治理理论-黄宗智：集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政

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原文标题：黄宗智：集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政

摘要：现有治理理论多聚焦在正式的机构制度上，在国家与社会非此即彼的二元对立框架中，把正式制度等同于国家，区别于社会。然而，最近的档案研究表明，中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理。与正式部门的官僚不同，这些准官员任职不带薪酬，在工作中也极少产生正式文书。一旦被县令批准任命，他们在很大程度上自行其是；县衙门只在发生控诉或纠纷的时候才会介入。这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府，在伴随人口增长而扩张统治的需要下，所作出的适应。这个来自中华帝国的简约治理遗产，有一定部分持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代。我们或许可以把它看作为中国政治的“传统”、“前现代”和“近现代”中特别执着的特性。它很可能会在塑造有中国特色的政治现代性中扮演一定的角色。
关键词：档案证据 县以下政府 乡保 村长 乡村教育 税务管理 世袭主义 官僚制 儒化的法家 毛泽东时期 改革时代
近二十多年来的档案研究显示，清代民事司法体系的一套原则和方法，其实出人意料地被广泛应用于众多其他的治理领域。时至今日，已经积累了不少证据，足使我们能够作出一些有关清代基层治理的初步结论，而这些结论又足以促使我们重新思考有关中国帝国和中国现代国家本质的一些主要理论阐述。
首先，简要地重述一下我们对于民事司法体系的认识：清代对民法的整体看法被概括在它的“细事”范畴中。这是一个接近西方现代法律“民事”范畴的概念。清代的认识是，有关土地、债务、继承和婚姻（以及老人赡养）的纠纷都是“细”微的、相对不重要的事情。这首先因为，在国家眼里这些事件的罪过远不如刑事案件来得严重，于是国家很少或者根本不加以惩罚。其次，比较不那么明显的一点是，国家认为这些事情最好由社会（社区、亲族）以妥协为主的纠

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纷调解机制而不是国家以依法断案为主的法庭来处理。事实上，大多数纠纷正是由社区和亲属调解解决的。
但是，还有很多有关“细事”的纠纷并不能由此解决，而是告到了法庭上。在这些场合里，国家首先依赖的是一个半正式过程。在此过

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程中，法庭体系和（因控诉而）再度启动的社会调解一同运作。两种体系之间的联系由社会提名、国家批准确认的不带薪准官员“乡保”担当。县令收到诉状、辩词和各种禀呈的时候，通常会写上简短的批词，而那些批词一般会被公布，或通过乡保传达给诉讼人。作为县令意见的初步表达，这些批词会在重新启动的社会调解过程中起重要作用，一方或另一方可能会更愿意妥协，由此达成调解协议。如果这样的庭外调解成功了，县令几乎没有例外地会认可调解结果，因为对他来说，那样的结果要比任何法庭裁决来得理想。这个依赖准官员以及法庭体系和社会调解间互动的半正式过程运用非常广泛，几乎是个制度化了的常规程序。在告到法庭的所有“细事”案件中，可能有40%通过这种方式得以解决。只有在民间的和半正式的调解过程失败时，县令才会正式开庭按照法律裁决纠纷（Huang 1993b；1996：第五章；中文见黄宗智2001）。
这种治理的基本进路——有了控诉才介入，并尽可能依赖民间调解和半正式程序——不仅运用于民法体系中，也广泛地运用于整个清代地方行政中。尽管高层权力十分“集权化”，但是不同于现代官僚政府及其使用的正式监督和形式化文书，清代利用准官员和纠纷解决机制进行地方治理的方法也许可以用“简约治理”和“简约主义”来概括。本文将从总结已经积累的证据开始，对中国过去和现在的治理方式提出一些看法。
历史证据
由于战争和革命的破坏，晚清、民国的县政府档案存留下来的相对稀少，但是仍然有一定数量的资料相当完整地幸存下来，并在过去二十多年内得到比较细致的研究。它们展示了民事（细事）司法的方法如何被应用于行政的其他领域，包括县以下的税收、教育和司法管理，村庄治理，甚至于县衙门自身的管理。综合在一起，这些研究提供了一幅清代地方治理主要手段和特性的综合画面。
晚清宝坻县例证
