丞相-中国历代官制简述

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原文标题：中国历代官制简述

中国历代官制简述
聂 崇 歧

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中国的官制，从秦始皇时候起

中国历史故事林

，才有了比较严密的制度，秦统一以前的两三千年，就不然了。所以我想先将远古到战国末年的官制发展情况，略予介绍，然后再将秦汉直到清末的官制分为三个题目来谈。这三个题目是：一、中枢机构；二、中央各部门；三、地方机构。
一、先秦官制的发展
“官”是管理事务的人。在原始共产社会时期，已经有官，并且还有分工。及至进入奴隶社会，国家出现，这时的官，性质与原来不大相同，他不仅是管理事务人员，而且还是统治阶级压迫被统治阶级的爪牙了。因此，官在人民心目中变成了可怕、可厌、可恨的家伙。
中国述说官制追溯最远的，似乎要属郯子。他是郯国（现在的山东郯城一带）的国君，于鲁昭公十七年（公元前526年）访问鲁国，叔孙昭子问到传说中少昊氏以鸟名官的事，郯子回答道：“吾祖也，我知之。昔者黄帝氏以云纪，故为云师而云名；炎帝氏以火纪，故为火师而火名；共工氏以水纪，故为水师而水名；大皡氏以龙纪，故为龙师而龙名。我高祖少皡挚之立也，凤鸟适至，故纪于鸟，为鸟师而鸟名。”接着他列举各种“鸟”的职务。这段话自然是属于传说，其中可能夹杂着“图腾”的成分，但也可以反映原始社会已经有了官的分工。
讲黄帝以后的“唐虞盛世”，一般都以《尚书·尧典》作依据，它曾提到司徒、司空等等的官职。但这篇文章是后人所写的，不能说是实际情况。夏代官制，不大清楚。商代官制，因为甲骨文的发现，再参稽诗书的记载，大致可知道一些。
就中国历史的发展阶段来说，商代之为奴隶社会，似乎没有什么疑问。它的官制，可以分为技术和事物两类。前者如史、卜之属，是有文化的；后者如臣、仆、宰之属，是由奴隶选拔出来的。而其时奴隶首领，每能掌握大权，如伊尹本来是“ 媵臣”，可是他敢于而且能够一度废掉汤孙太甲。这种情形，在中国史上并不是绝无仅有的。
周代官制，从前多从《周礼》（又称《周官》或《周官礼》）的说法，认为它是“周公致太平之书”。其实它基本上是战国时期的作品，其中若干官名虽是早已有之，但在西周，并没有那种系统严密的组织。所以要明了西周官制，我们只能依据诗、书和金文中一些零星材料。大体说来，西周除沿袭商代的若干官号，如师、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外，在后世所常见的如司徒、司马、司空、司寇、宗伯等等，在那时都已有了。
春秋时期，周王室的官制大致没有什么变动。至于诸侯列国，由于互相并吞，有的国灭亡了，有的国扩大了，而扩大的国，土地、人民既然增加，旧的官制不能适合需要，自应有所添改。但就典籍记载来看，当时添改的不过是中下级官吏，至于掌握大权的高官，并没有什么改变，而且还分为两大系统，一是齐鲁等国，一是宋楚等国。前者是周的封国。它们和周王室一样，辅国君发号施令的人都是“卿”，并没有特别专名，如司马、司寇之类。至于宋为商后，楚的存在当周兴之前，它们并不采用周制，如宋的太宰、大司马，楚的令尹、大司马，都是对掌文武二柄的。不过卿也好，太宰、令尹、大司马也好，都有一个共同点，就是都用出身于公族的。这种现象，可说是原始社会的氏族成员共同参与政治的遗留。
