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
[11] 财务处长致公司信，1939年4月28日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
[12] 公司致财务处长信，1939年5月2日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
[13] 财务处长致总办函，1939年5月11日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
[14] 公司致财务处长信，1939年5月20日；财务处长复信，1939年5月22日；总办处致公用事业委员会函，1939年5月22日；工部局公报，1939年6月9日，上海市档案馆藏，U1-6-52。
[15] 公司致财务处长信，1939年6月20日；财务处长致总办函，1939年6月20日；北华捷报摘要，1939年6月24日；总办致公用事业委员会函，1939年6月29日上海市档案馆藏，U1-6-52。
[16] 公司致财务处长信，1939年7月20日；财务处长致总裁兼总办函，1939年7月22日；副总办致公用事业委员会函，1939年7月24日；北华捷报摘要，1939年7月25日，上海市档案馆藏，U1-4-1708。
[17] 公司致财务处长信，1939年8月21日，上海市档案馆藏，U1-4-1708。
[18] 财务处长致总裁兼总办函，1939年8月22日；副总办致公用事业委员会函，1939年8月23日；北华捷报摘要，1939年8月24日；副总办致财务处长函，1939年8月26日；财务处长复函，1939年8月31日；副总办致公用事业委员会函，1939年9月1日；副总办致公司信，1939年9月9日，上海市档案馆藏，U1-4-1708。
[19] 财务处长致总裁兼总办函，1940年3月26日；总裁兼总办致公用事业委员会函，1940年3月26日；公司致总裁兼总办信，1940年3月28日，上海市档案馆藏，U1-4-1709。
[20] 公用事业委员会备忘录摘要，1940年3月29日，上海市档案馆藏，U1-4-1709。
[21] 公司致财务处长信，1940年4月20日；财务处长致总裁兼总办函，1940年4月22日；副总办致董事会函，1940年4月25日，上海市档案馆藏，U1-4-1709。
[22] 1940年上海电力公司总收入113 620 086元，其中：基本费率收入26 110 617元；燃料调整收费59 757 790元；汇率附加费25 436 635元；燃料附加费2 315 044元。公司致总裁兼总办信，1941年1月31日，上海市档案馆藏，U1-4-1710。
[23] 公司致总裁兼总办信，1941年1月31日，1941年3月11日，上海市档案馆藏，U1-4-1710。
[24] 公司致总裁兼总办信，1941年5月2日；财务处长致总裁兼总办函，1941年5月14日；总裁兼总办致公用事业委员会函，1941年5月20日；公用事业委员会备忘录摘要，1941年5月22日；董事会会议录摘要，1941年5月28日；总裁兼总办致公司信，1941年5月29日，上海市档案馆藏，U1-4-1710。
[25] 小组委员会报告摘要，1941年9月4日；公用事业委员会备忘录摘要，1941年9月8日，上海市档案馆藏，U1-4-1710。
[26] 工部局公报，1941年9月26日，上海市档案馆藏，U1-4-1710。
[27] 多数管制是经济类型的，指向垄断产生的损失，意在增加消费者的福利。也有一些经济学家通过实证分析质疑管制的目的，比如乔治•斯蒂格勒（1971）提出管制本身会产生租金。无论如何，这促使人们更加谨慎地对待管制，但在实践中并未完全削弱实施管制的必要性。
（作者单位：中国社会科学院经济研究所　100836）
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本文标题：汇率变动-近代上海公共租界中的电费调整及监管分析：1930-1942；本文链接：http://gazx.sd.cn/zggs/20303.html。