晚清宝坻县的档案资料（第一历史档案馆，顺天府档案资料）向我们展示了该县的县以下行政的实际运作，区别于宣示于众，仅仅显示国家意图和设计的规章制度。档案揭示，县以下的准官员乡保是个关键性的人员，每人平均负责管理二十余个村庄（宝坻县总共约900多个村庄）的税务征收和司法事务。这些乡保是县衙门和地方社会之间的主要联络人。他们是不带薪的准官员，来自地方社会，由地方提名，经国家批准确认。处在国家与社会的交汇点上，他们具有两副面孔，既是社会代表人，也是国家代理人。他们可能是地方社会中的强势人物，也可能仅仅是他们推举的作为应付国家索取缓冲器的小人物；他们可能是地方利益的代表，也可能是利用自身和国家的联系，在地方上滥用权力，谋取个人利益的人。一些乡保仅仅是县衙门谕令和通告的传递者，而另一些乡保却握有相当的权力，甚至可以依靠自己的权威解决纠纷。这些不同在很大程度上依地方情况和乡保个人品性而异（Huang 1985：224-31税收部分；1996：127-31司法管理部分；中文见黄宗智1986，2001）。
我们对乡保的了解并非来自任何形式化官僚行政的文书，而是主要来自涉及乡保任命和针对乡保的控诉“案件”。宝坻县档案收有1830年至1910年间关于乡保任命和再任命的案件99例。[1]有时，案件涉及运用手段谋求乡保职位的地方人士间的争夺，有时却又正好相反，案件涉及用尽各种可能手段避免被任命为乡保的争夺。就后一种情形而言，我们有众多被提名的和现任乡保逃亡的例子。甚至在一个例子里，一人一再容忍提名人的敲诈，以求避免自己被任命（Huang 1985：238；中文见黄宗智1986）。此外有很多涉及乡保的控诉案例，诉状通常指责乡保滥收税款或滥用权威（例如Huang 1985：225，28-30；中文见黄宗智1986）。例如，在一个记录特别丰富的案件里，乡保田奎因为滥用职权一度被罢免，几年后，当他在1814年试图重新出任乡保时，再次遭到多位地方领导人的控告（宝坻县档案，87，1814，12.4；参见Huang 1985：229；中文见黄宗智1986）。在另一个案例里，拥有20000亩土地的缙绅、大地主董维增，一次又一次挑选并提名自己手下的一个人当乡保，目的是借此逃避田赋。1896年，当地其他精英联合起来控告董和他的乡保，纠纷由此进入了司法系统（宝坻县档案，94，1896，5；1898，2；1898，7.15；参见Huang 1985：230；中文见黄宗智1986）。
正是这样的记录使我们得以勾画出乡保的图像。与此相对照，县衙门程序化的诉讼纪录只能给我们提供一个在县官“饬令”、“查情”、“禀报”等程序化用词中，没有生动面孔的乡保。唯有从涉及乡保自身的案件和纠纷中，我们才能知道他们是谁，做了什么，卷入了什么样的纠纷。
但是过去的学术研究，包括我自己的在内，都没有从材料中提炼出基层行政的特有方法，而这正是本文的焦点所在。在这些涉及乡保自身的案例中，县令的行为和他们在民事案件中的所作所为非常相似。在没有针对他们的正式控诉时，乡保一般都在没有官方监督和正式文书要求的情况下，按自己的意愿行事。因此，他们很少出现在县衙门程式化的文书中。唯有在县令因关于乡保的控告或任免而卷入时，才会产生关于乡保的正式档案记录。在那些案件里，县令基本像在民事案件里一样作为。他的优先选择是让社会机制解决纠纷。如果这一机制失败，他会作出明确的判决。在关于乡保任免纠纷时，如果双方对峙，他会毫不犹豫裁定由何人任职；在涉及滥用权力的持久纠纷时，他会判决哪方在理，或罢免或保留现任乡保。这种治理方法的目的在于，用最少的官僚付出来维持现存体系。
正如在我关于“民事”诉讼的研究中所展示的那样，清代县令既没有时间也没有动机在法庭上卷入旷日持久的调解，为他眼目中的下层人物达成自愿妥协而付出努力。对他来说，让诉讼双方达成自愿协议要远比直接判决耗费更多的时间和精力。[2]并且，考虑到国家制度将“细事”当作应由社会自己解决的事务，那些拒绝社会调解而在诉讼程序中一直坚持到正式庭审的当事人，一般都是比较固执地坚持自身立场的人。无论县令的道德教化多么热诚或高尚，这些案件通常不易经过教化、调停得到解决。在实践中，仅从行政效率来考虑，便要求县令按照法律作出明确的判决（Huang 1996；2006a；中文见黄宗智2001，2007a）。关于乡保的控诉的案件道理相同。
但是，这一事实并没有阻止县令在其写作中或发表的案例中仍旧用儒家理想化的词汇将自己表达成一个凭籍道德楷模和说教来进行治理的人。正是因为这种意识形态化的表达，有的学者把县令看作是法庭上道德化的调解人。[3]事实上，大多数县令通常只是职业化的官僚。遇到非判决不能解决的纠纷时，他们会选择迅速地根据法律判案。在那样的案件之外，大多数县令在他们在某地有限的任期中，在治理上尽可能从简，没有必要便不介入——换句话说，尽可能依赖民间的社会机制和半正式治理方式。
民国顺义例证
我们当然可以说，在民国时期，国家试图通过“现代国家建设”或科层制化（bureaucratization,“官僚化”）的方式（见下文），深化自身对乡村社会的控制。国民政府通过将国家正规官僚机构延伸到县以下新建的“区”，加强其对乡村社会的权力。每一个区有一个由国家支付薪水的区长，具有正式文书和警察、甚至武装保安的支持。这一重要的官僚化步骤出现在清末开始的各种改革之后。在新政时期，国家试图通过在自然村一级设立村长这一准官员职位，而不是像过去的乡保那样的跨村职位，强化自己对乡村社会的影响力。