战国时期，只剩了七个大国和一个微不足道的卫。各国的地盘更大了，不但中央机构有变更的必要，就是地方也急需加以增改。就中央机构来说，在秦开始确立了丞相（尊重一些的称相国）制度，同时“国尉”“将军”等称号也出现了。本来“相”这一辞，在春秋时已屡见不鲜，如管仲相齐桓公之类，而齐后来又有“左相”“右相”。但管仲之“相”是动词，意为辅佐，并不是称号；而左、右相则可以认为是一种称号了，但它并不能明确表示出君王的威权，至于“丞相”的意义就不同了。因为“丞”与“承”通，“丞相”就是承君王之旨，辅理国政的意思。这样，虽说“丞相礼绝百僚”，但他是承君王的意旨来处理事务的。一般以为到秦始皇才进一步抬高了君王威权，这种看法自然不错，可是在秦始皇之前，他的祖宗已经开始朝着抓权的方向走了。再就地方机构来说，秦、魏等国已确立了郡县制度。本来春秋时期，地方单位已有邑、县之称，邑县长官在鲁称宰，在晋称大夫，在楚称公。战国初期，由于领域扩大，于是在内地称县，县有令，以民政为主；边地称郡，郡有守，以军事为主；守和令在当时并不见得有上下之分。迨中期以后，有些郡，人口加多，生产随之增长，因而民政也重要起来，这才将郡内划分为县，至此郡辖县的制度才确定下来。到战国末期，内而中央，外而地方，秦的官制，大体上已接近统一以后的情形，为秦始皇整齐官制铺平了道路。
二、秦至清末官制的发展
中 枢 机 构
秦灭六国，成为中国历史上第一个统一的大国。领地空前地扩大，一切事务，远非王国制度所能处理，因而在官制上需要加以全盘调整。其中枢，也就是发号施令的总枢纽，是以丞相府、太尉府和御史大夫寺三个机构组成的。丞相掌行政（若有二人时，加“右”、“左”字样，以右为上。二世时又一度有中丞相），太尉掌军政，御史大夫一方面是皇帝的秘书处长，一方面管监察（御史是史的一种，类似机要秘书，地位不高。秦创“御史大夫”一辞，意思是统帅秘书的人）。
西汉初年，仿照秦制（汉改以左丞相为首），但文帝以后，太尉并不常置，而自武帝时起，丞相地位虽高，权力则渐缩小，皇帝常常通过内廷保管文书的尚书署亲自裁决庶政，有时更加给宦官以“中书令”的称号，也使他们与闻政务。因此，从昭帝时起，在皇帝年幼不能处理国政时，每用重臣、外戚，加上“大司马大将军”或别的头衔来令尚书事。到成帝时，尚书署的首长尚书令改用士人（以往是宦官），而“署”也渐以“台”来代替，于是尚书台遂发展成为皇帝的机要秘书处，不但丞相的职权被它夺去很多，就是御史大夫的秘书处长职务也不复存在了。此时，一些从儒家经典中钻出来的官僚们，很不以秦制不师古为然，因而提议恢复古制，以大司马、大司徒、大司空三个官号来代替丞相、御史大夫和早已不设置的太尉（这是成帝时候。成帝时一度更改，仍留丞相。）这样一改，大司马和太尉、司徒和丞相职务上还属相通；可是大司空是主水土之官，和御史大夫职务毫不相干，后者的秘书处长职务也由尚书令代替了，还没关系，但它的监察职务怎么安排呢？这只好将其属员“中丞”留下来，专司监察。于是“御史台”一辞出现，而在中国官制发展史上专门的监察机构才算树立起来。
东汉初年，根据西汉末年制度，名义上的宰相是“三公”，或称“三司”（因为三个官都带“司”字。在光武帝中期，又去掉“大”字，将大司马改为太尉。又配合“三才”，太尉是“天公”，司空是“地公”，司徒是“人公”。东汉末年黄巾起义，张角兄弟之称“天公将军”等，是有其渊源的）。不过，他们只是办些例行公事，至于发号施令则归于尚书台。其长官称尚书令，副手称尚书仆射（若是二人则分别加“左”“右”字）。东汉末年，曹操为了掌握大权，曾一度恢复丞相、御史大夫，到了魏初，又改从东汉原则。不过这时三公的权更小了，迨晋代的“八公”（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军）名称出现，这些高官几乎皆属空衔。而在魏初，尚书台也变成外围，成了执行的机构，至于发号施令，则归诸中书省。
本来在曹操为魏王时，曾在其“国”中设立秘书令，掌出发教令。曹丕称帝后，因汉代的尚书台权势太大，成了实质上的宰相府，于是就把王国制度中的秘书令改为中书监、令。监是第一首长，令是第二首长。公署通称中书省，而尚书台渐渐也多称之为尚书省（三国时，蜀汉的官制并不固定，如诸葛亮为丞相，继他掌权的蒋琬称大司马，后来费祎、姜维都称大将军。吴的官制，有丞相、大司马等等，但与后世官制发展关系不大，不再申述）。
