政治文化-刁振娇：地方议会制度在清末实验的反思和启示

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原文标题：刁振娇：地方议会制度在清末实验的反思和启示

清末，面临严重的民族危机，一切不甘亡国的中国人被迫开始对本国传统的专制制度进行反思，并对其价值产生了怀疑，把希望的目光投向了与那些强国联系在一起的民主制度。身处王朝更迭期的清廷统治者面临着风云变幻的国内外形势，也在寻求自救的途径。地方议会制度就是在这样的背景下粉墨登场了，开始了其在中国的第一次实验。用西方议会制度的标准来衡量，谘议局不能算是一个现代的地方议会，但在中国，它毕竟是一个史无前例的新鲜事物——一个民选的代议机关。与议会制度在西方国家成长及发展的历程相比，各省谘议局在清末的实验过程中存在着太多的不同。但是作为中国近代第一次议会制度的实验，其积极作用是不容忽视的，标志着近代中国已经朝着民主的方向发展了，中国民众藉此机会初尝了参政的滋味，并且为民初议会制度的构建与实施以及今天的宪政建设留下了诸多值得我们反思的地方和启示。
一、 对议会制度在清末传播的反思
与议会制度在其本土产生的缘由、过程、理论渊源及其性质、地位相比较，其进入中国后呈现出了许多“中国特色”，而这些“中国特色”与其在中国实验的失败结局密不可分。
（一）概念上的误读
清末，当中西不同的政治制度会面时，西方的民主制度与清朝的君主专制制度反差极大，中国社会对这种制度的理解是非常费力的，表达的偏差也是在所难免的。
最早将“议会”概念引入中国的是清朝末期的一些开明地主和出国使臣。他们把西方的议会制度作为一种“夷情”介绍给中国，魏源在《海国图志》书中把英国的“Parliament”直接音译为“巴厘满”，用“部民”指称众议员，用“绅者”指称参议员。“甘文好司衙门”也是他们翻译议会、国会时的另一个用语。稍晚些时，清廷派到外国的使节们在自己的日记或随笔中对西方的“Parliament”制度时有记录。张德彝于《使英杂记》、刘锡鸿于《英招日记》、宜厚于《初使泰西记》中将“Parliament”称为“会堂”。郭嵩焘于《使西纪程》、张祖翼于《伦敦风土记》、钱德培于《欧游随笔》、宋育仁于《泰西各国采风记))、薛福成于《出使英法义比四国日记》中将“Parliament”称“议院”或“议政院”。在他们的介绍中，反复地出现“议”这个字。后来，“议会”一词就成了西方“Parliament”制度的中国名称。
用什么词来翻译“Parliament”并不是一个纯粹的用词选择的问题，而是有着极为深刻的社会根源。一种外国语汇一经翻译进来以后，人们便往往按照自己民族的文化传统、语言习惯来理解和使用它。
“衙门”是中国官署的旧称，“会堂”是指开会的场所，这两个代称将“Parliament”指称为一个与其他官署性质相同的机构，一个集结开会的场所。“咨议”一词的意思是“谋虑”、“商量”、“评论是非”、“言论”，这些“谋虑”、“商量”、“评论是非”、“言论”的主体在市井是“民”，在朝廷是“官”，而皇帝的言论是“金口玉言”，是“圣旨”。古有征选贤良方正敦朴有道之士作为“议民”、“议郎”，以掌顾问应对[1]，设有“议院”、“议政院”作为顾问机构。在“Parliament”进入中国之初始，与人们心目中的“议院”、“议政院”相契合，这就使得“Parliament”与中国古代的朝会制度和“乡里制度”对应起来，成为一个官僚集议和地方士绅运用宗法自治的制度。这样一来，直接丢失了西方“Parliament”原本是由选民委任、代表选民的意志，代表选民的利益与国王相对抗，并进而限制王权或取代王权这样一种委托性质的认识，而将“Parliament”下降为一个官派的、进行议事、备皇帝顾问的官署机构。