然而，伴随着20世纪官僚化的“国家建设”，旧的草根阶层的简约治理仍然有相当部分保留了下来。这里，像清代一样，我们的信息来源依然主要是涉及新村庄领导的任免和针对他们的控诉的档案。资料来自河北省顺义县。从1929年到1931年，顺义县政府共收到88份涉及村长的诉状。其中70份来自要求允许其辞职的现任或刚被提名的村长（顺义县档案，3：42和50，1929.1-12；3：170，1930.9-1931.9）。其他6份是针对现任村长滥用职权，主要是在管理税务中滥权的控诉。剩下的包括5份由其他村庄领导递交的要求任命新村长的诉状，5份报告现任村长的死亡并要求新任命的诉状，以及两个特殊的案例。[4]
这些记录告诉我们，清代宝坻县关于乡保的记录所揭示的行政方法仍然广泛地应用于民国的乡村治理。像乡保那样，新的村长是由地方领导提名并得到县令批准确认的。他不是带薪的官员，更多地是村庄社区的代表而不是国家官员。除非有针对他的控诉，或者有任命新村长的必要，否则，大多数时候他都是自行其是的（Huang 1985：241-44；中文见黄宗智1986）。
1929-1931年间顺义县资料中大量要求辞职的诉状的出现是由于国民党政府强化对乡村的控制，增加赋税、尤其是杂税（即“摊款”——主要是为了建立警察、保卫团和学校的征收），而加重了对乡村政府的压力。与清政府在宝坻县只试图控制到人均管辖20个村庄的乡保一级不同，新政府试图通过村长直接把自己的触角延伸到自然村一级。与清政府满足于通过乡保在跨村一级运作不同，新政府希望让新的村长对税收负责。与清政府在两个世纪内将许多事务尽可能留给地方自身负责不同，新政府试图征收更多税款来进行现代化改革——建立现代警察、武装力量和学校制度。最后，在国民党和军阀交战时期的战略区域，军队的过境要求村庄提供粮食、畜力、住宿、人力和其他后勤服务（Huang 1985：278-80，284-85，288-89；中文见黄宗智1986）。
这些新的压力致使许多旧村长申请离职，许多新被提名的村长试图逃避负担。一些人借口年老体衰或健康不佳，另一些人借口自己是文盲，没有能力或资格任职，还有一些人则借口自己有其他的责任和义务。在好几个例子里，刚被提名的村长转身就提名他人做村长，而那个被提名者又反过来申请要求避免这样的“荣誉”，并坚持最初的那个人更有资格担任村长一职。许多乞求脱离村长职务的请愿人都提到了新增税款给村长增加的压力。
但是，当他讨论帝国时代中国的历史时，他认识到实际和他提出的用以阐明理论联系的两个理想模型不同，颇具洞见地使用了“世袭主义[君主制]的官僚制”(patrimonial bureaucracy)的概念，而不是简单地使用两个模型中的一个或另一个去进行描述。正如我在另文提及的那样，韦伯的建议可以理解为一个既矛盾又统一的框架——一个是“世袭主义的君主制度”同时又是科层制化的“官僚制度”的体系（Weber 1978：1047-51；请比较Huang 1996：229-34；中文见黄宗智2001）。孔飞力在关于1768年叫魂恐慌的研究中强调“君主独裁”和“官僚制”间的冲突（Kuhn 1990），我的建议则是将二者看作在单一悖论体系中相互依存的两个部分。
然而无论如何，韦伯的理论框架对厘清中华帝国治理的两个重要特征很有说服力：（1）尽管在理论上皇帝有世袭权力，但是实际上他在很大程度上依靠官僚体系来确保自身统治的稳定性，并赖以抗衡世袭制统治的分裂倾向（导向独立的地方世袭领地）；（2）虽然韦伯本人并没有清楚地表达出这一点，官僚制尽管具有自我复杂和延伸的倾向，但是世袭制的统治明显限定了政府机构必须尽可能地保持简约；否则的话，地方官员和皇帝本人将会被过多的中间阶层隔开，由此威胁到赖以编织这个体系的官员对皇上的个人忠诚，促使地方（世袭制）统治的分权倾向压倒官僚制的中央集权（Weber 1978：特别是1047-1051；请比较Huang 1996：第九章；中文见黄宗智2001）。（“世袭主义的官僚制”，作为世袭主义君主制和官僚制两个概念的融合，其实证伪了韦伯本人从前现代的、前官僚化的国家变化到现代的、官僚化的、理性国家的直线理论体系。）
但是韦伯的概念并没有考虑到本文中心议题的半正式治理。无论是他的理想化治理模型，还是关于中国历史实际的“世袭主义的官僚制”概念，最终都局限于政府的正式机构和功能上。这是从国家和社会非此即彼二元对立概念出发的思路。沿袭这样的思路，治理问题变成局限于与民间社会对立的政府正规机构。
这样的概念框架，在官方治理之外，能够考虑到中国非正式的士绅精英和宗族扮演的角色，就像韦伯本人所考虑的那样。这也是过去中国研究关注比较多的课题（例如Chang 1955，1962；Ch’ü 1962；Freedman 1966）。但是这样的概括并不能涵盖作为本文上述讨论核心的半正式乡保、乡地、村长和“非法官员”。其实，它也不能涵盖瞿同祖所突出的“非正式”“幕友”，也不能涵盖与政府协作，在公共事务和地方治理中，扮演越来越重要角色的晚清和民国时代的士绅以及商人精英。新式的商会特别能说明问题：它们是由政府（在1904年）提倡建立并受其管束的，但同时代表“私人领域”（private）个体商人的利益，并逐渐承担了很多政府职能，例如维持新式的市政服务，建立公共安全机构和调解纠纷。[5]
