两广总督-清末广东对外交涉体制之演变

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原文标题：清末广东对外交涉体制之演变

广东在清代前期是中外交往的主要窗口。鸦片战争后，广东在中外交往中仍占有重要地位。有关清末广东对外交涉的诸多史事，已有不少论著作了较详细的论述，但关于清末广东对外交涉体制及其演变，尚未见有专门的研究。本文试图对此作初步探讨，不当之处，尚待有关专家指正。
一
首先对清代前期广东的交涉体制作一简要的追溯。
广州在鸦片战争前是中国最重要的通商口岸，1757年（乾隆二十二年）又被清政府指定为唯一的中外贸易口岸，成为中外交往、交涉的中心。清政府那时拒绝与通商各国发生日常的官方关系，虽然设立了粤海关作为管理贸易的机构，但为避免官衙与外人直接交往，广东官府主要依靠垄断中外贸易的洋商作为与外商交涉的中介，由这些商人居中转达官府对外商的谕令、告示和外商的意见、要求等。乾隆年间正式设立的公行组织除垄断中外贸易外，还承担协助管理外商、承保缴纳进出口税项等职责。
清代前期，清政府还先后设立香山县丞和澳门同知，作为鸦片战争前专门设置的管理澳门葡人及其他外国人的机构。
以上是平时管理及与外商交往的情形。一旦发生交涉事件，靠洋商居中调处难以解决，则自两广总督以下，包括巡抚、粤海关监督、广州府及南海、番禺二县的衙门及官员，均在处理过程中按其身份承担相应的责任。
在清代文书中，受委派专门处理某种事务或事件的官员称为“委员”，而总督等官员饬委属官等办理事务称为“委员办理”。“委员”协助办理中外交涉事件，是广东当局的长期做法，也是清代地方行政中的惯常做法在对外交涉中

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的体现。总督（以及两司等官员）、委员、洋商等构成了处理对外交涉事件的体制。在严格意义上，这还不是一种真正的制度。但委员办理洋务，协助总督办交涉这种体制，在鸦片战争后长期存在。
二
鸦片战争宣告了清朝闭关自守的对外政策的终结。英国人用武力迫使清朝政府放弃了广东实行的外交体制。通过《南京条约》，英国政府实现了两个目标，一是规定英国驻各通商口岸的领事官员“与各该地地方官公文往来”，直接交往；二是针对鸦片战争前广东的贸易由行商垄断的体制，特别规定，“今大皇帝准以嗣后不必仍照向例，乃凡有英商等赴该口贸易者，勿论与何商交易，均听其便，”〔1 〕从而导致了十三行的没落。这两项规定的共同后果，就是鸦片战争前广东洋商在中外交往和交涉中居中转达作用的正式结束。不过直到1861年前，清政府仍无专门处理新形势下中外关系的机构，而是把与“夷人”打交道的责任交给皇帝指派的钦差大臣。在1859年之前，办理通商交涉事务的钦差大臣大多由两广总督或广州将军担任。
1839年到广东查禁鸦片的林则徐是近代第一个办理“夷务”的钦差大臣。在他之后来到广东负责交涉事务的钦差大臣还有琦善、怡良、伊里布、耆英

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等。其中1842年10月来粤的伊里布的本职是广州将军。
鸦片战争后五口通商，清政府设置“五口通商大臣”一职，专门办理通商交涉事务。五口通商大臣仍然是钦差大臣，最早任此职的是耆英。1844年4月，耆英任两广总督， 道光帝谕令：“耆英现已调任两广总督，各省通商善后事宜均交该督办理。著仍颁给钦差大臣关防，遇有办理各省海口通商文移事件，均著准其钤用。”〔2〕此后， 五口通商大臣一职由两广总督例兼，负责包括广州在内的所有五个通商口岸的交涉。1848年，道光帝又重申：“耆英系总办夷务之员，五口通商事务均应管理。”〔3〕
由两广总督例兼五口通商大臣，专办洋务，这表明在鸦片战争后的一段时期，广州口岸在对外关系中仍处于首要位置。但随着上海的崛起，中外关系的中心逐渐北移。1859年1月29日，清廷命两广总督黄宗汉将钦差大臣关防送交两江总督何桂清，从而结束了两广总督例兼五口通商大臣的历史。
