嘉庆-灾民流动与基层诉求的政府应对

嘉庆,历史,清朝
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2023-09-19 20:17
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原文标题：灾民流动与基层诉求的政府应对

嘉庆六年（1801），一场突如其来的水灾降临天子脚下。京师“自六月以来，阴雨兼旬，永定河水泛溢”[1]；直隶“被水成灾共计一百二十八州县”[2]，“诚从来未有之大灾患”[3]。这场突发性灾害，对嘉庆初年清朝政府的赈灾机制提出了严峻考验。本文拟从安辑灾民和稳定社会角度，对政府的应对策略进行初步探讨。

一核心办赈思想
赈灾，作为一种政治过程，其间能否有条不紊地按既定思路从事，直接关乎办赈大

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局的成败，尤其皇帝的办赈理念更将化约为官员的具体行动，对灾赈全局产生相当影响。因此，嘉庆提出的独具特色、贯穿赈灾全程的核心办赈思想，值得特别关注。
其一、“办赈之道，总在周施博济，宁滥无遗”。嘉庆六年六月，针对永定门、右安门关厢一带有人冒领口食问题，嘉庆认为：“灾民等嗷嗷待哺，不能稍缓须臾，若必一一查明始行分给，势必过事盘诘，其实在饥困不前者转未免有所遗漏”，因此正式提出了“周施博济，宁滥无遗”原则，[4]直隶散赈亦照“周施普济，宁滥无遗”[5]办理。当然，此原则的意义在于其表征作用，而非放任官员滥施资财，“虽应博施济众，宁滥无遗，然亦须有节制，勿启影射冒领之渐”[6]。从表面讲，它在告诫办赈官员不要吝惜钱粮；从深层讲，则透露出对官员匿灾行为的隐性担忧，唯恐积累矛盾，影响赈灾全局。以“周”、“博”、“滥”而求“无遗”，既明确了办赈覆盖范围的广度、深度，更为官员提供了运作的尺度。同时，它又以国家角色定位为前提，即提供充足钱粮，督促基层官员认真散放。故嘉庆很自信地认为：“节次所发银米不为不多，地方官如果妥为放赈，俾颗粒皆在民间，则灾黎餬口有资，自不致轻去其乡”。[7]
从事后编纂的大型公牍汇编——《钦定辛酉工赈纪事》来看，嘉庆对划拨钱粮赈灾的请求，基本是有求必应，而且经常催促钱粮不敷或勘灾漏报、误报州县要及时奏明动拨。如六年十一月，嘉庆传谕署直隶总督陈大文，前此奏拨银一百五十万两，“自系稔知帑藏情形，不肯多为请拨。所办赈务只就已发银两，酌量分给，谅亦未能宽裕