在韦伯之后，Michael Mann在政府正规权力中区别了中央集权化的程度（相对于其他与之抗衡的权力）——他称之为“专制权力”（despotic power）——和政府深入社会的程度——他称之为“基层渗透权力”(infrastructural power)（Mann 1984；Mann 1986）。由此，考虑到政府权力在行政、立法、司法三个部门间的分立，这些部门间的相互制约以及市民社会的权力，我们可以说当今美国政府的专制权力程度比较低，但是它的基层渗透权力程度却非常高（无论在其税务局权力、警察或联邦调查局在追捕逃犯时的触角，还是战争动员，都可以见到）。与此不同，考虑到以皇帝个人名义代表的中央权威，中华帝国的专制权力程度很高，但是，考虑到官僚机构仅仅能延伸到在19世纪人均负责管理25万人的县令一级，它的基层渗透权力的程度很低。低度基层渗透权力和高度专制权力的矛盾结合是思考中国帝国政府及其和当今美国政府不同处的一个有效路径。
Mann的见解在王业键对中华帝国土地税的研究那里得到很好的支持。尽管清政府高度集权，王业键的研究证明，土地税（田赋、附加和耗羡）收入相对于农业总产出只占很小的一个比例：在18、19世纪，税入仅仅占到产出的2-4%。相比较而言，明治时代的日本和欧洲封建国家（更不用说现代国家）的税入则占到产出的10%，甚至更多（Wang 1973；参见Huang 1985：278-81；中文见黄宗智1986）。税收当然是衡量政府基层渗透权力机构和影响力的一个很好的标志。晚期帝国政府获取的农业产出的低比例税收证明了这个政府相对低下的基层渗透权力。当然，这也表明了有限的财政收入对官僚体系规模的限制。
但是尽管有上述见地，和韦伯的分析一样，Mann的分析也不能阐明政府正式机构之外的治理。他的双向区分仍然局限于和市民社会的民间权力并置对立的政府正式机构。他不能说明作为我们讨论焦点的半正式治理。换句话说，Mann的专制权力和基层渗透权力间的区分，不能把握发生在政府官方和民间社会的中间领域内的治理方法。
正是在这一背景下，我提出了存在于国家、社会之间的“第三领域”概念，突出这二者之间重叠和合作的治理领域。在民法体系内，第三领域存在于以依法判决为主的官方法庭体系和以妥协为主的民间社会调解机制之间。向衙门正式提起控诉通常并不意味着社会调解的终结，而是刺激了更多的努力进行调解。同时，县令对诉状、辩词和各种呈禀的批词，作为县令初步意见的明示，会对社会调解起一定作用。法庭体系则几乎没有例外地认可庭外调解的结果，其背后的理论是庭外居中调解有助于把纠纷双方的敌意最小化，避免纠纷恶化或重现（Huang 1993b；Huang 1996：第五章；中文见黄宗智2001）。
同样，处在官方政府机构县衙门和民间社会调解机制之间的乡保也体现了清代治理中的“第三领域”。乡保在国家社会间的灰色领域内运作，同时向县令和提名他的地方社区负责（Huang 1993a；参见1996：127-31；中文见黄宗智2003；2001）。我们在上面也已经看到20世纪的村长，甚至帝国时代的县衙门房长，也拥有共同的特性。这些特性也可见于20世纪扮演公共服务和政府角色的士绅和商人精英。20世纪的乡村教育同样并不简单属于社会或国家，而是二者合作的结果。
我提出“第三领域”概念的目的并不是要否认“国家”（譬如，正式的官僚机构）和“社会”（譬如，自然村庄）领域的无可否认的客观存在，当然也不是要继续沉溺于国家、社会非此即彼的二元对立建构之中，而是要超越那样的建构。正如我们已经看到的那样，清代治理涵盖了二者之间的一个巨大领域。在这一领域内，二者相互重叠，协力运作。
但是，我的“第三领域”概念虽然突出了中间区域的存在，显示出其中准官员的身份，但它没有很好地把握这个领域中的简约治理方法。帝国的官僚体系本来可以选择全面官僚化和各部门职能专业化，以及与之相连的形式化文书工作。这样的话，会是一种繁密的“官僚政治”进路。然而，帝国政府相反选择了接近简易做法的一端，它坚持使用准官员而不是带薪的正式官员，除非发生纠纷和控诉，尽可能不介入此“第三领域”。仅当只有介入才能保障这一广泛领域内治理的连续和平稳运作时，政府才会介入。
为了把握这一治理进路和政府的整体组织，我在这里提出了“集权的简约治理”概念。之所以是中央“集权”，是因为帝国以皇帝个人名义声称拥有绝对（世袭）的权力。行政权威并没分割于相对独立的政府各部门，也没有为政府和市民社会所共享，而是聚集在中央。