可见，西方的“Parliament”在传入中国的初始就发生了误读，而且语言对思想的影响是相当大的。语言一旦形成，便具有了相对的稳定性、系统性，也具有了相对的局限性。议会制度在清末的初次尝试就是从这种最初的误读开始的。
（二）逻辑的颠倒
近代中国救国图强的斗争使得民主思想在中国的发展呈现出了迥异于西方资产阶级国家的一条特殊逻辑。资产阶级国家民主思想发展的一般规律是自由平等——议会制度这样一个逻辑，即15世纪有人文主义者对人的价值、人的尊严和个性解放等进行宣传；16世纪有宗教改革家加尔文宣传民主、共和主张，有法国进步思想家鲍埃西等人传播自由、平等思想；17世纪格老休斯、洛克等人的社会契约思想、分权等学说产生并开始传播，之后英国立宪政体逐步形成；18世纪孟德斯鸠、卢梭等人民主思想得到广泛传播，法国民主政权最后确立。资产阶级国家的民主就是遵循这一条先思想后制度的逻辑发展的。
而中国近代民主的发展却遵循着议会制度——自由平等这样一个恰恰相反的逻辑。19世纪四五十年代魏源、徐继畲等人开始注意到了中西政制之别，言辞中流露出对西方民主制度的倾慕之情。60年代冯桂芬开始批评专制制度不如立宪制度通达民情；70年代个别改良派如郑观应等发出开设议院的议论；80年代部分洋务派如崔国因、张树生等提出立宪问题；个别改良派开始宣传“公平”思想；90年代开设议院的主张被普遍提出，平等思想开始传播。20世纪初，革命派民主思想激荡。[2]
究其缘由可以发现，中国一直处在资本主义、帝国主义国家的侵略和欺凌之下，御侮救国的包袱一直沉重地压在中国人民身上，使得人们无暇从容思索反对专制主义的问题。这一由爱国而民主的特殊道路，使得近代民主思想带有明显的实用主义特点，民主被视为救国的良药，而不是被看作中国社会自身发展的必然要求。于是，开议

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院的救国效用被讲得很充分，因为开议院能使上下一心，合力拒外，而看上去与救国没有直接关系的自由、平等则被冷落。这影响了中国对西方民主思想的完整理解和系统吸收。再者，中国专制主义历史悠久，可谓相当系统和发达，并一直靠自给自足的自然经济维持着，其基本的社会阶级是地主和农民。随着洋务运动的开展和后来民用工商业的发展，中国社会的阶级结构发生了一些变化，但不管是民族资产阶级，还是城市无产阶级，都没有形成与处在统治地位的皇帝或是其他什么机关分割国家权力的社会力量，也没有在社会上创造出因共同利益的需要而结合在一起的足够有力的不同利益集团。也就是说，不仅它们没有社会力量与皇帝或其他掌权者讨论分权、法治，而且在这些阶级之间或不同阶级内部，也没有真正产生以制度形式相互制约，用宪政手段或者说分割政治权力的手段划分集团利益的要求。[3]所有的设立议院的要求，都不是因社会自身发展的要求而提出的，而是因受到了先进国家的感染以及救国图强的历史使命而提出的。改良派因救国而要求开议院，革命派因救国而奋力创共和，中国的现状，决定了近代中国的民主制度建设不可能像西方那样按照一般的逻辑去发展。而且，正因为如此，最初的改良者，只能寄希望予统治阶级的恩赐和施舍，所以从一开始，就意味着结局的失败。
（三）理论渊源的错位