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。其所查户口及极贫、次贫，或未尽确实，并偶有遗漏，俱未可定。……现在大赈已办理过半，如该署督察看情形，银米尚有不敷，不妨据实奏明，候朕量为添拨。”[8]所以，评价嘉庆提出的办赈“自须周溥无遗，俾灾黎不致一夫失所”[9]的理念时，不应将其完全视为官样文章，应该体会到确有爱养“子民”的真实情感寓于其中。
其二、“救荒之策，莫善于以工代赈。” [10]以工代赈，作为赈灾的常见形式，既可吸纳灾民，又可兴筑工程，可谓一举两得。嘉庆更提出了“救荒之策，莫善于以工代赈”的思想，已将工赈提升到全局性高度，这种做法历来为后人所称道，也成为此次救灾成功的关键因素之一。仅就京师而言，永定河工工赈规模当属最大。[11]嘉庆下令官员召集人夫佣作觅食后，至冬令停工前，参与工作者“共有五万余人”[12]，其中“灾黎居其大半”[13]。七年（1802）各段相继开工之初，募夫不过三千余人，而卢沟桥一带却饥民云集。嘉庆传谕兵部左侍郎那彦宝等，“如工次或可添用人夫，即量为雇用”。[14]那彦宝等认为，卢沟桥一带工程，“需用匠役居多，所有雇用人夫，祗可挑水、挖土、抬运灰石，计各工段现有三四千至一二千人不等，通共祗需一万余人，无庸再为增加。”尽管嘉庆承认所奏“自系实在情形”，“食力者已属不少”，但念及饥民众多，仍命“能多用一夫，即少一饥民嗷嗷待哺”。[15]督促之下，那彦宝等选择年力壮盛者，“分送各段佣趁餬口”，通计卢沟桥及永定河南北岸各工，“需用人夫共有二万余人”。此时，嘉庆依然叮嘱，“如尚可增添，不妨再为雇募工次，多一佣作之人，即可少一饥民”。[16]三月初，那彦宝等回奏称，南岸雇夫11,200余人，北岸9,100余人，加之石景山一带堤工，总数已达3万余人，“此外难以增添”。[17]嘉庆对工赈真可谓情由独钟，大有不到极限不罢休之势。本应较少用人，佣工者仍达3万余人，其规模可窥一斑。
二灾民进京与留养、遣返
在灾民看来，京师不失为其主要生存希望点，朝廷绝不会置灾民于不顾，京城周边直隶各州县更是如此，所以水灾发生后，大量灾民涌向京师。就政府而言，灾民大量进京却是灾后最大的社会不稳定因素，也是其最不愿看到，又不得不全力应对的局面。如六年六月，近京已行普赈，远处乏食之人闻风而至。嘉庆认为，此“皆由各该处尚未一律给赈，以致贫民纷纷赴京觅食”，于是命同兴于涿州迤南，“或分段设厂煮赈，按灾属之轻重，责成该管府厅州县实力经理，使灾民就近餬口有资，自不复远涉来京，且可使现在来京者，知本处已有赈恤，亦必复归乡里。”[18]而对大量进京灾民如何予以妥善安置，则成为当前亟待解决又一重大“政治性问题”，留养和适当遣返作为安辑灾民的一种手段也因此倍受关注。御史胡钓璜提出，将灾民安置于京城庙宇和王公大臣、文武官员及殷实铺户之家，“如京城雇工之法”，“量力厚薄，分匀散给”，“既分其啸聚之势，复去其饥寒之苦。”嘉庆并未立即表态，“此事可行、不可行，朕不先定主见，九卿议奏上时，再降谕旨”。[19]大学士庆桂等认为：入住庙宇，“僧俗杂处，男女混淆，殊不成事”；责令王公大臣收养，“视如雇工，以平日力田手作之人，徒以偶值偏灾，一旦率其妻孥，下与奴仆为伍，灾民必不乐从。是该御史所奏，名为体恤灾黎，其实与犯属发给大臣之家为奴无异，持论纰缪已极”；铺户“本皆自食其力”，“无端亦令多养冗食，自古无此政体”。