这样一种中央集权制要求一个简约的正式官僚机构。尽管帝国政府有一个宏大的彻底控制社会的设想，特别是它的十进制户籍管理组织——里甲、保甲制度（见Hsiao 1960），然而事实上，世袭主义制的逻辑要求政府机构保持最少数量的科层，以免切断整个体系倚为纽带的个人忠诚，造成地方性的世袭分割。当然，从一个长时期过密化小农经济中抽取的有限赋税也是对官僚机构充分科层制化的另一个限制，恰巧契合了清政府减少国家强加于社会的负担的愿望。由此，清政府规定将每个县的胥吏和衙役人数分别控制在几十个之内，试图将地方县令下的胥役限制在最低限度上（Ch’ü 1962：38，58）。清王朝并且许诺了“盛世滋丁，永不加赋”。
这样一个简约的正式官僚机构继而导致了对通过准官员和纠纷解决机制进行治理的半正式的简约行政方法的依赖。正因为正式机构结束在县令一级，县以下的行政必须依赖准官员来完成。对准官员和社会调解机制的依赖，要求正式官僚体系只在纠纷或申诉中介入。
当然，这一“集权的简约治理”概念在某一层次上会使人联想起韦伯的“世袭主义的官僚制”和Mann的高专制权力-低基层渗透权力。与它们的不同在于，这个概念不仅试图把握政府正式组织的性质，而且试图把握政府行政的实践。它不仅试图指出政府正式机构的组织方式，而且试图阐明在官方政府和民间社会之间的灰色领域内运作的半正式行政实践。
儒法合一的治理
儒法合一的，或者可以说是“儒化的法家”治理，能够涵盖这样的治理实践的一部分。法家的意识形态是要通过法律、刑罚和官僚制度来进行治理。[6]这种严苛现实主义的治理意识形态被儒家的仁政理想所中和。[7]在地方治理的层次上，这种融合带来了将县令看作“父母官”的理想。我们可以说，这一理想把一个代表刑罚、纪律和去人格化行政的法家的严厉父亲和一个依赖仁慈、和谐和道德楷模的儒家慈祥母亲结合在一起。二者同样视中央集权为理所当然，因此把政府比喻为父母亲，把被统治的人民比喻为儿童子女（子民）。
另外，儒家还信奉对社会事务至少干预的理念。儒家的政治理想是一个近乎自我管理的道德社会。政府官员们的理想角色限定于以树立道德楷模为主要治理方法。这样，法律的理想原点是社会自己解决纠纷，国家机构尊重社会机制进行的纠纷调解。国家只有在这种机制失败，自己不得不介入的时候，才进行干预。诉讼是失常现象，依法判决的庭审则出自于应付这种失常现象的必要。这就是将民法看成“细事”的意识形态支柱。这样的仁政对民众而言应是尽可能不繁重的——因此这也是18世纪将政府官员和税额指标定在极低度政策的根源。
在这里，读者自然会联想起已被众多学者研究过的11世纪司马光与王安石的论争。司马光可以被看作是这里所讨论的儒家简约治理诸多方面的代表：他主张将官僚机构保持在简约的状态上，让社会尽可能自我治理。王安石则提倡依赖带薪的正规官吏来进行治理；司马光反之，要求把县以下的治理寄托于社会自身的士绅精英（Bol 1993：169，173-76，177-81；比较萧公权1982：515-17，487-93）。司马光的观点后来成为整个明清时代占统治地位的儒家主流政治观点。
但是，这种儒家简约主义不能充分涵盖帝国统治的意识形态——就此而言，甚至不能概括司马光自身政治观点的全部。就像我们已经看到的那样，帝国政府实际运作中的意识形态其实来自儒家和法家的融合。这一融合有着比11世纪司马光王安石辩论更加深远的历史根源。甚至司马光自己，也视依赖高度繁琐的官僚规章制度为理所当然。事实上，他的政治观点可能更好被概括为“儒化的法家”治理意识形态，而不是简单的“儒家简约主义”。
然而，即便是这里阐述的“儒化的法家”概念也不能全面涵盖上面描画的简约治理的各个维度。上面讨论的对准官员和纠纷解决机制的运用，作为一种治理方法，是来自行政实践的结果，而不是意识形态的原则。无论是儒家的简约主义，还是法家的治理都没有预见到使用乡保那样的准官员来作为国家官僚制度和社会调解之间的联结，在二者之间创造出治理的“第三领域”，也没有预见到要求县令只有在非介入不能解决纠纷的时候，才采取直接行动。在儒家简约主义理想延续不变的情况下，这些方法是政府在人口增长的背景下，逐步扩延的结果。考虑到统治者坚持的世袭制集权，而又同时希图把世袭制统治内在的分裂化最小化，并承诺把税收最小化，以及由此而来的简化政府机构的愿望，使用纠纷解决方式的半正式行政可能是维护整个体系的高效率、低负担的办法。这就是帝国政权行政实践的隐藏逻辑，而“儒化的法家治理意识形态”概念最多只能涵盖其部分内容。
儒化的法家概念更不能够把握产生于20世纪现代化需要中的那些简约治理维度。
准官员村长的设置，部分正规化、部分半正规化的“劝学所”的成立和由地方精英和新式商会承担的公共服务职能，都是这些维度的例证。更重要的也许是，在新式乡村学校兴起中，国家推动与民众参与相互结合。儒家简约治理设想认为，地方士绅精英在地方行政中承担关键作用，乃是理所当然，这也是司马光政治观点的核心。但在20世纪的乡村中，这样的士绅精英早已不存在了。新式学校中的民众参与更多来自儒家视野以外的村民和村庄农民领袖。儒化的法家归根到底是农业国家及其等级秩序的治理意识形态；它不能涵盖20世纪半正式行政的实践。
当代中国的科层制化和简约治理
