台湾建省方案形成过程的考察

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原文标题：台湾建省方案形成过程的考察

清朝同治十三年三月（1874年5月），因日军侵犯台湾，东南海疆出现危机，震惊了清廷。事件平息后，清政府内部展开了一次关于海防问题的大讨论。通过这次大讨论，清政府开始重视台湾在我国海防上的重要地位，台湾的防务政策也从过去的防内为主转变为御外为主。为此，清政府还采取了一系列加强以御外为主的防务措施。正是在这一背景下，为了加强对台湾的行政管理，沈葆桢首先提出了福建巡抚移驻台湾的新方案，此后福建巡抚及其他廷臣又先后提出巡抚分驻、总督移驻、简派重臣督办、改设台湾巡抚等不同方案，而清廷则实行闽抚“冬春驻台、夏秋驻省”的方案。三年后，又恢复旧章，仍实行督抚轮赴台湾巡查的方案。光绪十年爆发的中法战争，再次震惊清廷，于是在中法战争结束后，清政府内部又一次展开关于加强海防问题的讨论。这次讨论，进一步肯定了台湾在我国海防中的重要地位。在这一新的形势下，左宗棠重议改福建巡抚为台湾巡抚，旋奉旨允准，翌年并改为福建台湾巡抚。光绪十三年（1887年）添设府县，建省规模粗具。本文拟较系统地考察上述各种治理台湾政治体制形式提出的背景及其演变过程，以便了解台湾建省是在怎样的情况下正式实现的。
一、沈葆桢主张闽抚移驻台湾
同治十三年十一月十五日，沈葆桢在台湾上《请移驻巡抚》摺，提出自己对台防善后的意见。奏摺指出：“综前后山之幅员计之，可建郡者三，可建县者有十数，固非一府所能辖，欲别建一省，又苦器局未成。而闽省向需台米接济，台饷向由省城转输，彼此相依，不能离而为二。……臣等再四思维，宜仿江苏巡抚分驻苏州之例，移福建巡抚驻台，而后一举而数善备。”他在摺中列举巡抚移驻，“有事可以立断”，“统属文武，权归一尊”，“黜陟可以立定”，“法令易行”，“贪黩之风得以渐戢”等十二便。（台湾银行经济研究室编：《台湾文献丛刊》（以下简称《文丛》）第29种第1—5页。）
沈葆桢关于台防善后意见，的确是经过“夙夜深思”、“再四思维”后而提出的。这从现存的《沈文肃公牍》（抄本）中可以看得更加清楚。在上台防善后摺前一个月，他在给闽抚王凯泰的函中就已指出：“倭兵退后，台防须上善后条陈，踌躇累日，正苦无从着笔，而总署又有饬议沿海六条之疏。如此大文，何从交卷，寝馈俱废，莫得□窍。我公何以教之。”（《致王补翁中丞》，《沈文肃公牍·巡台（三）》，同治十三年十月。）同月，致李鸿章函也提到：“善后大难，踌躇久之，迄不知所下手处。濒海设防，内山抚番，筹费之难，人所共见。而吏治、营政、民风积重难返，虽有巨资，目前呼应不灵，转瞬又皆成弊窦，此非语言文字之所能达也。……道之于厅县，镇之于将备，能羁縻之，使不大越范围，则善矣，无从彻底整顿。盖重洋远隔，摸风捉影，疑谤易生，而镇道两不相统，下各有所恃，上各有所诿。若照从前积习，推行于内山，殊恐利未集而害已随之。欲兴利而杜弊，窃计非闽抚移驻台湾不可。”（《致李少翁中堂》，《沈文肃公牍·巡台（三）》，同治十三年十月。）
当时台湾事务主要归总督管理，为什么不提出移驻总督或采取其它办法以加强台湾的行政管理呢？他在该函中曾说过：“总督兼辖浙江，此间孤悬，恐鞭长莫及；若派部民前往，倘时时侵犯督抚之权，不特势有不行，于理亦有所不可。”（《致李少翁中堂》，《沈文肃公牍·巡台（三）》，同治十三年十月。）
对巡抚移驻的方案，当时《申报》上曾发表文章，提出异议，而主张“不如移驻提督驻扎台湾，既可收行伍同胞同泽之效，并可复省台相维相系之规。……果使委任得人，似较巡抚驻台而百弊丛生者几同霄壤矣。”（《闽抚移镇台湾论》，光绪元年六月二十七日《申报》。）而李鸿章却认为，巡抚移驻台湾之议，“洵属经久大计”，声称自己在年前赴京时，则已“力陈于当道”。（《复沈幼丹节帅》，《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十五。）罗大春也认为，“移驻巡抚之议，是又台事一大关键”（《罗景山台湾海防并开山日记》（抄本），存厦门大学图书馆。）。
移驻摺于同年十二月十一日（1875年1月18日）交议后，旋由吏部会同总理衙门议复，“准将福建巡抚移扎台湾地方”，并于光绪元年三月十九日（1875年4月24日）具奏。结果虽然是奉旨“依议”，但由于闽中督抚意见相左，且移驻也确实存在着具体的困难，最终并没有实行，而是改行巡抚分驻省台兼顾的新方案。
二、王凯泰主张巡抚兼顾省台
巡抚分驻兼顾省台的新方案，沈葆桢是赞同的。那么，究竟是什么原因使沈葆桢改变了经过深思熟虑后提出的原议呢？是否因自己已奉两江之命即将离台，而迁就闽抚的意见呢？由于现存史料不多，这一转变过程还不十分清楚。但从沈氏公牍中却可略窥端倪。