[20]时隔两日，御史和静又有限令灾民回籍之议。他以目前“田庐可复，淤地可耕”，提出“似宜限定京城施赈之期，并将各处设赈及水退后可以经理生计情形，明白宣示，兼令放赈官役面加劝谕，令其及早谋归就食，……否则来而不散，聚者日多，虽国家大赉频施，恐亦难继其后；且各灾民一时虽得餬口，将来何以自存？”嘉庆初感此议似属可行，命九卿并议具奏。[21]但庆桂等并不认同：“如果本籍地方官认真散赈，一切抚恤得宜，小民开赈旋归，其情无不踊跃；若州县办赈不得其法，……即在籍者尚不免四散觅食，况外出者安肯归籍坐受冻馁？是目前安插抚绥之要务，不在劝令回籍，而在原籍地方官办理合宜，令其得所” 。灾民“远赴京城领赈，不若归家领赈之便，自必扶老携幼，各归故土。”[22] 此时，嘉庆基本采纳了大学士等的反驳意见：“近日科道条奏，每虑及各处灾民来京觅食。其最不可行者，如胡钓璜之欲令王公、大臣、官员及各庙宇铺户等分养灾民，固属纰缪。即和静所奏，……亦无此办法” ，灾民进京“必因州县散赈或侵蚀肥己，或假手吏胥，从中冒滥，有名无实，以致百姓不能存活，弃家觅食。否则，人情莫不系恋乡土，孰肯舍近图远？”[23]
聚之易，散之则难。究竟采用何种方案遣散灾民，使之平静返归故里，大臣们各执一词。六年八月，御史永祚提出由政府出资遣送（即“资送”）灾民：“每名各给盘费银三四钱，或数名、或数十名，给与顺天府或经厅印票一纸，各归本县”[24]。庆桂等认为：“灾民等或情愿回里，或情愿佣工，原宜听其自便。若一一资送归籍，不惟灾民散处，访察难周，势难遍及，且旋去旋来，已给资者未必回籍，又希冀重复得资，亦无从稽核。况官给印票，不免耽延守候，书役等或转藉此刁难，于灾民毫无裨益。”[25]嘉庆七年三月，万宁等奏称，清苑等县“差人到厂，领回数十名口在本处就食”，随即行文各州县“遣人前来认领，带回本处妥为安顿。”嘉庆斥其“所办殊属非是”，照此“势不能不签派差役纷纷押送，竟与递解人犯无异。况其中道路较远地方，非一二日能到，途中必致乏食；而老弱疾病之人行走维艰，又有差役沿途督催，更难保无在途饿毙者，是驱之转于沟壑矣。且各州县所差人役，岂能于本处灾民概行指识，彼此认领，徒滋纷扰。若各该州县果能于本境内普遍散放，何致饥民出外就赈？是即使差人领回，恐仍未必得食。此事断不可行”。[26]二十六日，副都统台费荫等又奏：数日以来，“督率地方保甲汛兵，指认附近土居之人，并详细确查外来贫民欲归无力者，均将籍贯、住址、男女、姓氏、名口登记册簿，各给手票，以便逐日稽查，并赁店房数间，暂令栖止”，将“应领饭米，扣至停赈之日，酌其程途远近，或自四月初十日，或自十五日，宽为核计，折钱豫行放给，其老病残疾者量行加增，俾贫民等得有口粮之资，途间不致乏食，自当欣悦及早回籍”。嘉庆同样认为：“此事断不可行”，居民、灾民“安能一一详细区别，周知其姓氏、籍贯？即每日放饭，已不能详加辨识，若散给钱文，必有今日领钱，明日又诡捏他处籍贯，变易姓名，重来支领者。又岂能逐一稽察必无舛误？且适滋胥役等藉词稽察，扰及贫民之弊。”既然资送、强行遣返俱不可行，那么在他看来，政府的主要责任则在于一方面长期展赈，同时反覆劝谕灾民主动回籍，毋恃官赈，自误生业。[27]