维新思想家们对西方君民共主的议院政治中的君、民、政等关系，主要是从中国传统文化出发，根据中国古代古圣先资的“重民”、“治民”、“立君为民”、“爱民如子”等传统的民本思想、君民相通思想和政令公平思想去理解和接纳的，完全不是服膺于西方近代的民权思想。王韬反复引证《尚书》的“民为邦本，本固邦宁”的论断来说明民对于“富国强兵”和“盛衰治乱”的重要性[4]。郑观应引证《易经》中的“上下交则泰，不交则否”的古老警句以及“洪范稽疑，谋及庶人，盘庚迁都，资于有众”等经典名言，说明君民必须相通，西方议院之设，其优越性之一即在于此。陈炽认为“泰西议院之法，本古人悬靶建铎，间师党正之遗意”[5]，所以民气日舒，君威日振。何启、胡礼垣也在《新政真淦》中指出，朝廷果能“公而无私”、“平而无偏”，就应该“仿隆古辟门之法”，“开议院以布公平”，这样，政令必平，“民心必服”。[6]总之，他们认为议院与君权并无矛盾，设立议院是为了尊君治民，宣传议院是为了改善王权，美化王权，强化王权，并把王权升华到中国古已有之的“三代遗意”的“君民共治”的理想境界，而不是民治。
由此可见，最早的中国式“议院”的理论渊源，已不再是西方议院产生之时的社会契约论、人民主权、三权分立和有限政府等资产阶级思想理论了。维新思想家们虽然以西方为参照系提出了君民共主的政治改革思路，却并不清楚西方各国君民共主体制的精神实质，所以他们的思路仍然拘泥于民本主义的窠臼中，其所设计的议院并非建立在分权的基础之上，也不是独立于政府之外的立法机构。它规定，“凡军国大政，其权虽出于君上，而度支转饷，其议先询商民”[7]。“凡事虽由上下议院决定，仍奏其君裁夺”[8]，都视君意而行。它对于“君权”没有丝毫制约作用，仍然是匍匐于“君主”脚下的咨询性的机构。它的作用在于改善封建政治中“上下相蒙”、“君民阻隔”的弊症，主要目的是为了“民隐上达”，“君恩下施”，缓和矛盾，清明政事。其基本职权不过是“求民隐”，“相讲求”而己。[9]所谓“民权”“议院”，其实不过是极致专权的“君权”、“仁政”内容的扩充伸展而已。关键在于“议郎”不是以“主权在民”为前提和基础，“议郎”实为钦定或官举，不能区别于贡举，不代表民众，反忠于群。总之，早期改良派的“议院论”是传统文化的“综摄作用”下所产生的“中体西用”思想的产物。他们用“上下通”来解读议会，凝结了他们想积极参政，辅佐君王，振兴朝纲，以达到古代“士”的最高境界的理想。
可见，从议会制度在西方的土壤上产生、发展和成熟的漫长过程中，我们不难发现，西方的议会制度并不是孤立的东西，而是西方资本主义历史发展情境下的产物，并逐渐成为资产阶级民主制度的核心内容。议会是“民意”的代议机关，行使立法权，维护人民利益，在与其他机关之间相互制约的同时又相互合作，追求着共同服务于人民与国家的最终目的。议会制度的功效的发挥是以政治、经济、文化等其他条件的存在为基础的，并不是随时随地可以移植或嫁接的。
但在这一制度传入中国时，却丢失了其最初的“委任”与“被委任”的社会契约性质，直接与官派的、进行议事、备皇帝顾问的官署制度和乡、里依靠宗法的自治制度相对应了。并且，近代中国对西方议会制度的发现，更多的是对其效能的发现，把其作为一个救国富强的工具，并据此决定仿效这种制度，而并不是由于自身民主制度发展的需要。于是，西方在民主化过程中缓慢成长起来的议会制度，就这样结合着中国传统的文化特色，在中国沿着一条特殊的逻辑，开始了其东方之旅。议会思想在中国的理解与传播已经如此扭曲，那么议会制度在中国进行实验的过程和结果就可想而知了，不谬以千里，也是弊病百出了。最后发现我们“在放弃昔日的体制所能提供的良好东西的同时，并没有获得现实的体制可能给予的有益东西”[10]。