自从韦伯系统概括近代西方民族国家政府机关的逐步扩张（和“理性化”）以来，“科层制化”（“官僚化”，bureaucratization）被看成从前现代到现代治理的主要变化。从这个角度来看，中华民国和当今中国共产党的政党国家相当清楚地显示了一条“官僚化”之路。从国民党统治在县级政府之下设立官僚化的“区”开始，到随后的中华人民共和国设立更加复杂的“公社”（乡镇）一级行政机构，国家机构比过去任何朝代都更加深入社会。由国家支付薪水的官员呈几何状增长，从晚清的25000多增长到1949年以后政党国家的以百万数计算的国家干部——1979年“机关团体”人员共500万人，1989年1000万人（1999年到达顶峰1100万人，2002年是已发表官方统计数字中最新的一年，人数稍微少了一些，见《中国统计年鉴》1990：114；2005：125）。大量繁杂的官僚规章、程序和文书工作伴随着这一无容置疑的官僚化进程。
考虑到这样一个明显并惹人注目的官僚化进程，人们很容易忽视与之平行的另一过程：那就是帝国和民国时期简约治理传统的部分特征的持续存在。在改革时代之前，被称作“集体”政府的村“政府”实际上具有许多过去的半正式行政方式的特性。最低一层由国家支付薪水的干部是公社（乡）一级的干部；村干部（即生产大队和生产小队干部）没有中央政府的财政支持，而是由村庄自己负担——集体干部吃“集体粮”，而不是“国家粮”。而且，在作为政党国家代理人或“官员”的同时，他们也是村庄的代表。当然，新的政党国家利用了向下延伸程度远甚于正式政府机构的党组织来控制这些乡村领导。由此，村的共产党党支部可以说相当于旧制度下的村长。支部服从于一个达到前所未有的中央集权化程度的政党国家的控制。然而很多过去的治理方法还是保留了下来。就支部成员而言，他们几乎都是乡村自身的成员，和乡村自身的利益紧紧缠绕在一起；不可避免地，他们不会仅仅认同政党国家，也会认同自己的村庄。
事实上，当代中国的乡村治理需要被理解为官僚统治和延续下来的简约治理方法之间的互动，不仅仅是前一种或后一种模式。村（大队）小学为二者的复杂历史提供了一个例证。我们已经看到，从20世纪乡村教育运动的一开始，乡村社区就积极参与到乡村教育的发展之中。很多乡村学校主要是由村庄自身发起和出资的。国家设定了教育的指导方针，对学校进行监督检查，并且试图树立一定程度的正规化教育，但学校还是主要由社区自身维持和运作的。1949年以后，尽管国家控制程度提高，许多1949年以前的传统还是保存了下来。特别是在文革时期（1966-1976），“民办公助”办学模式——“民办”指由大队（村）和公社（乡）办理，“公助”指由政府在资金、师资等方面提供不同程度的帮助——成为典型，推动了农村义务教育空前程度上的普及（Pepper 1996：414ff）。在国家制定的指导方针下，乡村大多管理和维护着自己的学校。很多学校雇用自己的教师，其工资起码一部分由集体工分来支付。农村的民办学校和城市的精英学校在质量上虽然有明显的差距，但是这个民办体系成功地为绝大多数农村人口提供了免费的小学教育。
然而，在改革时代，市场化和乡/村财政收入的减缩（相对于其职责），把整个半官方的乡村教育体系推入了危机状态。免费的教育被一个为钱驱动的，大规模增收学、杂费的教育体系所取代。教育变成农民沉重的经济负担，许多人根本就无法承担。乡/村的财政短缺又导致了教师工资的拖欠、名额的不足和对（便宜的）代课教师的广泛依赖等现象，导致了教学质量的急剧下降。整个体系实际上已在崩溃的边缘摇摇欲坠（李梁、许桐珲2005）。
中央政府因此在最近几年宣布了九年（小学和初中）免费义务教育的意图，教育部宣称要将全国380万乡村教师纳入正式预算，保障一定标准的工资（教育部2005年12月9日）。这当然会导致更高程度的正规化和更深层的国家控制，并相应降低地方社区的半正式参与。
今天，乡村教育正徘徊在十字路口，有的人可能说是陷于漩涡之中。在毛泽东时代，大队和公社提供了以简约主义进路为基础的免费民办教育；改革时代的市场化却将早期的教育体系腐蚀成为一个极其昂贵和充满故障的体系； 新的21世纪福利国家模式则希望全部由国库出钱，为所有人提供免费的九年制义务教育。这种过去和现在的混合，究竟会形成什么样的前景还是个未知之数。但是，旧有的国家发起与社区参与（建立在地方自我本位的公共服务动机上，而不是简单的牟利之上）相结合的半正式进路，仍有可能起一定的作用。也许，同样的逻辑也适用于卫生保健，其价格今日已像教育一样超出了大多数农村人口承担的能力（宋斌文、熊宇红、张强2003）。[8]
这些观察也许可以扩展到乡村治理的整体。首先，毛泽东时代集体制的大队和公社成功地提供了免费教育、卫生服务以及高度的公共安全，虽然是以政党国家对农村人口和经济的过分的全能主义控制为代价的。[9]这是一个矛盾的结合，同时包含全能主义政党国家的高度官僚化治理和过去的半正式简约行政进路。