资送抑或地方政府派人领回等政府强行介入灾民回籍的言行被否定，突显了灾民自愿的原则。“赈”与“劝”，体现了政府角色的“有所为”，规劝而非强制，又为政府“有所不为”之内涵。劝与不劝、赈与不赈在官，回与不回则在民，嘉庆君臣对充分赈济基础上的规劝，抱有了较高期望。这基本继承了乾隆“与其留养于异方，何如厚加赈恤，使不致流移转徙之为愈”[28]，“与其资送无实际，不如加赈济之期，俾民获实惠之为愈”[29]的思想，减少了因强制遣送导致的意外死亡，避免了官、民矛盾的激化，特别是嘉庆一再强调基层政府办赈的基础性作用，依靠足量赈济，将灾民吸纳住、引回来，从而确立了政府的全局性主导地位。不可否认，其结果确实颇有成效。[30]
三基层社会的诉求与政府行为
水灾的发生引起了基层社会关系日益复杂化，种种矛盾通过不同渠道反映出来。问题若得不到有效解决，势必酿成更大祸端，各级政府必须正视此现实问题。这里，我们将基层意志的表达方式分为秘密（间接）和公开（直接）两种。张贴匿名揭帖即属于秘密之类。它以诗歌、辞赋等文本形式，动员社会舆论资源，煽动社会不满情绪，对政府或某阶层造成压力，以图达到某种社会效果。六年八月，御史多福等称：给孤寺揭得匿名揭帖二份，之一乃控告文安知县张桓扣减赈数，私征钱粮。嘉庆严辞指出：“不肖官吏，忍心藉端克扣，攘夺饥民口食，岂不丧尽天良？”[31]至于匿名揭帖，此前已有定例，本不查办[32]，但嘉庆认为“所控系属灾赈，事关民瘼，未便置之不问”[33]，因此令陈大文、钦差熊枚严密访查所列各款情弊，张贴者一并查拿。初步勘查后，熊枚奏称：文安知县办赈两次，报销册档户口及银米数目“均属相符。其非该县鲸吞，似属有据”；私征及蠲粮未减等情并不符实。问题只是清查户口，过于拘泥成案，“将极贫壮丁仍行删减，又将暂出户口不为即时开造”而已。另外，该县称城隍庙前也揭得一份匿名揭帖，揭露张桓“删减抚恤户口及钦差台费荫等任听减放，城内寒士未得沾恩”等。接报后，嘉庆两次指示陈大文：匿名揭帖“大干例禁”，自系该县城内生监妄为编造。灾黎固当赈恤，刁风断不可长，对案犯要严查治罪。[34]揭帖诋毁钦差之事，亦应系生监所为。[35]后经彻查，此案确因文安贫困生员赵连第不知生员例不赈之例，借机捏造诬陷所起。[36]
公开表达则包括越级京控和拦路求赈等形式，二者均为下层民众因特殊原因或动机，绕过地方政府，公开与上层发生联系，主动建立官、民间直接对话关系的重要途径。所谓“京控”，《清史稿》定义为：“凡审级，直省以州县正印官为初审。……其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。”[37]即涉案人越级赴京师各衙门呈控，以期通过自上而下的途径平息冤抑。此次水灾，有三件京控案值得注意：一是东安县僧人演亮呈控该县教谕杜鹏远查造大赈户册需索舞弊；一是直隶霸州被革生员张封呈控霸州知州顾宾臣侵吞肥己；一是通州魏洪泰等四名斗行经纪人联名呈控州书金鉴等人采买赈米，短发价值。又折钱交米，额外多索使费钱文等。此三者均为直接诉诸步军统领衙门，俱系赴京越诉。
娄万锁认为：直诉制度中，“芸芸众生渴望通过直诉能够平反冤滞，伸张正义”，而皇帝则借此树立和巩固自己的绝对权威。[38]针对京控案件日增之势，嘉庆五年曾谕：“嗣后各省军民人等，凡有赴京呈控之案，……若未经在本籍地方，及该上司先行具控，或现在审办未经结案，遽来京控告者，即所告属实，仍当治以越诉之罪。著传知都察院、步军统领等衙门，遇有外省民人来京呈控之案，具奏后，交刑部讯明。如系越诉者，即按例先行惩治，再将本案审办。”