二、 对议会制度在清末实验过程中的反思
在各种力量的推动下，光绪三十二年（1906）七月，清廷正式宣布“预备仿行宪政”。光绪三十三年（1907）八月十三日宣布在中央设立资政院，作为正式召开议会以前的带有议会性质的机构。九月十三日，清廷谕令各省督府在省会设立谘议局，作为议院之先声，采择舆论之所。光绪三十四（1908）年六月，清政府颁布《资政院章程》、《谘议局章程》与《谘议局议员选举章程》，对资政院及谘议局的性质、地位、职权、职责，及其与中央和地方政府的关系、选举区划，名额分配，选举人与被选举人资格、选举组织、选举方法等都作了详细地规定。以上各项法令的颁布，为议会制度在晚清时期的初次尝试提供了法律依据。1908年开始的谘议局议员的选举，标志着议会制度在清末实验的开始。谘议局议员的选举虽然是地方性的选举，但却是中国有史以来的第一次全国范围内的民选活动。宣统元年（1909）九月，全国除新疆由于偏远暂缓外，二十一个省谘议局同时开议，至辛亥革命爆发结束，谘议局整个运行过程不到三年。但在这在短短的两年多时间里，却留下了太多值得我们反思的地方。
（一）对谘议局议员选举的反思
考察《咨议局章程》关于选举权与被选举权的积极条件的规定[11]即可发现，这些规定有着非常明显的缺点，选民享有选举权和被选举权受到了诸多的限制，诸如：年龄要件，选举权必须满25岁，被选举权必须满30岁；性别要件，必须为男性，女性被排除在选举活动外；必须具有本省籍贯；财产、教育程度、资望、名位要件；居住期限要件，
非本省籍贯者须在本省寄居满十年以上，等等。其中对财产和性别的规定，剥夺了财产在五千元以下的人民群众和全部妇女的选民资格，不免过于苛刻。但是在客观分析之后，我们可以得出结论：其一，受过新式教育的知识分子和资产者的选民资格没有受到限制，是资产阶级立宪人士不断努力争取的结果；其二，“在西方民权政治发展的过程中，妇女权利之受限制，财产上之种种要求，亦经长期的改革始渐合理”[12]。中国有两千多年的专制历史，清末初建选举制度，未能免于此种历史的覆辙，可以不论。[13]
那么，清廷想通过选举章程赋予哪些人选举权与被选举权呢？如亨廷顿所言，“选举制度和议会制度的发展，为中等阶层的政治参与提供了途径，同样也促进了至少是短期的政治稳定。”[14]面对内扰外患的重大危机，清政府在不得已的情况下所进行的政治改革，正是为了追求政治的稳定，通过对选举权和被选举权积极条件的规定，其所照顾的正是中等阶层的参政要求。如：“需办理学务三年以上者”的规定，照顾到了“学绅”的利益；“办理其他公益事务三年以上，有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者”的条规，则给了“士绅”或“在籍为绅者”以特权关照；“在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者”的规定，对于“非本省籍的商人”的规定又照顾到了“绅商”的利益，同时它又给予“在本国或外国中学堂同等或中学以上的学堂毕业的得文凭者”以选举权，显然也给了“新型知识分子”以参政的机会。这些规定显示，选举权与被选举权的积极条件中，涵盖了中上层社会结构中的各项重要因素，很能反映出要求参与的社会对象即处于中等阶层的士绅[15]阶层。透过这些法律规范，可以看出清廷想“重建与传统士绅联系的纽带，同时也将新的商人阶层、新知识分子吸纳到政治体系中来”[16]，企图创造一个多元的、均衡的选民团体，兼顾新旧社会成员的参政要求，以免政治参与为某一特定身份者所把持，最终达到维持其政治统治稳定的目的。
