钦定宪法大纲-《钦定宪法大纲》与清末政治博弈

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原文标题：《钦定宪法大纲》与清末政治博弈

1906 年,清政府在全国人民的压力下,宣告仿行宪政。两年后,清政府颁布《钦定宪法大纲》,这是中国历史上的第一个宪法性文件。然而,这部宪法性文件从颁布之日起就遭受到了诸多批评和指责。时至今日,大多法史书籍及论著在论及该大纲时,仍持批评的态度。笔者认为,《钦定宪法大纲》的颁布,是清末政治博弈的结果,其所构建的宪法框架以及所体现的宪法精神,具有划时代的意义。本文从宪政博弈的视角,对《钦定宪法大纲》作一探讨。
一　《钦定宪法大纲》的产生《钦定宪法大纲》是与清政府宣告仿行宪政、设置宪政编查馆、派出五大臣出国考察等一系列重大历史事件联系在一起的,在这些耳熟能详事件的背后《, 钦定宪法大纲》作为西方宪政文化本土化的一个具体例证,体现了清末社会各方政治势力的斗争和妥协。
一 《钦定宪法大纲》是统治阶级内部博弈的产物1904 年日俄战争发生后,随着战局的日益明朗和立宪呼声的高涨,统治阶级内部的政治派别日见明显。以孙宝琦、载泽、达寿、袁世凯、奕劻等为代表的速行派主张加快立宪的筹备步伐,以君宪政体实现“安宇内, 御外侮, 固邦基”[1 ] p110 ;以孙家鼐、于式枚、赵炳麟等为代表的缓行派主张推迟预备立宪,到时机成熟以后再以渐进的方式来推进立宪改革,以免出现“今日劾督抚,明日劾军机”[1 ] p356 的民气喧嚣情势;以胡思敬、刘汝骥、升允等为代表的保守派则认为实行君主立宪是“限君权而速其祸”[1 ] p153 ,“败坏国家”[1 ] p139 ,因此坚决反对中国在任何时候实行西方式的立宪政体。
统治阶级内部的立宪论争,一方面在对君主统治、维护君主政权问题上可谓态度明朗,即君主统治不可动摇。另一方面,在对立宪问题上又立场分明,速行、缓行和不行针锋相对。这诚然与各政治势力代表的出身经历、政治理念、思想方法有关,但在更大程度上还是反映了统治阶级内部对权力的需求与分配。统治阶级内部各方政治势力相互博弈,其力量此消彼长,速行派和缓行派取得了妥协,反对派由于力量弱小,虽然最终被博弈出局,但也不是最终的输家,毕竟保留下来的君主制也是其竭力维护的,统治阶级内部在其政治自救的途径上,最终确立了《钦定宪法大纲》的立宪模式。
二 《钦定宪法大纲》是统治阶级、立宪派和革命派博弈的产物20 世纪初的中国社会纷繁复杂、变幻莫测,中国的历史进程在这一时刻面临着艰难的抉择。
就统治阶级而言,其内部在立宪问题上最终确立了“预备立宪而不能遽立宪”、“立宪之事,既如是繁重,而程度之能及与否,又在必难之数,则不能不多留时日,为预备之地”[2 ] p14 的立宪方针。清政府一方面要预备立宪,同时要保住君上大权,另外还要消除革命派。
就立宪派一方来说,立宪派是清末政治舞台上不可或缺的一方。一方面,立宪派自下而上推动了清政府的立宪进程。立宪派作为清末新政的催生物和清末新政的受益者,同清政府有着千丝万缕的联系,如1904 年张謇、汤寿潜等商绅为推动立宪为两江总督魏光焘拟请立宪奏稿,并写信给湖广总督张之洞和北洋大臣兼直隶总督袁世凯,希望他们也能利用自己的政治地位和影响,劝说清政府实行立宪。同时,张謇还特地把刻印好的《日本宪法》、《日本宪

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法义解》、《日本议会史》等书分送内阁重臣和其他达官贵人,争取他们对立宪运动的赞助和支持[3 ] p167～168 。正因为此,立宪派在和清政府的博弈中,拥有更多的话语权,他们的主张逐渐为清政府所接受;另一方面,立宪派反对革命派的暴力革命和民主共和,企望“利用多数希望立宪之心,以阴消少数革命之义气”[ 4 ] p101 ,从而最终达到分享政治权力、维护既有经济利益的目的。