两广总督负责广东及各口的对外交涉，处理日常交涉事务，另外还要接见前来办交涉的外国使节、领事等官员，或赴虎门等地的外国兵船与外人谈判。耆英还曾两次到香港与英国公使谈判条约。但很多具体的交涉，仍如鸦片战争之前一样，交由“委员”处理。
综览有关档案史料及其他资料可知，一般被饬委办洋务（当时一般将通商和交涉事务称为夷务或洋务）的委员，为道台以下实缺、候补的文武官员。遇有重要事项，藩臬二司亦在被委之列。如1844年2月， 美国专使顾盛率兵船到广东海面，要求签订不平等条约。护理粤督程＠①采“当即派委藩司黄恩彤督同署广州府刘开域，”〔4〕与其交涉。 广东盐运使（称运司）为正三品，秩同臬司，亦常受委襄办“洋务”。至于广州府及南海、番禺知县、县丞，则是总督派委机会最多的官员。第二次鸦片战争期间，粤商伍崇曜、梁纶枢、易景兰、潘世荣等亦曾是协助广东官方办理交涉事务的得力角色。视事务的轻重繁简，每次差遣办事的委员少则一人，多则数人。1845年11月20日，英使德庇时要求广东当局准其入广州城，耆英带同委员赵长龄、潘仕成、刘得铜、宁立梯、吴廷献等共5人，到黄埔与其谈判。〔5〕
在出现较为正规的专门交涉机构之前，委员办理通商交涉事宜可以说是广东当局处理交涉事务的主要方式。委员在参与筹划对策、直接与外人接触会晤、接收或传递中外相互往来的照会及其他文件、现场处理各种事件等方面，是主管交涉的两广总督不可或缺的助手。正因为如此，每次重大交涉事件完结之后，钦差大臣或两广总督总是将“办理洋务得力人员”尽办保举，很多人由此踏上升官晋级之途。
在道光、咸丰、同治年间，委员一般仍是因事而设，在通商交涉事件发生时，由总督或藩臬二司等临时差遣官员协助处理。但由于在近代初期，办交涉仍是大部分官员不甚熟悉的事，因此那些有办交涉经验的官员，便经常被作为委员差遣。例如，在耆英离任之后，新任粤督徐广缙仍很看重其手下的洋务人才，带赵长龄、铜麟等作为委员去和英国公使文翰交涉。〔6〕
随着西方势力对中国侵略渗透的加深， 对外交涉日繁， 清政府在1861年设立了总理衙门。在地方，也出现了将办洋务的委员的身份固定化的趋势。在同治年间，开始将办洋务的委员特称为“洋务委员”。有的论著将第二次鸦片战争期间的伍崇曜称为“洋务委员”，〔7 〕这与事实未尽相符。到同治之后，“洋务委员”这一称呼才渐趋普遍。光绪元年（1875年）粤督英翰的奏称中就报告说法国领事“向洋务委员裕庚面称”秘鲁在粤招工事宜。〔8〕
“洋务委员”这一称呼，一直保留到清朝灭亡。 清宣统二年（1910年）各省设立交涉司，清廷所订章程规定，“交涉司酌设委员”。〔9〕但这时的“洋务委员”，其含义与同治年间以前已有所不同。
三
两广总督不再负责五口通商事务，但仍拥有直接处理广东对外交涉的权力。这一权力，既是清代总督权责的自然延伸，也与两广总督例兼五口通商大臣的历史有关。此外，广州府及南、番二县官员，也仍以地方官员和洋务委员的双重身份，参与对外交涉。
本节主要讨论在两广总督的督率运筹之下，光绪、宣统年间广东具体处理

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对外交涉的人员、机构的演变情况，以及某些与对外交涉有关的规程。
差遣“委员”或“洋务委员”襄办交涉事宜，虽然一直是广东当局的一项似乎行之有效的措施，但毕竟不是正规的机构设置，无法应付日益纷繁的对外交往和交涉事务。早在鸦片战争时期，林则徐就感到原设于澳门、“专司夷务”的澳门同知和香山县丞，不足以应付“愈形吃重”的对外交涉。在“夷人变诈多端”、须“认真厘剔之际，控驳尤贵得人，必须官职较大之员，方足以穷弊源而制骄纵。”他奏请准许派新任广东高廉道易中孚驻扎澳门、“督同澳门同知查办夷务。”不久道光帝谕准所请，“俟一二年后，夷务肃清，再将该道撤回任所，以重职守。”〔10〕这是在澳门同知、香山县丞之外第一次委派高级官员较长期地专门处理对外交涉的尝试。