先是沈葆桢于光绪元年正月末从李鸿章处获悉，巡抚移驻一疏，经吏部议准。三月，他函告闽抚王凯泰：“移驻部文尚未到闽，极盼旌节东来，指授一切，可以相与有成。而又虑旌节来后饷源无吃紧筹措者，益束手无策，事到难时真不知如何方好也。”（《沈文肃公牍·巡台（五）》。）而王凯泰在复函中对移驻方案提出异议。沈阅后表示赞同，并函告王：“移驻仿天津现行事宜，极佩卓见。省台不能分家，亦天地自然凑泊者也……台内不能分家情形，上伯相书时，自当切实陈之。”（《沈文肃公牍·巡台（五）》。）后又函告移驻章程“实非仓卒所能定，应侯旌节渡台后随时斟酌行之。”（《沈文肃公牍·巡台（五）》。）是时，王凯泰也上摺奏请“先赴台湾履勘，会同妥筹。”待取得一致看法后，再向朝廷议奏。（《大清德宗景皇帝实录》卷十，光绪元年五月二十二日。）
关于闽中督抚对移驻有不同看法，从四月间李鸿章复沈葆桢函中曾有所透露。李函称：“补帆（王凯泰）谓须仿照直督驻津之例，往来兼顾，仍欲攀留大旆主持善后事宜。”（《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十五。）不久又告：“闻闽中复奏请督抚轮驻，若再交部议，固多濡滞。”并表示“即使照行，亦恐意见难齐，功效莫必。”（《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十五。）而沈却函告李，表示同意王凯泰的兼顾意见。函称：“再移驻之议已得部文复准，补帆中丞恐长驻海外，将变成台湾巡抚，提饷呼应不灵，此亦确不易之论，拟援照天津之例复陈也。”（《沈文肃公牍·巡台（五）》。）并函告王：“兼顾是确论，前月函致合肥亦详陈之。”（《沈文肃公牍·巡台（五）》。）五月十七日（6月20日）王凯泰抵台之后，沈在函牍中又透露出，闽中督抚之间有矛盾，是他改纳兼顾方案的一个重要原因。他在致李鸿章函中称：“补帆欲往来兼顾，亦时势所不得不然，遇人不淑谓之何哉？……台事得补帆接办，足以放心，但愿首席勿靳其饷，勿掣其肘耳。”（《沈文肃公牍·巡台（五）》。）后来继任巡抚丁日昌也指出：“台事从前本系督臣主政，沈葆桢因与前督臣意见不合，又恐特设督办大员于地方呼应不灵，故请改归巡抚兼办，本亦煞费经营。”（《省台远隔重洋难以兼顾》，《丁中丞政书·抚闽奏稿（三）》。）
但沈葆桢开始提出移驻，以后同意改为分驻，其主要出发点，都是基于大力整顿台湾吏治、巩固台湾海防的爱国思想，而不是由于对当时闽中督抚有什么个人成见。正如丁日昌后来追叙说：“从前沈葆桢之所以请将巡抚分驻台湾者，亦以其时台事败坏已极，闽省未遭两次大水，饷务尚足接济，拟将台事大加整顿，不得不议以巡抚驻台，藉资督率。并非偏袒巡抚，使夺总督节制台湾之权；亦非掣肘巡抚，使失省中应办各事之职也。”（《拟遵旧章轮赴台湾巡查》，《丁中丞政书·抚闽奏稿（四）》。）
当然，由于当时沈葆桢“衰病日侵”，也有过希望台事接替有人，自己可“脱身归卧”的想法，但这是次要的因素。因他同时也说过：“中丞（指王凯泰）何时东渡无所不可，但□饷有人分忧，则善矣。”（《复林颖叔》，《沈文肃公牍·巡台（五）》。）表示安心办理台防善后事宜。从移驻改为分驻，虽系接受王凯泰的意见，但并非为了自己脱身而迁就。
沈、王对兼顾方案取得一致意见后，即与福州将军、闽浙总督联衔上奏称：“巡抚有全省应办事务，重洋远隔，将来必有议分省以专责成者。以形胜论之，……跨越控制，形势乃有全神，画而分之，脉断则全神俱失。……以事势论之，台湾之饷源、人才，皆取资于省会；而省会之煤斤米石，亦借润于台湾。畛域分而呼应不灵，不特巡抚束手，一省而断其左臂，倘海上起事，总督亦必有掣肘之时。……省台兼顾、重洋跋涉，臣凯泰非不知往返之烦也，行乎其所不得不行也。”（《会筹全台大局》，《文丛》第288种第73—76页。）七月二十八日（8月28日）奉旨：“所陈亦系实在情形”，并要沈葆桢等通盘筹画应如何往来兼顾，俾省台各事不致掣肘之处。“即行详细奏闻”。（《大清德宗景皇帝实录》卷十四，光绪元年七月二十八日。）以后王凯泰提出闽抚“冬春驻台”意见，也得到沈的赞许，认为“甚属周妥”，建议“即由尊处主稿拜发为望。”（《沈文肃公牍·巡台（六）》。）疏稿成后，又由沈葆桢等会衔上奏。十月三十日（11月27日）渝旨指出：巡抚有全省地方之责，自难常川驻台。王凯泰拟于冬春驻台、夏秋驻省，庶两地均可兼顾。“即着照所请办理”。并谕告王凯泰，“若俟明岁冬间始行赴台，为时过久。”要他假满后即将省署应办事宜，赶紧料理，“即行渡台，以资镇摄”。（《大清德宗景皇帝实录》卷二十，光绪元年十月三十日。）但王凯泰于十月十一日（11月8日）扶病内渡，于二十三日（20日）病逝，“即行渡台”之旨无法实行。旋于十一月十四日（12月11日）降旨以前江苏巡抚丁日昌为福建巡抚，并谕告巡抚宜于冬春驻台，丁日昌“当妥筹兼顾，前往该郡悉心经理，以副委任。”（《大清德宗景皇帝实录》卷二一，光绪元年十一月十四日。）