就革命派一方来说,革命派无疑推动了历史的向前发展。一方面,革命派与清政府绝然对立,革命派一次又一次向满清统治发起冲击,革命运动成了清政府倾向立宪的一个外在压力,如奕劻向清廷代递出使美国二等参赞吴寿全“呈请宣示宪法规则以杜民气嚣张折”[ 1 ] p313～314 ,而两江总督端方也要求清廷速把帝国宪法及皇室典范编定宣布,以弭革命党排满以遏乱萌[1 ] 46～47 ,革命派在客观上加快了清政府的立宪进程;另一方面,革命派在和立宪派的较量中,主张民主共和制, 认为“顺乎世界的潮流, 非用民权不可”[5 ] p288 ,为实现民权,就要推翻君主统治,建立民主共和国。其实,二者在精神实质上并没有根本区别,都是以自由主义、基本人权为最高原则和根本目标,并通过代议制和分权制衡原则来实现这一目标,二者仅仅是路径选择不同而已。
清末的预备立宪是发生在清政府、立宪派和革命派之间的政治互动过程,而政治本身就是一场博弈,从这个角度来说《, 钦定宪法大纲》的制定及其所确定的权力分配方式,是这三方博弈的结果。清政府、立宪派和革命派围绕着国家核心政治制度的构建,在唇枪舌剑和刀光剑影的较量中,互争雄长,其势力的较量和消长最终决定了中国政治的新走向,而《钦定宪法大纲》无疑是政治新走向的前奏。《钦定宪法大纲》为各方政治势力初次分配政治权力与利益搭建了框架,该框架未必反映了清政府的真实意图,与立宪派的要求也相去甚远,更为革命派所不容,但在当时的历史条件下,是清政府迫于形势需要同时又基于自身利益考虑而做出的无奈选择,从历史发展看自有其进步的一面。
二　《钦定宪法大纲》的内容《钦定宪法大纲》由君上大权和附臣民权利义务两部分组成,其内容涵盖了宪政制度的基本要求。
一 君主的法律地位大纲确立了君主至高无上的法律地位,即“大清皇帝统治大清帝国万世一系,永永尊戴”和“君上神圣尊严,不可侵犯”[1 ] p58 ,然而正是这两条在历史上受到猛烈的抨击[6 ] p100～102 。另外,在近年来的法史教科书及学界的论著中,对此也大多持批评的态度,认为是维护封建的君主专制统治和皇权利益,毫无民主可言。对此,我们需要有一个客观的认识。
1. 关于这两个条款的合理性问题在人类历史上,国家的出现也就意味着王权的产生。中国早期君王既是国家首脑,又是氏族或家族 的宗族长,拥有国家和宗族的双重权力,这是中国早期专制王权发展的条件[ 7 ] p1 。
中国早期王权历经夏、商、西周、春秋、战国的发展,至秦汉时期,空前强大的专制主义的中央集权完全成熟,大一统的封建君主专制帝国形成。
朝代的更换、文明的发展并没有使这种传统的政治文化发生任何改变;相反,在沧海桑田的变换中,这种传统的君主专制制度却始终保持着基本面貌,以皇权为顶点,以各级官僚为中层,以广大民众为底层的金字塔式的专制

见微知著的中国历史故事

集权体系日渐巩固,王权至上、君主专制成为人们普遍的信仰,君主专制统治的合法性和权威性得以牢固确立。
1840 年的鸦片战争之后,大一统的封建君主专制王权悄然发生了变化,尤其到了19 世纪末20 世纪初,支撑封建君主专制制度牢固存在的经济基础、阶级基础、思想基础均发生了深刻变化,多种并存的经济形式殖民地经济、买办经济、民族资本主义经济等 取代了自给自足的自然经济,民族资产阶级的兴起改变了地主阶级和农民阶级的简单对立,西方文化的传播更影响了人们的传统观念,再加上清末的民族危机和政治腐败,人们对君主专制统治的合法性和权威性产生质疑,清朝的专制统治不可避免地出现信任危机。随着清末修律的进行,完备的法律体系逐步形成,宪法的根本法地位为人们所接受,在此情况下,君主的统治地位急需得到宪法上的确认。