[39]然而呈控案件因牵涉某阶层民众与官、吏之间的矛盾，在民众看来，基层政府根本不会或无力去解决，于是希冀通过在京衙门，引起最高统治者的关注，当然许多情况下亦是无奈之举；而在政府看来，越级呈控却有碍于维护各级政府司法、行政上的权威性，造成秩序紊乱。查与不查，嘉庆君臣身处两难，但他们坚持着这样一种理念，即“若非抱不白之冤，岂肯自出已赀，远赴京师呈控？难云尽属子虚。”[40] 因此，即时清理冤抑，缓解矛盾摩擦，稳定社会秩序似乎成为他们的共识，本应先交刑部审理的案件，也实际得到了特殊“关照”：步军统领明安认为，魏洪泰等“遽行来京呈控，即属越诉，但所控系吏役科派之事，未便置之不议”[41]，于是嘉庆命解交直隶总督详加严审；张案先行发交刑部，初审官员认为官员侵蚀，实属干犯法纪，“若不彻底严办，不足以整饬官方”[42]，嘉庆即钦差德瑛驰驿前往处理；演案则直接交由钦差熊枚密行查办[43]。或委钦差、或交地方最高长官专办，显示了嘉庆君臣特殊时期对地方社会和吏治的特别关注，尽管查办结果大部分是案情皆非事实，虚捏为多。
灾民求赈属于公开表达形式。左都御史熊枚周历各县查赈时，经常遭遇此问题：交河县泊头、三铺等地，“老幼男妇纷纷求赈”[44]；香河县边境“间有数村老幼男妇环跪求赈”；宝坻县贫民“纷纷求赈”，县城“又有远近乡民遮道求赈”。 [45]兵部尚书兼管顺天府尹事汪承霈亦称：“大赈初开，各贫户闻风冀幸，日赴臣等并步军统领衙门纷纷求赈”，因此提出拨银15,000两，“公同按名酌量散给”。[46]当然，以上各案的缘起亦各不相同。交河泊头等地，“系市镇之地，例不给赈，是以该县未经造入赈册”，“该处滨临运河，水难消退，而泥泞尚多，被灾属实。若拘泥成例，概不给赈，其实在无业贫民住居该处，致令向隅，情亦可悯。” [47]香河边境则属“被灾情形尚属稍轻”，宝坻县竟为“勘未成灾例不给赈”或“业已领赈”之人。[48]进京求赈之马道等村，“皆系勘不成灾之区，盖以被水较轻，不过歉收四五分，是以有蠲无赈，并非遗漏”；祁家庄等十九村“俱系勘不成灾不应散赈之村；且所来之人俱穿棉衣，并无极贫形状。”[49]可见，求赈以例外索求居多。由于官方大量赈济，例不该赈或赈济较少民户心存不平，希图以告官求赈，侥幸获得赈灾物资。当然，事实真相未经官方认真对待，是不会轻易被挖掘出来的。
应赈与否，嘉庆君臣坚持了原则的稳定性和灵活性。交河求赈案，熊枚饬令地方官认真勘灾，极贫应行补赈之1,021户，得以“照六分灾极贫之例，给予赈粮一个月”。嘉庆对此极为认可，称其“并不拘泥成例”、“所办甚是”，并坚持其余被灾市镇亦应一体给赈。[50]但是，嘉庆也非随意赏赈。获悉近京村民求赈实情后，嘉庆批斥到：“若遽将不应给赈之人例外加赏，则近京地方未经给赈者尚多，……即再发帑银数十万两，亦不足以遍给。诚所谓惠而不知为政，焉得人人而济之？倘各处纷纷效尤，又将如何处理？……国家惠下之举自有等差，若于例外曲为施恩，则例得邀恩者转不免心生觖望。汪承霈等所请实太不知事体矣。”[51] “惠而不知为政”，可谓一语中的。宝坻求赈案，熊枚当即调查赈票，委员严行抽查；而县城求赈，则谕令灾民次日齐集城隍庙，听候逐加覆查。结果“丁壮男民均各躲匿，止令老妪少妇杂沓拥挤，求赏赈票钱文。询其男民姓名，俱不肯实说。”熊枚知其隐情，严令毋许混给，分投注册，所报户口又多浮冒。后晓谕倘再唆令妇女滋扰，立即查拿治罪，“该妇女等均各畏惧散去。” [52]总之，矛盾消除于萌芽阶段，减小了动荡的危险系数，“点”上问题的妥善处理，带动了“面”的整体稳定。