三、林拱枢主张总督移驻台湾
丁日昌于光绪二年春天上任后，虽正值冬春驻台之期，但当时忙于在省城整顿吏治，一时无法分身，同时也发现省台兼顾确有困难，于是便奏“请另派员专办台事”。三月七日（4月1日）奉上谕，“着丁日昌仍遵前旨，冬春驻台，夏秋驻省，以期两地兼顾。”（同上书卷二七，光绪二年三月初七日。）丁于三日二十五日（4月19日）接旨后又上摺说明，本拟即日东渡，因值洋务吃紧，又因吏治甫经开办，未便松劲，总督李鹤年又值入觐，且已交夏令，“文煜商留暂住省垣，以顾根本”，因此丁要求俟省城各事办有头绪，“谨当遵旨冬春驻台，以期并筹兼顾”。（《遵旨冬春驻台》，《丁中丞政书·抚闽奏稿（一）》。）乃将台事委台湾镇道主持，并奏派水师提督彭楚汉、福宁镇总兵吴光亮“前往整顿。”由于丁日昌没有渡台，江南道监察御史林拱枢于是年六月上《为台地紧要，请旨迅饬抚臣东渡，藉全大局而实边防》折，奏称：“台湾……为直隶、奉天、山东等沿海七省必达之咽喉，……非独系全闽一省之安危也。……我皇上明烛万里，议开山，抚番，以消隐患；复准添设郡县，使他族无所藉口。……命沈葆桢暂任其事，议巡抚驻扎，使善其成。……丁日昌洞悉夷情，久谙疆事，履闽已久，未议渡台，度其为全台计者，必已指授机宜，责成镇道。夫自古舆地之学，耳闻不如目睹，而地方建置之事，心画不若躬临。挖取旺苗，藉资机器，则外洋之侵据，须有以防之；开垦荒土，藉募客民，则内地之攘争，须有以杜之。而抚慰番社，区画兵农，相度川原，筹分战守，尤非镇道所能胜任。……足见该处非有重臣调度，难协机宜。”但林拱枢当时也已

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看到巡抚兼顾省台的困难，于是便提出改由总督移驻台湾的方案：“至巡抚任务本紧，倘未便久驻台湾，或俟新设之一府四县规模略定，可否变通章程，敕议以总督移驻。盖久远之计，巡抚责重地方，终难兼顾，总督职归巡阅，乃统边防也。臣为慎重海防起见，……恭摺备陈。”（《文丛》第288种第78—80页。）
总督移驻方案没有被认真考虑，林摺也没有交廷臣议复，清廷仍坚持巡抚兼顾方案，并于六月初二日（7月22日）径渝军机大臣：着文煜、丁日昌酌度情形，悉少会商，如台事紧要，“即着丁日昌前往认真经理”，倘目前不必渡台，“亦当饬令该镇道等妥慎筹办，不可稍涉大意”。（《大清德宗景皇帝实录》卷三四，光绪二年六月初二日。）总督移驻方案被否定了，但为照顾闽抚的实际困难，对是否按期分驻台湾，改由闽中督抚酌情处理。到八月初八日（9月2

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5日）谕旨又重申：“仍着该抚随时酌量，如可暂缓赴台，即着饬令该镇道妥为经理，遇有紧要事宜，再行驰往调度，期无遗误。”（同上书卷三八，光绪二年八月初八日。）丁日昌因忙于整顿吏治和救灾，一直无法分身渡台。
四、丁日昌主张简派重臣驻台督办
光绪二年十月，台湾北路“生番滋事”，而台湾道夏献纶、总兵张其光均患重病，“台事无人主持，”丁日昌决定于十月十五日（11月30日）“力疾渡台”。并奏称台中应办事宜，远隔重洋，“欲图兼营并顾，必致贻误事机”。他提出临时性的解决办法是：将本署应题应奏应咨一切事件，商由督臣代办；其日行一切公事，由藩司代印代行，“庶免蹈上年积压稽延之误。”（《台湾生番未靖力疾渡台办理》，《丁中丞政书·抚闽奏稿（二）》。）东渡前夕，专摺密陈《台事速宜统筹全局》疏，并附上《省台远隔重洋难以兼顾》片。这是他担任闽抚后第一次系统地阐述了对加强台防的原则性意见，奏疏着重分析台湾所处的形势及在国防中的重要地位，指出台北已上升为重要地区，为“外人心目所注”，特别强调日本“处心积虑，极意窥伺”台湾的阴谋，呼吁清廷对台湾应“及早图维”。并提出练兵、简器、开铁路、建电线、开矿、开垦等加强台防的具体措施。由于经营台湾的任务十分繁重，疏末请求清廷“速派威望素著知兵重臣驻台督办，并派熟悉军火大员办理后路粮台，宽筹粮饷，购买外洋铁甲船、水雷、枪炮等件，以资备御而裕接济。”（《文丛》第288种第80—82页。）
丁日昌也意识到派大员专驻方案不易为清廷接受，又另附片补充，要求南北洋大臣议复，冀望会得到李鸿章、沈葆桢的支持。附片列举巡抚兼顾省台的种种矛盾，最后指出：“台湾事事俱属创始，断非仅住半年即能办有头绪。且沈葆桢原议巡抚宜于冬春驻台，夏秋驻省，又安能保夏秋之间生番不蠢动乎？外人不侵凌乎？……台事之可忧者在外侮，非假以事权，不能绸缪未雨；台利之可来者在矿务，非宽以时日，不能收效将来。……惟臣疾入膏肓，才复拘滞，恐难久膺重寄，将来台事尚求圣明独断，专派重臣督办数年，略假便宜，于兵饷二事不稍掣肘，卑专心致志竭力经营，庶几有济。一俟办有成效，方能徐议督抚分驻之局。”（《丁中丞政书·抚闽奏稿（三）》第503—505页。）这里他已后退了一步，把派重臣专驻督办，作为以后实现督抚分驻的一种过渡方案。