晋代一遵魏制，中书监、令地位虽不很高，职务则很亲重，故有人目中书省为“凤凰池”。由于中书省权势日大，皇帝有些不放心，于是遂有南北朝时期侍中参予大政的办法。
侍中从秦时就有了，地位很低。西汉中叶以后，皇帝才渐将这个头衔加在所喜欢的官员的本衔之上。至于没有别的官号，只称侍中的，地位也高起来。到东汉中遂设置侍中寺（晋时称为门下省）。南北朝时管的事务扩大，侍中乃成为省的长官，掌“尽规纳献，纠正违阙”。凡属重要政令，皇帝每要徵取侍中的意见，以集思广益，并 制中书省的越分行动。中枢官制从东汉以来变化到这般地步，“三省制”事实上已经存在，只待遇机加以调整而已。
隋文帝代周以后，就确立了内史省取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度（隋代避用“中”字，改中书省为内史省。废中书监，只存内史令。又改侍中为纳言，唐初又改从旧名）。以内史令、纳言和尚书令为宰相，间或以别的官加“参掌机事”名号，行宰相之职。
唐承隋制，也以三省长官为宰相，但因太宗曾当过尚书令，后来就空着它不再授人，而以尚书省的副长官——左右仆射为宰相。高宗以后，左右仆射渐渐不能参决大政，成了听令执行的官员，虽在玄宗时一度改称左右丞相，也只具空名而已。这是制度之一变。太宗时，中书令、侍中因为位分较高，常常用旁的官加上“参议朝政”“参预朝政”“参议得失”“参知政事”之类，作为实际上的宰相。自高宗以后，则以“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”（中叶后改为二品）行宰相事，这是制度之再变。三省本是各有公署的，但后来各公署，除尚书省外，只是副首长以下办公的地方，至于成为宰相的侍中、中书令或同中书门下平章事等官，居常同在政事堂讨议国政。堂初设于门下省，后移于中书省，又称“中书门下”，表示它是联合组织。这两个不同性质机构的长官们既在一起办公，而正式长官——侍中、中书令又不常置，于是审核一层当无必要，这样，门下省的审查职责，实际就落到给事中的肩上了。这是制度的三变。三省制度经过这几次改变，中枢机构事实上只有一个混合体的中书门下，到了宋代遂简称为“中书”（三省名称在高宗、武后和玄宗时候曾有几度改变：尚书省称中台、文昌台；中书省称西台、凤阁、紫微；门下省称东台、鸾台、黄门）。
五代时期，在沿袭唐制之外，又有枢密院参与大政，首长称枢密使或知枢密院事。本来在唐代宗时就设置内枢密使，用宦官充任，掌承受章奏，很类似西汉中叶以前的尚书令。但在德宗以后，宦官抓到了兵权，内枢密使的职权就扩大了。朱梁时代改用士人，并改称崇政使。后唐又改称枢密使，但不用宦官。充当这个官的，大体都是皇帝的亲信，地位虽不及宰相之尊，权势则非常之大。所掌的初不限于军事，但到后周则渐渐不预民政，于是遂开宋代“中书、枢密对掌文武二柄”的先河。
宋代中枢官制的变化，不但确定中书、枢密的“二府”制，各“府”的组织较前期有所不同，而且中书也经过了几度更改。最初中书只有加同中书门下平章事（间有加同中书门下二品的）的宰相，太祖时又增加“参知政事”作为副相。初起宰相人数并不固定，少者一人，多者三人；参知政事也是如此。到神宗改官制，确定宰相二人，首相称“尚书左仆射兼门下侍郎”，次相称“尚书右仆射兼中书侍郎”。参知政事确定四人，名称改为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。徽宗时，改尚书左、右仆射为太宰、少宰，余无变动。南宋初年，又将尚书左、右仆射的名称恢复，而将其所兼的门下、中书侍郎一律改为同中书门下平章事，至中书、门下侍郎以及尚书左、右丞则仍改为参知政事。