林则徐被革职后，这项措施未能实行。直到光绪年间，广东的交涉仍然是“委员办理”。这就与广东交涉纷繁的局面不相适应。1877年，两广总督刘坤一在致友人的信中形容：“此间交涉繁难，足为直隶之亚”，各国领事动辄纠缠，“事无巨细，并无一人代为调处”。〔11〕设立专门办事机构，已成当务之急。次年11月，刘坤一向清廷奏报，已在广州设立“洋务公所”，由他“遴派熟悉洋务人员专办交涉事件。”刘坤一委派请假回籍的广西补用道许其光、前任碣石镇总兵彭玉为洋务公所督办，遇有督抚饬办交涉之事，即由许其光等“会同藩臬二司，督饬公使文武各员查照条约，悉心核议，”然后禀商督抚，由其定夺妥办。刘坤一将设置洋务公所之事奏报清廷，并同时咨明总理衙门和南北洋大臣。〔12〕这是两广总督之下第一个较为正式的办理洋务的机构。
但洋务公所还只是刘坤一个人设立的办洋务班子，并非常制。1881年初，清廷鉴于各口岸交涉日繁，在英法等国公使要求下，着手制定各地中外交涉的有关规程。总理衙门与英国公使威妥玛商定的规程要求，各国领事官遇有要事，可照会专办洋务的道员，由道员转申督抚，督抚之意见，札行该道员，再由道员照会领事。若遇紧急事件，则彼此无论品级大小，概用照会形式迳行往来。在这一规定的体制中，关键是专办洋务的道员。其他各省口岸一般由新设的海关道负责，而广东则一直没有海关道，这就使此后的广东交涉体制呈现出新的特点。
刘坤一设立的洋务公所在他离任后看来停止了运作。1881年两广总督张树声奏称，总理衙门与威妥玛搞出来的中外交往章程已“札行广东藩臬二司，通行名属遵照在案。”未提到洋务公所。他又说：“广州一口系属省会地方，只有粤海关监督，并无关道（按即海关道），向来遇有洋务，无论巨细，领事皆系迳达督抚，并无由道转申之事。而于督署交涉尤繁，各领事等或申陈请办，或书函催促，或请谒面陈，一月之中，少则百数十事，多或至数百事，几于日昃不遑。”在此情况下，张树声奏请将总理衙门的章程稍作变通，将省城交涉事务交由“督粮道专办。……拟再于候补道府中择其熟悉洋务者一二人，会同办理。遇有各国寻常交涉事件，领事照会该道等。即由该道等分别转行饬办，一面申报臣等备查。”〔13〕这就将由督粮道和候补道组成的班子代替了刘坤一的洋务公所。清廷批准了张树声的建议。
但督粮道办理交涉的体制，并未为各国领事所尊重。“各国领事狃于故常，事无巨细，并不经由粮道，仍迳达督署，动辄来署索见，渎扰不休。”故自1883年发生汕头和沙面两次较大的交涉时，张树声改派广东布政使龚易图查处。此后重要的交涉，均交龚氏处理。龚氏因系“奉旨派办，品秩较崇，各国洋人尚肯与之交接。”但到张之洞出任两广总督后，龚易图于1885年调往湖南。在此情况下，张之洞向清廷奏请，委派总理衙门章京出身、曾任关道的两广盐运使瑞璋办理未结的洋务各案，“嗣后遇有洋务要件，即饬该司与之面加商酌，函牍往来，官阶体制与藩司相近，洋人当无异词。”但这并不意味着取消粮道办洋务的旧制，“其寻常交涉事件，仍由粮道会同该司（盐运使又称运司）妥办。”〔14〕清廷准奏。次年，瑞璋升任江西按察使，张之洞又奏准派署理两广盐运使蒋泽春去办洋务。〔15〕
无论是瑞璋还是蒋泽春办洋务交涉，都是一种权宜之计。张之洞在委派瑞璋时声明，因为瑞璋熟谙交涉事务才予委任，并非要运司衙门永远专办。在奏请让蒋泽春接办时又特别说明只是将寻常事件交其办理，遇有紧急事件仍需亲自处理。因此，广东纷繁的对外交涉的办理体制问题仍未得到解决。1886年7月， 张之洞决定在总督衙门附近设立一个“办理洋务处”。广东布政使、按察使、盐运使、督粮道为办理洋务处的“总办”，在此四司道之下，设专职人员办事。其具体组成为：提调（广州知府蔡锡勇）、德文翻译（辜鸿铭，员外郎衔）、法文翻译（通判张懋德）、英文翻译（布里向、邝其照）、办事委员（署虎门同知试用通判王存善、试用通判许如驷、候补知县王秉恩）。此外，该处还选择通悉洋情、熟谙条约、素行端谨者稽核文案、编录密件，听候差委，并作为将来之洋务人才加以培养造就。这样就第一次组成了一个专办洋务的机构。其职责为荟集中外条约、档案、图籍，以备查核而资讲求；妥为办理总督交办之事；外国领事求见总督，一般由运司接见转达，但若领事不愿与运司商讨事务，则由司道临时酌委办理洋务处人员与之辩论，再见总督决定是否亲自接见；外国副领事、翻译等人员，由该处提调以下人员相机酬对；向总督禀请核示各项交涉事务；不得径自向外国领事行文；等等。〔16〕