上述折片于十一月十九日（1877年1月3日）奉旨交李鸿章、沈葆桢“妥密筹商，速议具奏”。（《大清德宗景皇帝实录》卷四三，光绪二年十一月十九日。）沈葆桢于同月二十五日复奏称：“至专派重臣，臣窃以为不如责成督抚。盖矿务、垦务他人得以为力，而吏治、营政非督抚断难为功。台湾之吏治、营政若不认真整顿，则目前之利薮，皆后日之乱阶。丁日昌所称事属创始，非仅住半年即能办有头绪，诚非虚语。第既将题卷事件交督臣代办，则在台之日正可不必兼顾省城，而台湾事宜则万不能不顾，使官民平日有所专属，事权归一，法立令行”。（《文丛》第288种第82—83页。）李鸿章奉议复廷旨后，于同月二十八日复何□函中称：“至称台事须专派重臣督办数年，方可徐议督抚分驻，亦有远识。但焉得威望素著知兵之重臣可以分身驻台？又焉得数百万现成巨款可供重臣之指挥？愿望难副，事势难行。不知老成卓见如何区处”？（《复何筱宋制军》，《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十六。）李并于光绪三年正月十六日（2月28日）复奏称，“丁日昌……所请专派重臣督办一节，似不如责成该抚一手经理，俟办有成效，再议督抚轮驻”。（《复议台湾事宜》，《李文忠公全集·奏稿》卷二九。）翌日，李又函告沈葆桢：“台事昨始议复，与尊疏大意相同”。（《复沈幼丹制军》，《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十七。）同月十九日（8月3日）沈、李议复折交总理衙门“议奏”。
丁日昌于上年冬东渡履勘鸡笼、苏澳北路后山等地回郡后，又先后上《亲勘台湾北路后山大略情形》、《统筹台湾全局拟开办轮路、矿务》等折片，同月二十二日奉旨交总理衙门一并“议奏”。丁在附片中再次恳请“另简熟悉工程大员经理督率，成效方有可睹”。（中国近代史资料丛刊《洋务运动》（二）第346—353页。）二月二十四日总理衙门复奏称：“臣等查丁日昌勇于任事，不避艰辛，早邀圣明洞鉴。台湾一切事件，自应统归丁日昌一手经理，非但责成攸属，亦觉呼应较灵。所请专派知兵重臣、熟悉工程大员之处，应毋庸议”。（《洋务运动》（二）第353—362页。）但丁日昌于巡查南路风山、恒春等处后，又先后上奏《请派大员督办后路粮台》、《台湾后山防务紧要，拟请大员移扎》等折片。前奏于二月二十七日（4月10日）奉旨“毋庸另派大员督办”，即由文煜、何□与丁日昌“联为一气，不分轸域，合力图维”。（《大清德宗景皇帝实录》卷四八，光绪三年二月二十七日。）后奏于三月二十五日（5月8日）奉旨，允准丁日昌“赏假一个月，回省调理”，所有台湾防务事宜，“即着吴赞诚暂行接办”。（同上书，卷四九，光绪三年三月二十五日。）不久又谕准丁日昌回籍养病，并命布政使葆亨署福建巡抚。李鸿章对此曾议论说：“雨生久有退志，鄙书每以鞠躬尽瘁相属。此次乞假养疴，私计良得，惟台防无主持之人，未免后顾多艰”。（《复何□》，《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十七。）的确，在这以后台湾的防务只是维持现状，没有什么大的进展。
五、袁保恒主张改福建巡抚为台湾巡抚
为了解决省台重洋远隔难以兼顾的困难，侍郎袁保恒于光绪二年十二月提出了另一种方案。在其《密陈夷务》疏中，主张改福建巡抚为台湾巡抚。袁疏着重分析了外人窥伺台湾的危急形势，指出台湾“地虽僻处海□，而物产丰富，为各国所垂涎。倘为夷人盘踞，则南北洋沿海各处，轮船均数日可达，出没窥伺，防不胜防，我无安枕之日矣。加以民番逼处，区画尤难”。他认为欲加强台防，巡抚分驻半年无济于事，必须常川驻守他。指出：“（台湾）非专驻大臣，镇以重兵，举其地民风、吏治、营制、乡团事事实力整顿，洽以德意，孚以威信，未易为功。若以福建巡抚每岁驻台湾半载，恐闽中全省之政务，道里悬隔，而转就抛荒，台湾甫定之规模，去住无常，而终为具文，甚非计之得也。查直隶、四川、甘肃各省皆以总督兼办巡抚事，可否改福建巡抚为台湾巡抚，常川驻守，经理全台。其福建全省事宜归总督办理。庶事任各有攸司，责成即各有专属，似于台湾目前情形不无裨益”。（王延熙等编辑：《皇朝道咸同光奏议》卷十七。）