孝宗时又将尚书左、右仆射同中书门下平章事的名称改为左右丞相。从此到宋末没有再变。至于枢密院，除了枢密使、副使之外，又增置签署和同签署（英宗后改为“书”）枢密院事。有时以知枢密院事和同枢密院事来代替使和副使（上述各官，宋人习惯合称之为“宰执”，宰是宰相，执是执政，除了三二个宰相外，其余的参知政事和枢密院高官都是宰执）。拿旧制比较来看，宋代的枢密院很有点像秦代的太尉府。但秦代没有兵部，提不到侵权问题，宋则不然，枢密院号称“本兵”，它侵去兵部的权是很多的。
与宋前后并立的辽金和灭宋的元朝，其官制有此共同特点，就是对汉人的防闲和夹杂着奴隶社会甚至氏族时期的残余，而辽代尤为突出。它的中央官制分为南北两面，南面官仿照唐制是用以位置汉人的，但实际上并没有什么权，一切政柄都操在北面官手里。其中枢机构是北、南宰相府（这是第一次将“宰相”定为正式官名。而“南宰相”是属于北面官的系统，并不是南面官），作宰相的，不出皇族耶律氏和后族萧氏，而且权势也比宋的宰相为大。辽虽然也有北、南枢密院，但其职务分别类似宋的兵、户二部，和宋的枢密院不大相同。
金代官制多仿于宋而加以变通。中枢机构名称为尚书省，首长是尚书令，率以皇族和外戚充任。次为左右丞相，率以女真贵族充任。次为平章政事、次为左右丞，次为参知政事，汉人或有机会与于其选。至于枢密院则与宋制无大差别。
元代参照金制，但尚书省曾有几度置废。大政总汇于中书省，其首长为中书令。世祖以后不常置，置则率以皇储兼领。其次为右、左丞相（元以右为上），多以蒙古人充任；其次为平章政事、左右丞、参知政事，杂用蒙古、色目、汉人，但汉人至平章政事的极少。关于枢密院，制度虽与金、宋相似，可是为了防止泄漏军事机密，汉人是不许参与的。
明初本用元制，有中书左右丞相等官。洪武中废中书省，由皇帝直接处理国政，而指派翰林院等文翰机关选调几个官员掌草拟诏谕，加以殿阁大学士头衔，是为内阁之始。所以内阁实质上是皇帝的秘书处。但这时的学士仅只承旨办事，到成祖时，才简拔几个所喜欢的学士入直文渊阁，参预机务，和太祖时已不同了。不过这些学士们，官位并不高，权势还很小。仁宗以后，特别是到英宗初年，学士们多是四五朝元老，官位很高，而且皇帝幼小，他们权势和以往遂大不相同，俨然成为宰相。可是太祖曾有子孙不许设置丞相之诏，后人为了避免违制之罪，所以称大学士们为“辅臣”，首席的称为“元辅”或“首辅”。这些实质上的宰相，在弄权方面，比起从前的丞相反倒方便些，因为丞相向不直接草诏，而大学士却要“票拟批签”（票是纸片，票拟就是用一张纸拟旨）。这件事向由首辅执笔，因此明代中叶以后，抢作首辅的丑事，屡见不鲜。
清初有内秘书院、内弘文院、内国史院，后来仿明制改为内阁，其大学士职务也大率相同。表面上满、汉各半，实则汉大学士只是陪衬。而在有议政大臣时，即满大学士之权也不如明代之大。迨军机处成立后，内阁大学士更无多职任了。
军机处源于雍正年间的军机房，当时因为对西北用兵，设置本是专为处理军务的。到乾隆年间遂发展成军机处，派满汉大臣为军机大臣（资格轻的为军机处行走、学习行走等），几乎每天要见皇帝，有什么命令，直接用军机大臣名义发下，称为“廷寄”。而外边章奏也直达皇帝，不再经由内阁。于是内阁大学士们只做些例行公事。用东汉制度来比，军机处很似尚书台，而内阁大学士则有类位尊而不重的三公。这种办法一直沿袭到宣统三年，才告废止。那时为敷衍立宪运动，成立了所谓内阁，有总理大臣一人、协理大臣满汉各一人。但行之不到半年，武昌起义就爆发了。
总上所述，从秦至清的中枢机构，其变化大致可分为四个阶段：即由丞相、御史大夫制到三公制为一阶段；由三公失权，尚书台代起以及陆续出现中书、门下省为一阶段；由三省制的确立及其发展为一省制为一阶段；由一省制到内阁以及军机处的兴起为一阶段。这种制度的一变再变，里面都含有一个中心问题，那就是皇帝要抓权。至于清末的新内阁制，则又当别论了。