事实上，毛泽东时代的乡村治理可以看作一个具有相当强烈的反官僚主义治理传统，一个可以追溯到延安时代以来的“简政”口号的传统。文革时期的政府机构在它控制文化和思想的努力上可能比官僚化的共产党政党国家更加“全能主义”，但是就正式的国家机构而言，它毋庸置疑比后者倾向简约。当然，毛时代的政治运动和过去的简约主义治理有很大不同，但是这些不同不能取消二者在治理方式上所有的共性。
就改革时代而言，它首先在80年代成功地利用了良好的乡村集体干部和新式市场刺激的结合，推动了令人瞩目的“乡村工业化”，并且提高了农民的收入和生活水

中国历史因果故事

平。但是在市场化下，乡村治理逐渐屈服于货币主义和功利主义。首先，随着党组织权力的退却和乡村自治的呼吁，村、乡干部比改革之前有了更大的行动自由。事实上，地方治理在很大程度上，不再像改革以前那样，完全遵循党的要求办事，而是在税收和计划生育等基本任务之上，只要避免党所明令禁止的事情，便多可
自行其是。随着公共服务道德的崩溃，地方干部变得更加功利主义和自私自利。权力滥用广泛出现在省、地、县地方政府为企业发展和房地产开发的征地之中（以期增加地方政府/官员的小金库，或提高其所谓“政绩”），以及为了自身或某些个人利益出售国有企业，并且使用专横权力支持那种行为，镇压抗议和反抗。这些行为多数没有受到中央的严格制裁。政党国家的官僚机构越来越多地主要只是在国家既定目标不能达成，或纠纷发生的时候，才介入干预。各级上访部门堆积了大量民众对各级政府或某干部的申诉。[10]这种权力滥用最极端的案例可以看作全能主义和简约主义的最恶劣的融合，近乎一种新型地方官僚世袭主义。
进入21世纪，一种新的地方治理模式正在兴起，可能会用新的公共服务型福利国家来取代过去的和改革早期的控制提取型国家。农业税已被废除，中央政府宣布了它彻底改造乡村教育和卫生服务的愿望。但是国家向新模式的转型并不容易，多半会带来许多意想不到的结果。村干部变得越来越只是简单地由上级政府拨款支薪的职工，不再是由地方社区财政自己负担的准官员。这似乎意味韦伯式的“官僚化”或“理性化”，但是这一变化是伴随社区(集体)资源和税收的锐减以及村/乡干部所承担的角色和功能的锐减（停止征税，因缺少财力和权威而停止提供公共服务，对生育控制的可能放松）而发生的。[11]令人担忧的是，村级治理的正规化和官僚化可能仅存于形式上，缺乏实质内容，附带繁琐的文书却没有真正的工作，正如近期的一个调查报告所指出的那样（董磊明2006：第三部分）。官僚体系的上层到底能否全面承担和接手公共服务仍待观察。
当然，在今天高度工业化和全球化的中国，对为农业国家设想的“儒化的法家”治理模式的多种要求已经不复存在了。官僚体系的规模也不再受到以农业为主的国民经济的有限税收的限制。而对教育、卫生、市场和交通、通讯基础设施的现代要求意味着新的政府和过去必定会有很大不同。简约主义治理模式必须联系今日从汲取控制型国家到公共服务型国家的转型，才可能起作用。然而，20世纪早期地方自治和由地方推动的公共服务先例，以及毛泽东时代的国家+地方参与模式（起码部分源于旧有的简约治理传统），排除其过度“全能”弊端，仍然值得借鉴。民众参与和控制关乎地方利益的项目，有可能会推进近几十年来被市场经济原子化了的社区纽带的重新建立。考虑到小农经济和村庄将长期存在，简单地依赖西方科层制化的福利国家模式，不见得能够解决政府转型中的实际问题。
就我们在这里的目的而言，重要的一点是我们不能简单地用从现代西方舶来的“科层制化”、“官僚化”、“理性化”和“现代化”等概念，或者它们的对立面（去官僚化）来理解人民共和国治理的变化。我们还要把20世纪治理实践中占有一定地位的半正式行政，及其依赖的准官员和纠纷解决治理方法，纳入我们的思考之中。
上面讨论的多对不同的概念——韦伯的世袭主义的官僚制，Mann的高专制权力和低基层渗透权力，以及“儒法和一的治理”——有明显的重合。我们或许可以将高专制权力或者中央集权权力和法家联系起来，而将简约主义主要和儒家联系起来。我们或许也可以把官僚（科层制）治理主要和法家联系在一起，而将君主世袭制及其对简约治理的要求主要和儒家联系在一起。
但是这几对概念都更多地展示了政府制度上的结构和目的，较少涉及政府的实际运作或治理实践，而恰恰是后者赋予了前者实质内容。这里的区分在于政府的正式结构和实际运作之不同，在于政府机构和行政实践之不同。正如本文所建议的那样，中华帝国的政府机构确实应看作是官僚制和世袭主义制，高专制权力和低基层渗透权力，以及法家和儒家的矛盾结合。但是，中华帝国在其政府与社会的关键性交汇点上的实际运作，则寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法。由此，我在这里提出了“集权的简约治理”的概念。正如我们已经看到的那样，帝国时期遗留下来的这一治理传统，有一定部分的内涵在国民党时代、毛泽东时期和改革时代的治理中留存下来。新时代对福利国家的需求当然会使旧有的简约治理传统的部分内涵成为过时，但是简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，也许仍然可能在中国起一定的作用，在其追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色。