袁折于同月十八日（1877年1月31日）奉旨交总理衙门议奏。翌年正月十三日（2月25日）登于京报，二月初五日（3月19日）《申报》发表了评论：“就原奏而论，其于台湾一隅，似筹画得宜，而于天下大局，则窒碍难行。恐部臣未必议准也。……今生番之地尚有未归教化，设一巡抚仅管一府之地，若增藩臬以下各官，则土地不广，人民又稀，政事无几，安用此多官为！不增设藩臬以下各官，则仅一巡抚独立海外，似亦不成政体。故谓部臣恐难议准也。”《申报》评论认为解决台湾的方案是：“或者先仿东三省及新疆之例，俟全台……增设府厅州县后，再议此举，此时仍旧。如此办法，亦如直隶总督驻扎天津之例。想他日部臣所议，大约亦如是而已。”（《论改福建巡抚为台湾巡抚》，光绪三年二月初五日《申报》。）
李鸿章看到袁折后，于正月十六日在《复议台湾事宜》折中反驳道：“近阅邸抄，袁保恒请改福建巡抚为台湾巡抚，虽事有专属，而台事兵事、饷源宜与省城呼应一气，分而为二，则缓急难恃，台防必将坐困，亦非计之得者”。（《李文忠公全集·奏稿》卷二九。）翌日，李在复沈葆桢函中又提及：“筱□（袁保恒）请改为台湾巡抚，凡与雨生龈龉者皆附和之。为一时计，固非妥策；为百年计，更非常局。不敢不引伸及之，以待廷臣决议”。（《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十七。）
总理衙门在复奏中，既不同意丁日昌专派重臣之议，更不同意台湾另建一省，旋加以议驳。李鸿章即函告丁日昌说：“昨准总署咨，台湾巡抚业已议驳。具见中朝倚畀甚殷，台端无可求退之理。似仍如鄙论鞠躬尽瘁为是”。（《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十七。）
袁保恒台湾分省的方案虽被否定，但这是在外国资本主义列强加紧侵略中国的新形势下正式提出台湾建省的建议。
六、丁日昌议遵旧章轮赴台湾巡查
丁日昌在原籍养病期间，于光绪三年十二月十三日（1873年1月15日）接奉谕旨：“着再赏假三个月安心调理”。不久，又接到渝旨：据何□等奏，台湾一切事宜，皆丁日昌“办理未竟之绪”，现在番情未靖，“请饬销假回任”。丁日昌“即着迅速赴闽，以副委任”。丁日昌遂于光绪四年（1878年）春上奏称，总兵吴光亮、孙开华等已于上年十二月十九、二十等日将后山阿棉山，纳纳社两股凶番巢穴“全行攻破”，并以“台湾后山番务业已平靖，臣病势尚未就痊”为由，奏请俟三个月假满后，“倘稍可□柱，即当迅速驰赴闽省，以期力效涓埃”。（《后山番务已靖俟假满再赴闽》，《丁中丞政书·抚闽奏稿（四）》第551—553页。）同时又上《拟遵旧章轮赴台湾巡查》片，奏称：“恭查乾隆五十二年（1787年）定章，以督抚及水师陆路两提督每年轮值一人前往台湾，而停止巡查御史之例。迨嘉庆十四年（1809年）钦奉上谕，嗣后福建总督、将军每隔三年着轮赴台湾巡查一次。祖宗成宪，当时自有深意。以臣愚见，如遇台湾有紧要军务，臣立即驰往，断不稍有迟滞。倘遇无事之时，似不如遵照旧章，隔年轮赴台湾巡查”。
是什么原因促使丁日昌放弃简派重臣驻台督办的原议，而竟提出恢复旧章呢？这从奏片中可以看出一些原委。
首先，奏片强调台湾“群番慑服，番务已有头绪”，这是明显针对何□等奏折“番情未靖，请饬销假回任”而发的。
其次，片中奏称，根据台湾道夏献纶禀，台湾每月额定月饷银八万四千两，司局自光绪三年九月起至十二月止，仅解过饷事五万两，核计不及八分之一。丁因此提出“台中既已无事可办”，与其“株守台中，无益于台，曷若仍住在省，整顿吏治”。这样做“既于省事有益，兼筹饷需，遥制番情及矿垦各务，亦于台事有裨”。每月仅数万两的饷银大部分被拖欠，丁过去已奏准的加强台防及兴利等措施，由于缺乏经费更将寸步难行。因此“台中已无事可办”确是促使他决心提出恢复旧章的一个重要原因。
再次，片中指出巡抚驻台只有半年，除去守风及来往途程需一个月，南北巡查需一月有余，台湾府、台北府文武试合计需二月有余，再加从台南到台北考试往返途程又须二十余日，如遇大甲溪水涨又难以日计。这样在台半年中所剩下的时间已不多了，不能有所作为。他认为这是巡抚舍通省应办之事而不办，来台湾“代巡道办一试事而已”，是“因小失大，殊不合算”。巡抚兼顾省台的矛盾仍然客观存在，简派重臣督办的方案又已被议驳，乃决心提出取消分驻，巡抚仍常川驻省遥制台务。
又次，丁提出恢复旧章不但与巡抚难以兼顾省台有关，也与督抚矛盾、遇事互相推诿有关。丁所上前述一折一片，就是由于何□等奏称“台湾一切事宜皆丁日昌未竟之绪”直接引起的。附片一开头即语带反驳的口气说：台湾开路、抚番本系两江督臣沈葆桢“办理未竟之绪而臣接办者”，现在总督何□、署抚葆亨居然奏称“为臣办理未竟之绪，微臣焦急万分”。明显表露出对何□等推诿责任的不满。因此提出恢复旧章，庶省中巡抚应办之事，“臣不致全行废弛”，　台中督抚合办之事，“亦不致督以省事为重，抚以台事为重，各执意见，互相推诿”。