此外，规定享有选举权者年龄需在25岁以上，享有被选举权者年龄要在30岁以上，同时在校生没有选举权和被选权，这样就把年轻而富有变革精神的知识分子排斥在政治参与的大门之外，从而在制度上决定了咨议局兼具保守与进取的特性。这一特点在咨议局的运作中充分地体现了出来。
由于谘议局章程的种种限制，谘议局议员的选举，有民主政治的外观，但缺乏民主政治的实质。局章的财产、教育资格等条件的限制剥夺了广大群众的选举权，使谘议局的选举没有了群众的参与与支持。而即使在享有选举权的有产阶层中，政治参与仍是有限的，更多是那些极少数的士绅的参与，大多数选民即使有参与也是被动员参与。“人民在这次空前的大选中是茫然的，对政治有兴趣的只有极少数”的士绅，士绅们的“造型是半传统半现代性的，他们有求变的观念，但自身的利益优先”[17]。正如帕特南(Robert D. Putnam)所言“制度构建政治，通过构建政治行为，构成制度的规则和标准操作程序在政治运行中打上了自己的烙

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印”[18]。
当然，全面而理性地反思谘议局的选举，我们也不能不承认，尽管这次选举有着种种不尽如人意之处，但毕竟它是数千年来的一次创举，是中国历史上民众参与政治的第一次。
（二）对谘议局运行的反思
从性质上来说，清廷并未将谘议局界定为权力机关，而是“采取舆论之所”，“官治之辅助机关”，但是不管怎样，谘议局是按照民主程序选举产生的，其内部组织、任期、补缺、改选、辞职、会议程序、表决办法等等，均基本符合一个地方议会的精神。虽然并不具有独立的立法机关的地位，也不享有完全的立法权，但谘议局有权议决本省应兴应革事件，议决本省预算、决算、公债、税法和本省义务增加事项，议决本省单行章程规则增删修改事项和权利存废，还有权质问行政事件，呈请资政院核办督抚侵权违法，呈请督抚查办官绅纳贿违法等权力。毫无疑问，谘议局已经拥有了一定的立法权和监督行政、财政权。它的成立，为清末立宪人士提供了一个短暂的、合法的舞台。
自1908自1910年，各省谘议局基本上运行了两年多，大多省份都召开了4次会议。以江苏、浙江、湖南等省为例，谘议局开议前议员们热情极高，积极准备议案，对谘议局的运作充满了期望。第一年度会议之后，议员们的提议热情有所减退，但议会的经验则有所累计，比第一年更加成熟，所审查的议案，不论是对行政官员的纠举、财政预算的调整、教育及地方自治议案的审议，还是对行政机关的各种监督都有愈加严厉的趋势，而以宣统三年各省的预算案达到了最高潮。
以江苏省为例，江苏谘议局为维护其代表民意审查预算的地位，不惜以辞职相向，显示了议员们不但了解身为议员所享有法定职权的内涵，更明白选民对其行为的期望。而江苏省的民间团体，尤其是预算维持会对谘议局的坚强支持，也证实了民间的这种期望。社会舆论在议员辞职后，呼吁议事机关虽已失去，但各团体仍然无恙，纵使各团体亦遭解散，人民犹得起而争持，否则立宪何至？并揭示“不出代议士不纳租税”为全体江苏人民与团体共勉励。[19]这种情形，反映了当时士绅的确已充分了解议会之成立，可以代表本身之利益发言，对抗行政官员的非法剥削，将政治参与和利害关系相连接，对于落实立宪工作有着重大的意义，并可做为立宪思潮扩大影响的一项重要指标。此外，议员与民间团体的结合，是根基于预算在立宪政体中占有极为重要地位的共识，同时它还传达了民间能对行政官员进行有效监督的意义，一旦江督认定谘议局的审查结果无效，不但侵及这种共识，同时也打破了民意监督的理想。而这些都是在立宪过程中被人们所深信不疑，决不可动摇的金律原则。这就是为什么预算案会在江苏省掀起轩然大波的关键所在。