结语
以上可见，此次救灾政府仍扮演着主要角色。在安辑外出灾民与稳定地方社会过程中，均彰显了政府的主导作用，及各级政府的角色划分。面临两大任务，政府应对的总体理路在于：坚持以州县散赈为最重，防止灾民流动性的产生，力争吸引外出灾民回乡；中央政府保证物资及时、足额调拨，开展大规模以工代赈。同时，力争消除灾民留养、遣返中的强制因素，使灾民自行回籍生产；对基层社会因利益引发的矛盾纠葛，特别是张贴匿名揭帖、京控、求赈等非常规诉求，不泥成例，高度关注，这在很大程度上消弭了事件的不利影响。由此，进京灾民逐渐散去，地方亦未出现剧烈动荡，政府救灾取得了初步成功。
注释：

[1] 庆桂等辑：《钦定辛酉工赈纪事》（以下简称《纪事》，收入李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第二辑第二卷，北京古籍出版社 2004年版）卷六，页230。

[2] 《纪事》卷二十九，页437。

[3] 《清仁宗实录》卷九八，嘉庆七年五月，中华书局1986年版（下同）。

[4] 《纪事》卷七，页237。

[5] 《纪事》卷十三，页286。

[6] 《清仁宗实录》卷九六，嘉庆七年三月丙申。

[7] 《纪事》卷二十四，页396。

[8] 《纪事》卷二十八，页436。

[9] 《纪事》卷二十七，页422。

[10] 《纪事》卷十三，页292。

[11] 据报，永定河工最终实用银971,320两。（《纪事》卷三十七，页508）此外，另有香山旱河、钓鱼台水泡下游河道，及内外护城河等挑淤工程，通计工长13,131余丈，估需工料银29,581余两（《纪事》卷十二，页281－282）。

[12] 《纪事》卷二十三，页387。

[13] 《纪事》卷二十四，390。

[14] 《纪事》卷三十，页454。

[15] 《纪事》卷三十一，页456－457。

[16] 《纪事》卷三十一，页463。

[17] 《纪事》卷三十二，页471。

[18] 《纪事》卷六，页235。

[19] 《纪事》卷十三，页293。

[20] 《纪事》卷十五，页309。

[21] 《纪事》卷十四，页295。

[22] 《纪事》卷十五，页309－310。

[23] 《纪事》卷十五，页308。

[24] 《纪事》卷十九，页351－352。

[25] 《纪事》卷二十三，页382。

[26] 《纪事》卷三十三，页476－477。

[27] 《纪事》卷三十四，页491。

[28] 《清高宗实录》卷四五○，乾隆十八年十一月丙辰，中华书局1986年版（下同）。

[29] 《清高宗实录》卷六八○，乾隆二十八年二月乙亥。

[30] 《纪事》卷三十四，页488，页490－491；卷三十五，页496－498。

[31] 《纪事》卷十八，页339－340。

[32] 嘉庆六年三月谕：“嗣后遇有布散匿名揭帖，及在各衙门投递者，其所告之事俱不必办理，务当查拏投递之人，按律治罪。俾共知儆惕，以杜倾陷而安善良。”（《清仁宗实录》卷八十，嘉庆六年三月庚辰）

[33] 《纪事》卷十八，页341。

[34] 《纪事》卷二十一，页366－371。

[35] 《纪事》卷二十二，页374。

[36] 参见《纪事》卷二十三，页382―386。

[37] 《清史稿》卷一百四十四，中华书局1977年版。

[38] 娄万锁：《清代直诉制度的运作及评析》，载叶孝信等主编《中国法律史研究》，学林出版社2003年版，页267。

[39] 《清仁宗实录》卷七○，嘉庆五年六月乙亥。

[40] 《清仁宗实录》卷六五，嘉庆五年闰四月丙寅。

[41] 《纪事》卷二十五，页404。

[42] 《纪事》卷三十三，页474。

[43] 《纪事》卷十九，页348。

[44] 《纪事》卷二十七，页420。

[45] 《纪事》卷二十八，页427－429。

[46] 《纪事》卷二十八，页429－430。

[47] 《纪事》卷二十七，页420。

[48] 《纪事》卷二十八，页427－428。

[49] 《纪事》卷二十八，页430。

[50] 《纪事》卷二十七，页421－422。

[51] 《纪事》卷二十八，页431。

[52] 《纪事》卷二十八，页428。
（资料来源：《石家庄学院学报》2007年第4期） (责任编辑：admin)

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