上述表明，恢复旧章并不符合丁日昌的加强台防、大力整顿台湾吏治、兴利除弊的初衷，只是由于简派重臣方案被议驳，加以经费无着，无法办事，闽中官吏又多方掣肘，素志不得行而早萌退志，重病中清廷又促他回任，不得已而提出的，以便与总督等一起承担台防的责任。片中他也怀疑恢复旧章“未知于洋海重大事宜有无另有窒碍”，所以又要求饬下总理衙门及南北洋大臣“据实议复，候旨遵行”。他希望通过议论能得出一个更为妥善的方案，“庶省台免成两橛，呼应灵通；督抚可以一心，边疆受益”。（《丁中丞政书·抚闽奏稿（四）》第586—589页。）
同年二月二十三日（3月26日）军机大臣奉旨将丁日昌折片交总理衙门议奏，经过三个多月，延至六月五日（7月4日）才由总理衙门主稿复奏。当李鸿章看到丁日昌奏折后还认为“总署未必议准”。但出乎他意料之外，总理衙门议准按丁日昌“所请办理”。复奏指出：“（丁日昌所奏）自系实在情形。且该抚从前曾经奏明台事侯办有成效，徐议督抚分驻之局；李鸿章复奏折内亦有办有成效，再议督抚轮住之局。现时台地应办各事渐已次第举办，该抚所称遵照旧章轮赴台湾巡查一节，应如所请办理。惟督抚有统辖全省之权，整顿吏治之责，于一切筹防、筹饷诸务呼应较灵。应责成督抚轮赴分驻，以一事权而资得力”。（《文丛》第210种第11—15页。）但复奏对旧章亦做了一些修正，由“总督、将军每隔三年着轮赴台湾巡查一次”，改为“督抚轮赴分驻”。如遇紧要事件，“自应立时驰往”，即遇无事之际，“亦不必拘定隔年一次，并毋庸限以每年冬春驻台、夏秋驻省之期”。因此对丁日昌所请“将军、提督轮赴台湾之处，应请毋庸置议”。
在实行巡抚分驻期间，由总理衙门议奏奉旨允行的台湾各海口防务及中外交涉事件均归巡抚管理，现仍恢复旧章，由将军、督、抚会办；吏部也提出所有整顿省台吏治，总督、巡抚均应照旧例办理；礼部也提出改归巡抚主政的考试，也改照旧章仍归台湾道办理；兵部也提出武场考试亦应归台湾道办理。六月十日（7月9日）军机大臣奉旨：“依议。钦此”。（《文丛》第210种第11—15页。）这样，实行了将近三年的闽抚“冬春驻台”的方案就被正式取消了。
沈葆桢原提巡抚移驻方案，后又赞成改为巡抚兼顾省台的分驻方案。他原以为这样呼应较灵，而对分省或专派重臣督办等方案，则认为“畛域既分，缓急难恃，是以均经议驳”。（《文丛》第210种第11—15页。）但事实与预期的相反，力主分驻的王凯泰渡台之后，“欲咨调将弁数员赴台差遣，终未能谐。其呼应不灵固如故也”。（《丁中丞政书·抚闽奏稿（三）》第503—505页。）李鸿章当时即已看出分驻同样不能解决问题，指出：“此后省台兼驻局面已定，但兼顾却甚为难。即使制军毫无私见，气脉已不联贯。况台防饷需甚巨，人心畛域易分，掣肘情形，概可想见”。（《复王补帆中丞》，《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十五。）
呼应不灵、互相推诿主要不是由于方案引起的，而是植根于封建政府的腐败。清廷是事发震惊，事过辄忘，对台防并未真正重视。因此台防经费无着，使丁日昌等束手无策。就是负海防重任的李鸿章，对台防虽予一定的支持，但也是抱消极应付的态度。他的看法是：“言者多以经略台湾可为富强，本属无根之谈。但得重臣坐镇，疏通拊循，求相安无事而已”。（《复郭筠仙廉访》，《李文忠公全集·朋僚函稿》卷十五。）
七、左宗棠重议改福建巡抚为台湾巡抚
光绪十年中法战争期间，台湾成为一个重要的军事战场。法军利用其海上优势，先后占领基隆和澎湖，封锁台湾洋面，全国为之震惊。十一年二月战争结束后，清政府于五月初九日（6月21日）谕沿海沿江各督抚：现在和局虽定，海防不可稍弛，“亟宜切实筹办善后，为久远可恃之计”。这样，在清廷内部又进行了一次加强海防的讨论。这次讨论以精练海军水师为重点，加强台湾防务也占重要地位。讨论中大臣们提出宜建水师两镇、四镇、三大支、四大支、三大军、四大军、十大军等各种不同意见。值得注意的是，这次讨论突出了闽台地区在海防中的地位。如李鸿章议设四支水师，主张“闽台合为一支。”（《洋务运动》（二）第565—571页。）杨昌□再议应设水师三大支，主张“南洋水师设于台澎。”（同上书，第562—564页。）李元度议设海军四镇，主张“台湾为一镇”：“总理海防之大臣则开府于台湾”，因为台湾“为七省门户，道里适中，得首尾相应之势。”（李元度：《敬陈海防》，《皇朝经世文三编》卷四五。）彭玉麟主张水师分设两大镇，“一驻厦门，浙江、福建、台湾、广东各海口属之”。他指出台湾在海防中的重要地位：“近则倭人窥之于前，法夷扰之于后，蠢尔群夷，其心盖无一日忘台也。我有台湾，濒海数省可资其藩卫，如失台湾，则卧榻之侧，任人鼾睡，东南洋必无安枕之日。故防海以保台为要，保台尤以练土勇为要。”（彭玉麟：《海防善后事宜》，《皇朝经世文三编》卷四六。）这财台湾为“南洋门户，七省藩篱”的重要地位，已为更多的朝野有识之士所认识。