同时，我们也发现谘议局虽然依照局章享有法定职权，但其职权的行使受到了督抚的种种钳制。谘议局具有立法的职能，可以制定并通过地方性法规，但督抚有权对该法规是否执行进行裁夺，实际上就使谘议局立法职能的发挥受到限制。谘议局享有预算权决算权，应该有权对政府的年度收入和支出进行事先控制，并对政府的账目审核进行事后控制。但要能真正发挥这一功能，就必须是一个真正独立的立法机关。在独裁的政治制度下，谘议局显然不具有与行政官厅相抗衡的独立地位，所以限制了谘议局这一职能的发挥。谘议局运行2年以来，所议不少，但真正能够发挥作用的议案实际不多。
但是，我们不能用理想目标的达成和终极成果的实现来渴求一个历史过程的发轫。时人有论指出“中国积弱之最大原因，在于牢守二千年来相沿之专制政体。而不变专制政体之最大坏处，在于官吏有无上之权威，人民不获些微参政之权利。地方一切公事，任令官吏把持颠倒、混淆黑白。而地方人民屈伏于官吏积威之下，虽至骚扰已极，而犹忍气吞声，曾不敢与之稍抗……”[20]。从谘议局开始，民众有了介入政府决策的机会。尽管谘议局的运作难以与今天之地方议会相提并论，但正如汤因比(Arnold J. Toynbee)在《文明经受着考验》中说：“在一种文化冲突中，一旦在被冲击的社会防卫中打开了最小的缺口，一个事件就会不屈不挠地继续引发另一事件”。[21]民国初年的省议会便是对谘议局的继承与发展。
从历史的眼光来看，谘议局的真正意义在于其对民主制度的传播。谘议局议员们以“民意之代表”自居，以谘议局这一合法地位为平台，讨论省政国事，攻击清廷在制度、人事、政策方面的缺失，提出自己的改革建议，唤起民众的政治意识与不满情绪，进而鼓励人们投入不同的政治活动之中，并亲自领导和参与了全国范围的国会请愿运动，其对于政治动员在不同程度上发挥了促进作用，对全国的立宪运动的推进也起到了推波助澜的作用。议员们同清王朝的斗争，牵制了清政府在地方上的权力运作，益发争取到更多的社会舆论的支持和同情，从而扩大了自身的政治影响，并进一步集结了一大批反清力量，在最大程度上孤立了清政府。部分议员以其刚正不阿、清正廉洁和为民请命的形象，令中国政坛耳目一新。
三、 议会制度对当下宪政建设的启示
地方自治是民主政治的基础，地方自治的成败直接关系到民主政治的成功与否。谘议局从建立到运作的整个过程如昙花一现，只有短短不到3年的时间，是议会政治在清末从寄予厚望到实验失败的历史。反思地方议会制度在清末实验的历史，对当下的宪政建设具有非常重要的启示。
首先，综观近代世界各国议会制度产生的历史过程，可以把近代议会制度建立的渠道归纳为两种：一种是随着旧的统治阶级由上而下进行的政治改革，逐步建立、完善起来的，通过这种方式建立议会制度需要一个较长的过程，但政权过渡较为稳定；另一种是通过由下而上的暴力革命，推翻旧的专制统治，伴随着全新的民主政权的建立，逐步形成了议会制度。一般而言，后一种方式下议会制度建立的速度较快，但可能会引起政局的不稳。然而，无论通过哪种渠道建立民主政治，都必须经过长时间的努力与实践才能走上康庄大道，不可能一蹴而就。