办理洋务处的设立是广东对外交涉体制渐趋稳定的开端和标志。虽然它还只是隶属于总督衙门的办事班子，但毕竟是一个常设的机构，并一直保存到宣统年间。不过到了光绪末年，它在名称和人员方面都有一些变动。
首先是其名称变为“洋务处”，比“办理洋务处”更接近于一个正式机构。其次是洋务处的主要成员，其官阶高于张之洞时代的提调（知府）。如1906年10月前英国驻粤领事干涉广东铸币，“特派香港汇丰银行总理人来省会议停铸。经洋务处温道等辩论驳覆。”〔17〕温道即温宗尧，其身份是分省试用道。虽然两广总督袁树勋的札文中说洋务处“向系附设，既未刊关防，亦未有总会办名目，”〔18〕但当时的报道却称温宗尧为“洋务总办”。洋务处又称“洋务局”，或“粤东洋务局”，其成员一般称为“洋务委员”。
清末各省纷纷将洋务局之类的交涉机构改称“交涉局”。 1909 年11月24日，袁树勋札饬洋务处办事各员，通知将洋务处“改为交涉局，”任命魏翰为局长（京卿），苏锐钊（道台）为副局长。从洋务处改为交涉局，人员变动不大，但其机构设置、权责范围更接近于正式官衙。
除洋务处、交涉局外，两广总督衙门中尚有掌管交涉文牍的幕职。刊登于1910年初《东方杂志》上的《两广总督衙门幕职章程》载，幕职分为秘书员、参事员两类，参事员中的甲科即为交涉科，“掌理一切交涉事务文牍。”〔19〕
清廷在1901年设立外务部，且列于六部之首，但在地方，则未有正式的官衙作为交涉机构。鉴于各地交涉事务的日益频繁，1910年（宣统二年），外务部奏请设立直隶、广东、江苏三省交涉使，并附《各省交涉使章程》18条，经议定施行。该《章程》规定，各省设立交涉使司，作为正式行政机构。交涉使司的主官为交涉使，秩正三品，其位置在布政使之后，提学使之前，与布政使、提学使、按察使同为督抚属官。由外务部从所属人员及曾任交涉事务的实缺道员中遴选任用，督抚亦有权在遴选后向外务部保送。各省设交涉公所一处，由交涉使督率委员每日入所办事。交涉使掌管全省交涉事务，并有权“会详”一向由藩、臬二司及提学

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使参与“会详督抚之件”，其他各司的一些规定和惯例也适合于交涉使司。〔20〕在清朝灭亡前夕，正式的地方交涉衙门终于设立，从而完备了地方交涉体制。
1911年，广东交涉使司的组成情况如下：交涉使：李清芬；秘书科科长：陶邵彬，下设科员2人；翻译科科长：魏子京，下设科员6人。按清廷《章程》之规定，交涉使以下的科长科员等，一般不超过三、四员，事繁省份亦不得超过七、八员。而广东交涉使司除上述10名科长科员外，还有3名额外科员，〔21〕可见在广东这个交涉事务最繁的省份，其交涉机构亦属最大。
按清廷《章程》的规定，广西等省暂不设交涉司，其交涉由本省关道和兼辖总督所驻省份之交涉使“禀承办理”，则广东交涉使须兼管广西交涉事务。此外，《章程》还规定，交涉司设立后，交涉局之类的机构一律裁撤。〔22〕
自“洋务公所”到交涉使司，具体办交涉的道府等官员仍称“洋务委员”，但与此前的洋务委员相比，已不是因事差遣的临时职位，而是一种常设机构中的常设官员。
四
广东还有汕头、海口、北海等口岸，分别由1858年的《天津条约》和1876年的《烟台条约》规定开埠。以下根据较有限的资料，对这些口岸的交涉情形略作说明。