为了加强台防，李元度主张开辟台疆。他在复议海防折中指出闽抚应专驻台湾。奏称：“法兰西既曾踞鸡笼，日本狡然思遑，　则台北实为必争之地，倘有疏虞，七省不能安枕矣。应请饬议，令福建巡抚专驻台湾，兼理学政。其台北一律开辟，尚可得两府八县，生聚教训，可为东南重镇。……日本疆圉之大，略如台湾。……然则台湾如果经理得人，需以岁月，何遽不如日本哉？……应请简任巡抚、镇道，久任而责成之，辟土地，课农桑，征税课，修武备，则七省之藩篱固矣”。（《皇朝经世文三编》卷四五。）
杨昌□在复议海防折中也指出各国垂涎台地，应特派重臣驻台督办。奏称：“台湾孤立重洋，物产丰腴，久为各国垂涎之所。故此次法祸之起，独趋于闽，先毁马尾舟师以断应援之路，随进逼基隆，分陷澎湖，无非为吞全台计。……从前丁日昌在台轫议铁路、电线、开垦各事，实为至要之图，惜未及成而去。今防务已松，台湾善后万不可缓，省城亦兼顾不及，应否特派重臣驻台督办，伏候圣裁”。（《洋务运动》（二）第562—564页。）
钦差大臣、督办福建军务的左宗棠亦于六月十八日（7月29日）上《为台防紧要，关系全局，请移驻巡抚以资镇摄而专责成》折。左折从分析台湾“为七省门户，关系全局”的形势出发，接着比较了过去十年中先后提出的巡抚移驻台湾、巡抚兼顾省台、改闽抚为台湾巡抚、专派重臣督办等各种方案的得失，然后指出各种方案皆不如袁保恒“事外旁观，识议较为切当”。因此奏请惟有如袁保恒所请，将福建巡抚改为台湾巡抚，所有台澎一切应办事宜，概归该抚一手经理。（左折存北京中国第一历史档案馆。）
八月二十三日（9月30日），慈禧太后令军机大臣、总理各国事务衙门王大臣会同李鸿章、醇亲王奕□“妥议具奏”，所有左宗棠等条奏各折片，“均着给予阅看”。（《大清德宗景皇帝实录》卷二一四，光绪十一年八月二十二日。）大臣们经过十多天的传阅、议论，遂于九月初五日（10月12日）由奕□、世铎、奕□、李鸿章、额勒和布等十六人联衔上《为钦奉懿旨会议具奏事》折。会奏折议准左宗棠拟将福建巡抚改为台湾巡抚之请，奏称：“臣等查台湾为南洋要区，延袤千余里，民物繁富，自通商以后，今昔情形迥异，宜有大员驻扎控制。若以福建巡抚改为台湾巡抚，以专责成，似属相宜，恭候钦定”。（存北京中国第一历史档案馆洋务档。）同日，慈禧太后下旨：“台湾为南洋门户，关系紧要，自应因时变通，以资控制。着将福建巡抚改为台湾巡抚，常川驻扎。福建巡抚事，即着闽浙总督兼管。所有一切改设事宜，该督抚详细筹议，奏明办理”。（《大清德宗景皇帝实录》卷二一五，光绪十一年九月初五日。）
九年前未经认真讨论即被议驳的袁保恒改设台湾巡抚的建议，在中法战争后，清廷在急于加强海防的新形势下，经左宗棠再次陈奏，终于为清廷所接受。
八、刘铭传奏请暂缓改省与诏改台湾巡抚为福建台湾巡抚
督办台湾防务、福建巡抚刘铭传于十月十九日（11月25日）接奉九月初五日懿旨后，即筹议台湾改设事宜，遂上《台湾暂难改省》折，他认为从台湾“一岛孤悬海外，为南洋门户”的形势来看，“自应因时变通，不能不改设巡抚，以资控制”。但他又考虑到闽台关系密切，“有事之时，全恃闽省为根本”。养兵、办防“仍须闽省照常接济”。若改设台湾巡抚，“与闽省划清界限”，则“畛域分明，势必毫无联络，不相关顾”。他认为既奉旨改省，必须先搞好“抚番”工作，扩疆招垦，“庶方足以自成一省”。估计经五年的整顿，那时“土地既庶，财赋自完，庶可无须仰给于内地”，然后“再议改设省会”。因此奏请暂缓改设巡抚。折中奏称：“台湾重地，经醇亲王等悉心筹画，为大局起见，宜派大员驻扎，仿照江宁、江苏规制，添设藩司一员。巡抚仍以台湾为行台，一切规模皆无须更动。所有台湾两府兵政、吏治由巡抚主政，内地由总督兼管。此分而不分，不分之分。一俟全台生番归化，再行改设省会。既有数年之期，从容筹办，目下又可节省巨款，腾出财力，先其所急。此臣审度事势，拟从绶改设巡抚之情形也”。（《皇朝道咸同光奏议》卷三九。此折与《刘壮肃公奏议》所收的文字上有不少出入。）
刘铭传这一建议，系兼采沈葆桢巡抚移驻与丁日昌简派重臣二种意见，由巡抚主持全台兵政、吏治，增设藩司一员专驻台湾，办理吏治、刑名诸务。这一方案是从当时台湾的实际情况出发，比较切实可行。自中法战争结束后，刘铭传即深感巡抚实难兼顾省台两地，而台防善后事繁任重，故早于六月初五日（7月16日）上《闽事台防力难兼顾，恳恩准开福建巡抚本缺，专办台湾事务》折，（北京中国第一历史档案馆军机处录副奏折。此折与《刘壮肃公奏议》所收文字上也有不少出入，足见《刘壮肃公奏议》所收奏折是经过删改的。）这实际是丁日昌所提简派重臣