因此,这两个条款出现在《钦定宪法大纲》中,也在情理之中了。
2. 关于这两个条款的合法性和民主性问题这两个条款通常为主张民主共和的人士所不容,认为君主的存在违背了宪政的要求。然而宪政理论表明,这样的规定实际上并不违反立宪精神。在提到宪政的时候,更多的是和民主共和联系在一起,好像君主制与宪政截然对立。这种对立,早在清末立宪派和革命派的论战中就集中地表现出来,立宪派主张君主立宪,革命派主张民主共和,然而这两种不同的主张在今天看来却体现了对宪政的共同追求。从宪政理论看,君主的存废和宪政的实施并无必然的逻辑关系,君主制度的推翻并非意味着民主制的来临;相反,君主的存在也不必然意味着与宪政无缘。纵观世界上实施君主立宪的国家,在其宪法中莫不有“君主统治,万世一系”、“君权神圣不可侵犯”等类似的规定,君主在宪政制度下已演变成一种符号,一个国家的象征。作为国家元首,并不负实际责任,其处于特殊的尊贵地位。在清末的预备立宪中,清政府实施的就是君主立宪制,做出这样规定并不违背宪政的要求。
至于这两个条款被人们指斥为封建专制的象征而缺乏民主性,我们应当看到,在宪法大纲中对君主的地位做出法律上的规定,即意味着君主也要受制于法律,相对于有着两千年历史的封建君主专制制度来说,这是巨大的历史进步,其民主性也是不言而喻的。
二 君主的立法权大纲明确规定了君主的立法权,即“钦定颁行法律及发交议案之权。凡法律虽经议院议决而未奉诏令批准颁布者,不得见诸施行”[ 1 ] p58 。
君主的立法权主要体现为君主颁行法律和发交议案以及对立法的否决权。这与中国古代的君主立法权有相一致的地方。在中国古代社会,并不存在专门意义上的立法机关,立法权的行使并未分配给哪一个具体的部门,而是由君主独自专有,即君主掌握立法权,所谓“法自君出”。
法是君主意志的体现。君主除颁行法律外,也可以修改或废止法律,即对法律的部分甚至全部否决,体现了君主强大的立法权。
君主的立法权与传统立法权又有所不同,即君主的立法权受到分割而与议院共享。君主享有的立法权不再完整,议院作为新生的机构参与到立法中,这与现代国家中作为一种普遍现象存在的、设置了专门立法机关或主要职能是立法的机关专门进行立法活动相接近。虽然新兴议院是作为君主的咨询机构或立法机构,其性质尚不明确,但有一点是不容置疑的,那就是法律的制定要经议院的议决,君主独掌立法权的现象不存在了。
《钦定宪法大纲》中有关君主立法权的规定,其最大价值在于对君主传统立法权的否定。议院作为中国传统观念中从未有过的新生事物,开始进入中国的政治领域,与君主分享立法权,这或多或少有了宪政的意味。
三 君主的行政权君主的行政权是一种传统而广泛的权力,有关君主行政权涉及到君主对议院和议员的权力、君主的用人权、军事权、外交权、戒严权以及皇室的经费和庆典等问题。具体包括:召集、开闭、停止及解散议院的权力;设官制禄及黜陟百司的权力;统帅海陆军及编定军制的权力;宣战、媾和、订立条约及派遣使臣与认受使臣的权力;宣告戒严的权力;爵赏及恩赦的权力;发命令及使发命令的权力;紧急命令权;皇室经费预算权以及荣典权等[1 ] p58～59 。
君主的行政权是传统君权的延续,其浓厚的君主专制色彩,似乎与真正意义上的宪政相去甚远。然而从清末的统治来看,统治危机的日益加深迫使统治者进行了最后十年的改革,清末新政在引起社会政治、经济、文化发生变化的同时,也为宪政的实施提供了契机。从根本上说,宪政的发生是围绕着如何摆脱统治危机、如何巩固和加强君主的统治而展开的,君主强大的行政权为强化君权、重树君主权威提供了保障。