按照上述分类，清末谘议局的建立应该属于第一种情形。然而，通过政治改良的方式建立议会制度需要产生一个可以与旧统治阶级相抗衡的强大的社会力量，通过这一力量的逼迫来推进政治改良的进程，一直到议会制度得以确立。由于中国社会到1860年之前，一直靠自给自足的自然经济维持着，其基本的社会阶级是地主和农民。随着洋务运动的开展和后来民用工商业的发展，中国社会的阶级结构才发生了一些变化，但不管将新生的社会力量称之为“民族资产阶级”，还是“城市无产阶级”，其都没有形成可以与处在统治地位的皇帝或是地方掌权者分割国家权力的社会力量，也没有在社会上创造出因共同利益的需要而结合在一起的足够有力的不同利益集团。也就是说，不仅他们没有社会力量与皇帝或其他地方掌权者讨论分权、法治，而且在这些阶级之间或不同阶级内部，也没有真正产生以制度形式相互制约，用宪政手段或者说分割政治权力的手段划分集团利益的要求。所以，中国如果想籍此渠道建立议会政治则首先要培养一个可以与旧的统治阶级相抗衡的社会力量，更需要经历一个漫长的斗争与妥

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协的过程，但历史并未按照我们所预设的这一路径演进。
实际上，清廷实施政治改良，建立谘议局与资政院，并非是受到来自新生社会力量的压力，只不过是由于专制统治面临危机，迫于国内外局势的压力，为其重新加强中央集权的统治争取时间而采取的

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缓兵之计而已，实际上其是假立宪之名，行专制之实。随着皇室内阁的成立，国会请愿的失败，清廷统治者建立议会制度的诚意受到了广泛的质疑，国人失去了耐心，终于用暴力手段推翻了清廷的统治，通过和平方式向民主制度过渡的努力宣告终结，地方议会制度在清末的实验也即宣告失败。纵然议会制度在民初又继续存续了十余年，但终遭国人抛弃。
新中国成立之后，我们建立了人民宪政，并开始建设人民代表大会制度。但无论是西方议会制度还是我们的人民代表大会制度，都是代议制度的表现形式。随着中国经济建设的推进，尤其是改革开放以来，市场经济的发展，中国先后颁布了1953年选举法和1979年选举法，1979年选举法又先后经过了4次修改。伴随着法律的不断完善，中国的代议制也在不断地完善。如今在相对比较宽松的国家环境里，我国市场经济的发展将逐渐孕育出数量庞大的中产阶层，毫无疑问，这一阶层的产生和壮大将会促进中国代议制的更加完善。
其次，近代中国处于险恶的国际环境当中，身陷资本主义、帝国主义国家的侵略、欺凌之下，面临着亡国灭种的民族危机，御侮救国的包袱一直沉重地压在中国人民身上。人们首先看到的是议会可以富国强兵的功能，无暇顾及孕育了议会制度的自由、平等、法治等精神本质。换言之，此时人们追求国家独立富强的迫切性远胜于对民主自由本身的追求。在这一目的性的诱导下，对我们完整理解和系统吸收地方议会制度产生了不可挽回的影响。地方议会制度虽然开始实验了，但中国原有的社会结构却并未因此而发生根本性的变化。中国传统社会几千年一直延续下来的政治文化、社会结构、环境、心理等与议会制度不相适应的领域，在议会的选举、投票、运作等这些传统社会所没有的新鲜事物出现后，并没有使原有的社会结构朝着有利于议会政治的方向发展，反而是议会政治开始与中国传统观念相结合，并导致议会政治最终在民初走向了变质。当议会并未给国人带来富国强兵的效果时，人们就开始怀疑工具的有效性。议会制度在清末的最初的实验，
未见其利，先见其弊。