参考文献
宝坻县档案。北京：第一历史档案馆，归顺天府；以卷号、年、农历月、日顺序引用。例如，宝坻县档案 87，1814，12.4。
从翰香编（1995）：《近代冀鲁豫乡村》。北京：中国社会科学出版社。
董磊明(2006)：《村将不村——湖北尚武村调查》第一到第三部分，见www.snzg.net。
黄宗智(1986)：《华北的小农经济与社会变迁》。北京：中华书局（重版2000，2005）。
——(2001)：《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》。上海：上海书店。
——(2003)：《中国的‘公共领域’与‘市民社会’？-- 国家与社会间的第三领域》载《中国研究的范式问题讨论》，260-285页。北京：社会科学文献出版社（此文是我1993a英文原作的翻译稿，错误较多，在本集子中已适当改正）。
——(2007a)：《中国民事判决的过去和现在》，载《清华法学》第十辑。
——(2007b)：《中国法庭调解的过去和现在》，载《清华法学》第十辑。
教育部（2005）：《教育部拟将农村教师四百亿工资列入预算》2005年12月9日，载www.edu.cn。
[4] 一份是一名村长提起的针对几个村民的控告。另一份是三名新成立的（虽然远不是普遍建立的）“检查委员会”成员提起的针对一名村长没有遵照国民党新指示公布村庄账目的控诉。在1996年的书中，我说有“大约120份”这样的诉状（Huang 1996： 43-44；中文见黄宗智2001）。更细致地看，那个数字包括了15份诉状复件，10份不涉及村长的诉状，6份只是由个别村民提起的普通民事诉状——总共是119份。因此当时说一共“大约120份”。
[5] 参见Rowe 1984, 1989, 和Rankin 1986。他们的研究先是将这一趋势等同于哈贝马斯的和国家并置对立的“公共领域”，但后来更多地将它看作国家与社会间的中间领域（Rowe 1993， Rankin 1993）。我1993年的论文对这些评述作了总结（Huang 1993a: 220-221）。
[6] 关于法家法律的“儒化”请参见瞿同祖 1961; 并比较 Bodde and Morris 1967。
[7] 正如瞿同祖（Ch’ü 1961）所揭示的那样，法家意识形态同样也和儒家的社会等级观融合。
[8] 杨团（2006）提出了极具启发性的“第三条道路”医疗卫生服务体系模式。
[9] 相较于旧的“极权主义(totalitarianism)”概念，邹谠建议使用“全能主义(totalism)”一词（参见邹谠1994： 222ff）。
[10] 从1990年新《行政诉讼法》颁布开始，可以通过法庭对政党国家代理人滥用权力的行为进行申诉（参见 Pei 1997）。但是直到今天，半正式的上访体系仍然是普通公民赖以抵制这些权力滥用行为的首要途径。
[11] 集体单位瓦解之后，乡村教育卫生服务的资金一度来自乡（镇）政府提留和统筹的费用。但是，2003年（在减轻农民负担的目标下）的税

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费改革取消了所谓“三提五统”。其后两年，资金缺口一度由扩征的农业税（几乎翻翻）弥补。但是，随着2005年农业税的正式废除，乡一级政府在税收和财政上真正完全被“挖空”了。（周飞舟 2006）
*作者题记： 本文中文版原载《中国乡村研究》第五辑， 2007， 1-23页，并纳入《中国国家的性质：中西方学者对话，（一）》专辑，载《开放时代》2008，第2期：10-29页。英文原作Philip C. C. Huang, “Centralized Minimalism: Semiformal Governance by Quasi–Officials and Dispute Resolution in China,” Modern China, 34, 1 (January 2008)。在此感谢白凯（Kathryn Bernhardt）、夏明方、李怀印、彭玉生、Bradly Reed、Elizabeth VanderVen和汪洋在本文修改过程中提出的宝贵意见。汪洋为本文译出初稿，谨此致谢。译稿经我自己详细校阅修改，基本准确，但因概念众多，不容易翻译，文字去理想甚远，尚盼读者见谅。 (责任编辑：admin)

原文出处：http://his.newdu.com/a/201711/09/530825.html

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本文标题：治理理论-黄宗智：集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政；本文链接：http://gazx.sd.cn/zggs/24841.html。