理藩院-清代边疆政策的宏观考察

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原文标题：清代边疆政策的宏观考察

1994 年4 月中国社会科学出版社出版了由马汝珩、马大正主编的《清代的边疆政策》一书,系统阐述了清代的边疆政策。清代的边疆政策是中国边疆史地学传统研究项目,主要研究范围有:陆疆政策和海疆政策;边疆开拓、边疆管理、边疆开发和研究;民族宗教政策、边防政策,以及与边界问题有关的外交政策研究;制定边疆政策的重要前提之一治边思想的研究;地区性边疆政策的纵向与横向研究;边疆政策重要内容的个案研究:如盟旗制、伯克制、土司制、军府制、满蒙联姻、理藩院等;与边疆政策有关的人、事、地、物研究与考释;近代中国边疆危机与边疆政策由成功到破产演变的研究。
边疆政策的成败得失,不仅与历史上各朝各代的存亡兴衰休戚相关,而且对统一多民族国家的形成与发展也产生了深远的影响,于今仍有借鉴意义。
一《清代的边疆政策》一书,是对清代边疆政策进行宏观考察。该书结构为三部分:第一部分为导论,重点介绍研究资料,评述国内学者对清代边疆政策的研究历程,力图指出研究中的成功与欠缺;第二部分综论,系统论述清代边疆政策中一些具有共性的重大问题;第三部分为分论,即分别论述清政府治理蒙古、东北、新疆、西南、西藏、台湾、海南等边疆地区的方针、政策措施及其成效与局限。
在导论中介绍的基本资料包括政书体资料、实录与方略、档案资料、奏议和文集、地方志资料、清人著述等。研究综述则包括对清代中国疆域的研究、清朝治边政策研究、清朝边疆管理机构、管理制度研究以及清朝

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边防政策研究。在综论部分中主要介绍了七个问题:1 ,恩威并施和因俗而治的治边方针以及清代边疆政策的形成与发展。2 ,清代边疆政策的基本内容与历史评估及其历史作用和深刻教训。3 ,近代北部边疆危机及清政府外交对策的变化带来边疆政策的变化。4 ,通过介绍清前期的边疆移民活动来分析近代移民实边政策形成的原因、过程主要内容、政策的实施以及政策功过评述。5 ,论述统治蒙藏民族的宗教政策- 喇嘛教政策的形成、主要内容及其历史影响。6 ,专门介绍治理边疆民族的专门机构理藩院的设置、沿革、职掌、对俄事务的处理及理藩院的历史作用。7 ,清代海疆政策的演变包括四个时期:从招降郑氏统一台湾到以防范郑氏集团为主的平定海疆阶段;从解除海禁南洋禁航到以防内为主的四口通商阶段;从禁止传教一口通商到以防内为主向防外为主的过渡阶段. ;从林爽文起义、鸦片战争爆发到强化防夷措施与松弛治台政策阶段。
分论部分主要论述九个问题:1 ,盟旗制度的渊源、形成过程及其性质与作用。2 ,满蒙联姻的发展阶段、特点及其历史评价。3 ,东北三将军体制的建立、陪都体制与旗民二重制的形成,四种统治制度的建立与发展以及清末东北军改制度的变化。4 ,新疆军府制度的建立及其组织管理系统,包括军府制度的主要职能、历史局限及其演变。5 ,晚清统治新疆政策的转变问题。包括新疆建立行省体制、取消伯克制度、清政府各种政策制度在新疆的推行及其基本评价。6 ,土司制度的变化问题。包括清初保留土司制度的原因,改土归流是清代土司制度发生重大变化的转折点,以及一整套严格控制管理制度的形成。7 ,清前期对西藏地区的治理问题。包括清政府治藏政策的四个历史阶段,设置驻藏大臣、订立治藏章程、派驻官兵、整顿藏军、设立台站、厘定疆域、改革贸易制度、扶助西藏经济。8 ,清后期治藏政策的沿续与变异。包括具有两面性的边防政策、调整西藏行政管理政策、趋于僵化的民族政策