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专办台务的方案。从这一奏折不但可看出刘铭传以台防为重，辞闽抚而就台防，舍安就危、舍逸就劳的可贵思想，也可说明刘铭传从台防实际出发，既不同意巡抚分驻、兼顾省台方案，也不赞成左宗棠十多天后所议闽台立即分省的意见。
十一月二十日（12月25日），闽浙总督杨昌□也在《筹议台湾改设事宜》折奏称：“臣查台湾为南洋门户，七省藩篱。有事之秋，非但闽台唇齿相依，不容稍分畛域；即沿海各省，亦当通力合作，乃可相与有成。就现在情形而论，以两府八县设立行省，似觉名实不称”。他从闽台关系及台湾现有条件出发，认为建省条件并未成熟。但笔锋一转，又说：“然前明京兆、宣大两府曾设总督，国朝湖南曾设偏沅巡抚，皆因地制宜，随时变通，以期尽善。今为筹办台防计，非设大员驻扎其地，恐心力不专，作辍无常，难收实效”。（《刘铭传抚台前后档案》第75—77页。）似乎又同意台湾改省。所以他的态度是模棱两可的。但他同意刘铭传的意见，在台湾添设藩司一员，并主张改省后，向由台湾道管辖的澎湖，仍划归台湾管辖。
十二月十二日（1886年1月16日）清廷根据刘铭传、杨昌□议复折降下谕旨：“台湾为南洋门户，业经钦奉懿旨将福建巡抚改为台湾巡抚，刘铭传所请从缓改设巡抚，着毋庸议。杨昌□所奏添设台北道不如添设藩司，系为因地制宜起见，自可准行”。但也接受了议复折关于闽台不容稍分畛域的意见，谕旨最后指出：“台湾虽设行省，必须与福建联成一气，如甘肃、新疆之制，庶可内外相维。着杨昌□、刘铭传详细会商，奏明办理”。（《大清德宗景皇帝实录》卷二二一，光绪十一年十二月十二日。）
光绪十二年正月（1886年2月）刘铭传虽未接受新颁的台湾巡抚关防。但自该年正月初七日起，上谕已改称“福建台湾巡抚刘铭传”。为了遵旨会商改设事宜，杨昌□于二月间渡台，刘铭传于四月间赴省，筹商分省有关事宜，并于六月十三日（7月14日）会衔上《遵议台湾建省事宜》折，并归纳有关事宜十六条，其中首先提出请改台湾巡抚为福建台湾巡抚。奏称：“查台湾为南洋门户，七省藩篱，奉旨改设巡抚，外资控制，内杜觊觎，实为保固海疆至计。惟沿海仅数县之地，……气局未成，海外孤悬，与新疆情形迥异。闽台本为一省，今虽分疆划界，仍须唇齿相依，方可以资臂助。诚　应遵旨内外相维，不分畛域，乃能相与有成。……查新疆新设巡抚关防内称‘甘肃新疆巡抚’，台湾本隶福建，巡抚应照新疆名曰‘福建台湾巡抚’。凡司道以下各官考核大计，闽省由总督主政，台湾由巡抚主政，照旧会衔。巡抚一切赏罚之权，仍巡抚自主。庶可联成一气，内外相维，不致明分畛域”。会奏还指出：台湾“方今整饬海防，百废待举，加之改设行省，经费浩繁”。经商定每年拟由闽省各库协银二十四万两，闽海关照旧协银二十万两，并请旨饬下粤海、江海、浙海、九江、江汉五关每年协济银三十六万两，“共成八十万两，以五年为期”。（《刘壮肃公奏议》卷六。）这样就解决了分省问题上最大的难题即经费来源。
八月初一日，布政使邵友濂就任。初二日，刘铭传又奏请饬部将新铸福建台湾巡抚关防，并布政使印、布库大使、按司狱印各一颗“迅速颁发，以资钤印”。并于八月二十四日（10月10日）派布库大使沈锡荣赴京领取。（《刘铭传抚台前后档案》第115—116页。）次年正月二十一日正式开印启用。
折上后，刘铭传按所奏台湾善后以设防、练兵、“抚番”、清赋四大端为主要施政内容，积极开展工作，并查勘各地地势。于十三年八月十七日（1887年10月8日）会同杨昌□上《台湾郡县添改撤裁》折，将原台湾府改为台南府，台湾县改为安平县，合嘉义、凤山、恒春三县及澎湖厅，共领四县一厅；分彰化东北之境设首府曰台湾

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府，新设台湾、云林、苗栗三县，合原有的彰化县及埔里社厅，共领四县一厅；北部台北府仍领淡水、新竹、宜兰三县和基隆一厅；后山添设台东直隶州，治水尾，另于卑南厅改设直隶州同知，花莲港添设直隶州判，均隶台东直隶州。统计全省为三府一州，共领十一县五厅。（《刘铭传抚台前后档案》第267—271页。）初步莫定了今天台湾行政区划的基础。
自同治十三年十一月沈葆桢奏请闽抚移驻台湾起，至光绪十三年改设台湾郡县、领取福建台湾巡抚关防止，前后经历了整整十三年。从整个演变过程可以看出，正是由于加强海防的需要，才促进了台湾建省的实现。这是在外国资本主义加紧对我国边疆的侵略，海疆危机日益严重的形势下实现的。其目的主要是为了加强台湾及东南沿海的海防，以抵御外国资本主义的入侵，因而，具有明显的爱国的性质。当然，建省实现后，清朝统治者在加强御外防务的同时，也必然加强对台湾人民的统治，尤其是对少数民族的镇压，对于这一点，我们在评价时也不应忽视。
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