时过境迁，如今中国所面临的国家环境已相对宽松，但一个世纪前，议会制度在中国实验时曾所面临的问题，又何尝不是我们今天建设中国宪政制度正面临的问题呢？徐祥民教授在其著作中说：“如果中国宪法学者真想向世界贡献点什么的话，就应当在解决落后的公民与先进的宪政设计之间的矛盾上下功夫，因为只有解决这类问题才是中国宪法学的长项。……中国宪法学界要在宪法学理论上成为世界强队的可能性不大，但却可以在解决十几亿缺乏宪政传统、缺少宪政经验的中国公民变得适应宪政制度的问题上创造最光辉的业绩。”[22]而这一课题，不正是一个世纪前，国人曾经面对的吗？
再次，亨廷顿曾在其著作中说，文化是母亲，制度是子女。经济的发展会逐渐引导社会与文化的变动，进而影响到政治的变革。[23]中国传统的政治文化有利于形成专制制度生存的文化土壤。它能悄无声息地扼杀各种改革的幼芽，顽强有力地排走或改变外来文明[24]，使得“每一制度，新名词，传入中国，便如落在黑色染缸，立刻乌黑一团，化为济私助焰之具”。[25]传统的文化土壤不改良，民主制度就很难在中国生根发芽，即使存活了，也只能产生似桔而非桔的酸枳。在中国传统政治文化当中，民众和精英的取向常常是背道而驰的，民众习惯于尽量远离政治，而精英阶层则谋求齐家治国平天下。数千年文化的沉淀决定了在清末地方议会制度的实验中，参与政治的还是那批精英。只是这一时期的中国，恰逢剧烈变迁的时代，精英阶层本身也正处于蜕变的过程之中，他们在求变观念与维护既得利益要求的夹缝中谋求平衡，对这样一个羸弱的肩膀而言，要挑起提高民众政治参与的历史任务实在是太沉重了，他们不具备这种创新的动力和能力。历史的大潮最后无情地舍清廷而去，这是逻辑的必然。而且，文化土壤以及在此基础上培育出来的国民素质是在漫长岁月中慢慢形成的，具有巨大的历史惰性，改变它殊非易事，同样也不是一朝一夕所能奏效的，需要几代人连续不断地艰苦努力。于是，从清末的精英阶层开始，改良文化土壤，提高民众政治参与这一历史使命便开始一代代地传承下来了。
一个世纪之后的今天，新中国建立的人民宪政已经实施半个多世纪了。人民宪政的人民性决定了我们现在有法定的广泛的政治主体，但我们却没有十分的把握说这广泛的政治主体都广泛地参与了政治。我们用宪法和法律授予广泛的政治主体享有参与政治的资格，但政治的广泛参与却不能用立法或军事动员的方式来实现。如何唤起民众政治参与意识这一历史使命又一次摆在了我们的面前。多少年来我们无数次讨论过民主启蒙的问题，中国宪政的先天不足主要就是缺少民主启蒙的过程。这是一种基因性的残缺。不解决这个问题，中国宪政便不可能真正进入理想的状态。如何解决落后的公民与先进的宪政设计之间的矛盾，使十几亿缺乏宪政传统、缺少宪政经验的中国公民适应宪政制度的问题，这是中国宪法学最需要解决的问题。诚如穆勒(J. S. Mill)所说，当最下层的人民应召参加直接影响国家重大利益的行为时，这种教育便延伸到了他们身上。[26]而这正是地方议会制度在清末的实验所带给我们的最重要的、真正的启示。中国未来宪政建设的关键是茫然而蒙昧的群众的觉醒，这是中国宪政建设进一步发展的方向，也是民主的灵魂所在。
最后，我想说，西方民主制度在清末传入中国时，已经是经历了将近200多年发展历程的比较完善的制度。国人没有经历它孕育的缓慢、分娩的阵痛、成长的艰辛过程，也没有机会沿着西方人走过的民主之路从头再走一遭。我们的前人一开始就要学习西方养育好的比较完善的民主制度。这种学习不能不是极为艰难的，在这种学习中走一些弯路也是难以避免的。只是真诚地期盼中国的宪政建设，在走过了诸多弯路之后，能够吸取经验教训，以后一路走好！
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