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以及开发西藏的各项措施。9 ,对台湾与海南两岛的管辖与经营问题。包括海禁时期的对台与治琼政策、两岛宏观治理的相同点、抑制台湾与宁戢海南、从鸦片战争到日本侵台(1840 - 1875 年) 清廷的治台政策以及光绪年间两岛治理的不同目标。
二清代边疆政策的形成与发展,同清朝统一多民族国家的形成、发展、衰落的演变过程相联系,因而呈现出阶段性及其特点。大体说来可分为四个历史阶段(见64 页) :第一,关外时期为产生阶段。从后金政权建立(1616 年)到皇太极去世(1643 年) ,是清朝的关外时期。这时期,满洲贵族的战略目标是进据中原、取代明朝,因而服从于这一目标的政策,其重点在于经营蒙古和东北。
第二,顺、康、雍时期为发展阶段。顺治、康熙、雍正时期,清政府逐渐演变为全国性政权,随着统一多民族国家的进一步发展,边疆政策也发生了很大变化。由于西北地区准葛尔问题还没有最终解决,其边疆政策仍然处于进一步完善过程之中。
第三,乾隆中期为完备阶段。乾隆中期,清军出师天山南北,先后平定准葛尔贵族和大小和卓反清势力,新疆安定。
随着西北问题最终解决,清朝边疆政策也趋于完备,这主要体现在对新疆与西藏的统治政策中。
第四,嘉、道时期为松弛阶段。嘉庆朝以后至道光朝前期,清朝国势日益衰微,因而边疆政策日趋松弛。主要表现在:对喇嘛教的态度发生了变化,班围制度日渐松弛,满蒙联姻有所改变,边疆防御日渐松弛,边疆动乱屡起,尤其是西北边疆与东南沿海更为严重。鸦片战争失败,标志清代海疆政策的失败。此后清政府在边疆危机日益严重的情况下,其边疆政策逐步走向被动、不力乃至破产的地步。
清代边疆政策的基本内容大体有以下几项:从政教制度方面加强对边疆少数民族的开发和建设;从国防方面加强对边疆地区的保卫;上述内容虽各有侧重,但又相互联系、相互制约、互为补充。围绕这些内容,清朝统治者采取了一系列具体措施(见70 - 78 页) :第一,设立主管边疆地区少数民族事务的中央机构理藩院,并颁布律令,以加强民族地区的统治。1636 年设立管理少数民族的中央机构蒙古衙门,1638 年更名为理藩院。理藩院最初管理漠南蒙古诸部事务。清朝入关后,随着对边疆地区统治的扩大与加强,理藩院的职掌范围也扩大到西北地区。清朝以理藩院管理西北边疆地区少数民族事务,较之以前历代封建王朝大大前进了一步。
清朝统治者为了加强边疆民族地区的统治,还在各个不同地区颁布了适用当地的法律条文,以加强法制。对西、北边疆地区少数民族制定《理藩院则例》;对蒙古族有《蒙古律例》;对维吾尔族有《回疆则例》;对藏族有《西宁青海番夷成例》以及《西藏通则》;对西南边疆地区的苗、瑶、壮等少数民族,也制定有相应的法律。
第二,根据不同边疆地区的情况设置不同的行政机构,加强中央对边疆民族地区的管辖,即所谓因俗设官,因其俗以治之。
在东北地区,主要实行军府制度,即由中央派将军分驻奉天、吉林、黑龙江三省,管理军政与民政,实行军府制之下的旗、民分治。在蒙古族聚居的北疆地区,清朝则实行盟旗制度。在新疆地区,清政府主要采取军府制实行统治。在伊梨设立将军府,由中央派驻总统伊梨将军统辖天山南北。在南疆维吾尔族聚居区,于喀什葛尔设参赞大臣管理军政事务,但参赞大臣亦须受伊梨将军节制。在地方行政方面,因民族成分复杂,社会习俗各异,清政府又分别采取郡县制、盟旗制、伯克制。在西藏地区,实行政教合一地区。从雍正年间开始,清政府就设有驻藏大臣。此外,在清朝中央政府授权之下,达赖喇嘛既是宗教领袖,又管理西藏地方行政事务。
在西南地区,在清初仍袭明朝,实行土司制度。到雍正年间,因清政府实行大规模改土归流,土司制度才有所变化。
第三,笼络民族上层,加强边疆统治。对边疆民族上层人物实行笼络、羁縻措施,是历代中央封建王朝的传统政策。
清政府也继承了这一传统政策,通过封爵、给俸、联姻、朝觐制度等措施,极力拉拢、抚绥少数民族上层人物。
第四,利用喇嘛教作为精神统治工具。由于清统治者对喇嘛教领袖的不断赐封,结果在蒙藏地区黄教界,形成了达赖、班禅、哲布尊丹巴、章嘉四大活佛系统,影响遍布蒙藏广大地区。
第五,开发边疆的经济措施。随着清政府对边疆地区的统一与行政建置的设立,清政府为维持当地各族人民与驻防官兵的经济生活需求,在当地居民原有开发的基础上,实行了一系列发展生产与经济开发措施。如在蒙古族地区建立盟旗制度后,通过划分旗界、固定牧场等措施,使畜牧业得到较快发展。在