四 君主的司法权关于君主的司法权,大纲规定,君主“总揽司法权。委任审判衙门,遵钦定法律行之,不以诏令随时更改。司法之权操之君上,审判官本由君上委任,代行司法;不以诏令随时更改者,案件关系至重, 故必以已经钦定法律为准, 免涉纷歧”[1 ] p58 。
君主通过委任审判衙门、委任审判官控制司法权,这种司法权直接体现为审判权。君主对司法权的控制是一种总揽性的,作为司法权的权力主体名义上属于君主,而实际上由审判衙门和审判官来掌控;审判权独立于行政权,对于案件的审理,必须以钦定的法律为依据,对于案件的审理结果,不能以诏令随意变更;作为直接审理案件的审判官来说,则是代君主行使司法权,君主对司法权的控制大大削弱。
通过对君主司法权的规定,明确了君主在司法权中的总揽地位,审判机关从行政机关中分离出来,审判权独立于行政权,司法独立受到宪法保障。
五 臣民的权利义务《钦定宪法大纲》在规定君上大权的同时,规定了臣民的权利义务。臣民的权利涉及到政治权利,包括被选举权和言论、著作、出版、集会、结社的自由,以及人身权、诉讼权、财产权,如:“合于法律命令所定资格者得为文武官吏及议员”、臣民凡在法律范围内的事“均准其自由”[1 ] p59等。臣民的义务涉及到纳税、服兵役和守法等,如“按照法律所定,有纳税当兵之义务”[1 ] p59 。
大纲关于臣民权利义务的规定,重点强调臣民的权利,虽然这些权利如考政大臣达寿所言,“实不过徒饰宪法上之外观”“, 以慰民望”[ 1 ] p36 ,但对于数千年皇权专制来说,这种规定无疑体现了历史的巨大进步,打破了中国古代义务本位的法律传统,第一次以法律的形式提出了权利义务概念,对于民众权利意识的觉醒,有着重要意义。
三　《钦定宪法大纲》的历史地位一 确立了根本法的地位首先《, 钦定宪法大纲》虽然只是一个大纲性文件,但作为制定宪法的依据,已经具备了宪法的主要内容。从现代宪法的内容来说,“尽管作为根本法的宪法涉及国家生活的各个方面,但其基本内容仍然可以分为两大块:即国家权力的正确行使和公民权利的有效保障”[ 8 ] p6 。《钦定宪法大纲》原则性地规定了国家权力的划分以及对臣民权利的保障,初具了宪法的模型,为中国建立现代意义上的法律体系奠定了基础。
其次《, 钦定宪法大纲》的制定和其他重要法律的修订几乎同时进行。1908 年,沈家本奏请朝廷,聘用日本法学家进行刑法、民法、诉讼法的编纂,自此,中国大规模的法律修订工作开始。
1909 年《大清商律草案》完成,1910 年《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》完成,1911 年《大清民律草案》编纂完成,同年《, 大清新刑律》正式公布。上述诸法彻底改变了中国古代民刑不分、诸法合一的法律体系,标志着中华法系的终结和中国近代法律体系的形成。
二 确立了二元制君主立宪政体在清末预备立宪中,政体问题一直是各方政治势力关注的焦点。1908 年的《钦定宪法大纲》确立了二元制君主立宪政体,即君主享有强大的权力,君主的权力涉及立法、司法和行政等各个部门;对于议院而言,某种程度上强大的君权吸收了有限的议院权力,议院成了君主的咨询机构;关于内阁或政府的权力,也由君主统揽,君主有权“设官制禄及黜陟百司”[1 ] p58 ,内阁对君主“辅弼”而不对议院负责。这是一种典型的二元制君主立宪政体。
那么,这种二元制君主立宪政体是否符合当时的政情呢? 中国的封建制度历经两千余年的传承和发展,至清朝末年,支撑其牢固存在的经济基础、阶级基础、思想基础逐渐发生了变化,封建君主专制的权威性受到挑战。为了消除危机,保住君主统治,清政府出于自身利益需要而选择了二元制君主立宪政体。孟德斯鸠认为,世界上不存在绝对好和绝对坏的政体,政体的好坏取决于它是否适合该国社会政治、经济、地理、气候、风俗的需要。《钦定宪法大纲》所确立的二元制君主立宪政体作为博弈的结果符合当时的政情,是清末立宪各种势力选择和较量的产物。