1881年两广总督张树声在奏折中说：“向来各国驻粤领事遇有交涉事件，潮州则照会惠潮嘉道，琼州则照会雷琼道，就近办理。如事关紧要，始行申报臣等查办。”“廉州北海一口，则高廉道远驻高州，相距凡数百里，遇有交涉事件，均由廉州府就近查办，其紧要者方始转申督抚。”〔23〕这就是说，直到光绪初年，上述口岸的交涉事务尚由当地道、府官员处理。1861年，英国驻汕头领事坚佐治就英人入潮州府城一事，向署惠潮嘉道邱景湘交涉，〔24〕可以作为张树声说法的佐证。张树声在奏折中又表示，“嗣后汕头、海口两处遇有寻常交涉事件，仍由惠潮嘉道、雷琼道照旧办理。”“廉州北海一口则仍由廉州府就近办理申报……其事关紧要者仍由臣等自行妥办。”〔25〕这表明至少在张树声任内，汕头、海口、北海三个口岸仍维持由地方道、府官员办理交涉的体制。
但到光绪末年，办理上述口岸交涉事务的不再是地方官员，而是由总督衙门委派的洋务委员。1905年德国商人企图在北海招工到南洋，广东当局以其章程与有关条约不合予以拒绝，在北海与德国领事交涉的“北海洋务委员丁直牧平澜、梁道澜勋。”〔26〕
各海口洋务委员开始时只是督署“派员兼办”。随着各地交涉、商务的增扩，“若仍派员兼办，不足以专责成。”因此在光绪末年，各口岸先后设立了洋务局。其中北海的洋务局是李鸿章在两广总督任内核饬设立的，于1900年6月27月开局。〔27〕1908 年梁澜勋因在北海洋务局办理华工出国之事有功，由“督院委令”到汕头“驻办洋务各事”，似乎是汕头洋务局总办的身份。《申报》该年9月19 日（阴历九月五日）又载“汕头洋务局委员林馥村太差”查办轮船出口之事。〔28〕1908年粤督又命“各处洋务局”详查各该埠轮船经营情况。〔29〕凡此，均表明各口岸在光绪末年均已设置洋务局。
尽管上述各通商口岸由洋务委员、洋务局专办交涉通商事务，但惠潮嘉道、雷琼道、廉州知府等官员，因统掌一方民政，仍是驻各埠外国领事官员的交涉对象，也负有办理对外交涉的责任。
前述交涉使司章程规定，交涉使“办理全省交涉事务。”〔30〕则广东各地办交涉的洋务委员，此后由广东交涉使节制。不过次年，清政府就宣告灭亡，到民国时期，包括地方交涉体制在内的广东对外交涉体制，又经历了种种变化。
注释：
〔1〕王铁崖编《中外旧约章汇编》三联书店1957年版，第1 册第31页。
〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕《鸦片战争档案史料》第7册第424、 850、401、595、863页。
〔7〕中国史学会主编《第二次鸦片战争》第1册，第239页。
〔8〕《华工出国史料》第1辑第3册，第1080页。
〔9〕〔20〕〔22〕〔30〕《清朝续文献通考》卷133。
〔10〕《鸦片战争档案史料》，天津古籍出版社1992年版，第1 册第745—746、751页。
〔11〕〔12〕《刘忠诚公遗集》《书牍》卷6，第29页； 《奏疏》卷13，第54页。
〔13〕〔23〕〔25〕《清季外交史料》卷25，第20—21页。
〔14〕〔15〕〔16〕《张文襄公全集》第11卷，第9—10页； 第16卷第14—18页；第93卷第22—25页。
〔17〕《申报》光绪三十二年八月廿九日（1906年10月16日）。
〔18〕《申报》宣统元年十月十二日（1909年11月24日）。
〔19〕《东方杂志》第七年第一期。
〔21〕见《宣统三年冬季职官录》广东职官部分。
〔24〕《第二次鸦片战争》第5册，第516—517页。
〔26〕陈翰笙主编《华工出国史料汇编》，中华书局1985年版，第1辑第1册，第234—235页。
〔27〕《陶勤肃公奏议》第11卷，《北海设立洋务局片》。
〔28〕《申报》光绪三十四年二月三日、九月廿九日（1908年3 月5日、9月5日）。
〔29〕《申报》宣统元年二月廿四日（1909年3月15日）。
字库未存字注释：
＠①原字为矛下加裔字的下半部
（资料来源：《学术研究》1997年第9期）

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