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新疆地区,自平定准葛尔割据势力后,大力发展农业生产,采取屯田实边措施。西南地区实行招民开垦,使久荒之土,亩收数倍。边疆地区农牧业的发展,也促进了矿业和手工业的发展。在新疆、云南、贵州等地,盛产铜、锡、银、铅等矿,从康熙中叶到乾隆朝中叶,上述地区的矿业得到较大发展。商品经济也日益活跃,清代边疆地区的经济开发与繁荣,与清政府的开发措施有着密切联系。
第六,边防建设措施。清政府统一边疆地区后,为防御外来侵略,保障边陲局势稳定,在加强边防建设方面采取了一系列措施。清政府在东北外蒙古和新疆地区等地,设置军府、屯兵驻守的同时,设置了一系列军事哨所,这些哨所满语称之为“卡伦”,清政府在东北、西北、蒙古等地还兴修驿道,设置驿站,从而加强了内地与边疆的联系,推动了交通运输的发展,而且在防御外来侵略上具有重要意义。
清代边疆政策是从维护以满族贵族为首的封建国家以及各民族上层的根本利益出发的。作为清政府统治边疆地区根本大法的《理藩院则例》中,便有着明显的反映。但若从明清之际我国社会状况与历史发展趋势来看,清政府制定的边疆政策基本上符合当时历史发展要求,因而在客观上显示出它的积极作用。首先,清代的边疆政策促进了多民族国家的巩固与统一。其次,清代边疆政策增强了各族之间的联系,加速了民族融合的过

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程。再次,清代边疆政策加速了边疆地区的经济开发。
由于清政权阶级属性的决定,其边疆政策的消极作用也很突出。首先,清代边疆政策具有鲜明的民族压迫、阶级压迫性质。其次,清朝是以少数民族满族统治全国的。为了防止汉族与边疆少数民族联合以反对其统治,因而在其边疆统治中,往往采取封禁、隔离与分而治之的措施,如严禁蒙汉通婚等。再次,清政府利用喇嘛教,麻痹、削弱了蒙藏民族。最后,清代边疆政策具有封闭保守性质,对近代中国落后局面的形成有一定影响,如海禁政策等。
通过对本书的研读,使我们对清代的边疆政策有了一个宏观的了解。为了突出重点问题,各论题从巩固、开发边疆的角度,着重综述清代边疆政策的成败得失。全书对清代边疆政策的论述,清朝前期较为详细,近代则稍略。学者们的研究方法、研究精神以及本书的学术价值,是值得学习和认可的。对于今后的深入研究具有指导作用,对于现代中国治理边疆制定政策有着深远的历史影响和极为重要的现实意义。
（资料来源：《辽宁行政学院学报》2008 年第2 期） (责任编辑：admin)

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