三 初步确立了分权模式现代意义上的分权是指国家的立法权、司法权和行政权分别由不同的部门来行使,以通过分权实现权力的分立和制衡。1908 年的《钦定宪法大纲》作为各方政治势力相妥协的产物,初步确立了分权的模式,即“君上有统治国家大权,凡立法,行政,司法皆归总揽,而以议院协赞立法,以政府辅弼行政,以法院遵律司法”[1 ] p57 。值得注意的是《, 钦定宪法大纲》中的分权是在皇权之下进行的划分,立法、司法、行政三权还要受到皇权的“总揽”,甚至直接掌控,三权之间的限制几乎不存在,但正是这种简单的划分,漫无边际的传统皇权要受到诸多的限制和分割,它要求皇帝的行为也要在法律下进行,这无疑是历史的一个巨大进步。
四 初步确立了权利义务观念1908 年的《钦定宪法大纲》在君上大权之后以附臣民权利义务的形式规定了“臣民”一系列的权利义务,尽管范围有限,甚至权利还有诸多限制,但这些基本的权利义务却在一定程度上反映了近现代西方立宪的基本精神和内涵。尽管大纲仅仅是一个宪法性文件,但作为以后制定

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宪法的重要依据,其对权利义务的大纲性规定无疑会对立宪产生重要影响。大纲规定的臣民权利义务在中国历史上第一次破天荒地以法律的形式提出了近代法理学中最重要的权利义务概念,这也是传统中国法理体系发生重大变化的标志之一[9 ] p384 。从法制现代化的角度看,它在中国法律文化演进史上第一次以法律形式有限度、有条件地确认了民权事实,反映了中国法律文明的历史进步趋势,与西方宪政初步实现了形式上的对接。
然而,由于大纲关于权利义务的规定是移植西方宪政的产物,国人在接受根植于西方宪政基础上的权利义务观念时,难免只接受其表层的含义,对其背后深层的蕴含难以把握。如对宪政权利的认识,并未摆脱中国传统“权利”的语境,没有形成宪政意义的权利观,没有近代宪政意义上的权利神圣性,与以天赋人权学说为理论支撑的权利有很大差异[ 10 ] 。中西文化的差异很

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大程度上阻碍了权利义务观念向着传统政治文化深层结构的迅速渗入。
四　余　论
宪政制度形成的背后,有着深刻的法律文化传统。宪法的能力是长成的,而非预设的,在此意义上说,正是法律文化传统的深厚积淀催生了文明的宪政制度。回首近代中国宪政运动的发生,并没有像西方那样是一种文化积累、思想启蒙和社会推进的结果。宪法在中国的引入,从一开始就与富国强兵、救亡图存联系在一起。仿行宪政的宣告,宪政编查馆的设置,五大臣的出国考察,仅仅是为《钦定宪法大纲》的诞生所作的外部努力,救亡图存和富国强兵才是催生宪法大纲的根本原因,而中国传统法文化和西方法文化的碰撞和融合、各方政治势力的博弈,则造就了大纲独特的内容。在大纲的规范下,传统的皇权受到限制,西方的权利得以伸张,清末的宪政呼之欲出。然而,建立于中国传统文化上的大纲仅仅是清政府的一个“政治宣言”,随着清王朝的灭亡,大纲并未完成其最终的使命,探索仍在继续,宪政仍是广大中国人不变的追求。
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（资料来源：《史学月刊》2007 年第6 期） (责任编辑：admin)

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