上面提过，中枢机构是发号施令的总部，号令都是用文字来表达的，自然要有草拟制诏的官，现在附带提一提。
秦及西汉，诏令大多通过丞相、御史大夫颁下，即由丞相属员拟好发出。御史大夫虽有秘书处长的职务，但所做的率属行政工作，如“受公卿奏事”之类，并不大管草诏的事，偶有下丞相、御史的制诏，并看不出有专官管理。到西汉中叶尚书台渐为政务总汇，草诏的事渐由尚书郎担任。三国曹魏则改属之秘书监、令。南北朝时又归于中书舍人（初称“通事舍人”），其制至唐中叶以前，无大改变。唐玄宗立翰林院，招集各色各样的人，如下棋的、绘画的……等等，作为政暇消闲之所，也找些诗文名家，假以学士之号，来谈论文艺，偶然叫他们代拟诏令，后遂发展为单独机构，名称“翰林学士院”，专掌重要诏令。其一般诏令，乃属之中书舍人。于是演成“内制”、“外制”之

项羽中国历史人物故事

分（内制是翰林学士拟的，外制是中书舍人拟的）。这时的翰林学士院实际是皇帝的机要秘书处。五代到宋，一承唐制，只是宋代间或不命正官，以“知制诰”或“直舍人院”代替中书舍人，以“直学士院”或“翰林权直”代替翰林学士，辽南面官也有中书舍人、翰林学士，但职位远不如北面官“林牙”（契丹语译音）之亲重。金、元都没有中书舍人，文诰之事，金多归之翰林学士院，元则属之翰林国史院。明初袭元制，但直称翰林院，迨废中书省后，内阁大学士成为“票拟”谕旨的专官，翰林官的职务减轻很多。清初沿明制，但自军机处成立后，重要诏旨都归军机大臣或由大臣交给军机章京草拟颁发，内阁大学士只管些例行上谕而已，成为闲员了。
中 央 各 部 门
甲 行政机构
秦的中央行政机构有十几个，重要者九，所以后来有“九卿”之称。第一称奉常，“掌宗庙礼仪”，是古代巫卜的综合体。第二称郎中令，“掌宫殿掖门户”，统辖侍卫皇帝的诸郎，等于侍从武长官。第三称卫尉，“掌宫门卫屯兵”，是禁卫军军长。第四称太仆，“掌舆马”，是皇帝车马的总管理员。第五称廷尉，“掌刑辟”，类似最高法院院长。第六称典客，“掌归义蛮夷”，是招待少数民族来朝的官吏。第七称宗正，“掌亲属”，是管理皇族（包括公主）事务的人员。第八称治粟内史，“掌谷货”，是租税赋税的总管理官。第九称少府，“掌山海池泽之税，以给供养”，是宫廷的总务处。后来发展成机要秘书处的尚书台，原来是少府的属官。除九卿外，还有掌京师治安的中尉、掌营建宫室的将作少府等列卿。总观秦的九卿，除了廷尉、治粟内史和典客外，其余六卿，职务多是属皇帝私人方面，很少及于国政的。
汉代沿秦制，惟名称多有更改。如奉常改太常，郎中令改光禄勋，典客改大鸿胪，治粟内史改大司农（一度称大农令），中尉改执金吾，将作少府改将作大匠。诸卿职务多有增减，尤其到东汉，少府所掌，部分归入大司农，组织大为缩小。而自尚书台发展后，卿的职务不但被夺，即地位也越来越差了。
尚书署发展成台后，事务增多，在汉成帝时，遂派尚书四人，分曹治事。东汉至南北朝，曹增到二十多，于是合并三、四个曹，成为一部，部或五或六，还没有定制。隋代仿周礼六官才定为吏、民、礼、兵、刑、工六部，部有四司。唐沿隋制，惟在高宗时为避太宗讳，改民部为户部。从此直到清末，六部制基本未变，司则间有增减。部的首长称尚书，副首长称侍郎，司的正副首领称郎中、员外郎。吏部掌官吏的铨叙和中下级官吏的选派，户部掌户口、租税的政令，礼部掌祠祀、礼仪、考试的政令，兵部掌军事和军器的政令，刑部掌司法行政，工部掌土木工程的政令。本来诸卿在秦汉时期是政务兼事务官，迨六部制立，他们只是事务官，一切须听部令，其职权之缩小，不问可知。
诸卿职权，不仅受了六部侵削，有的更是由于新的机构之设置而被分去。如光禄勋在秦汉本为重任，但到曹魏，皇帝侍从改归武卫将军等统率，它就成了冷署，渐变为大宴时安排宴席的衙门（从南北朝时改称光禄卿，明清时称光禄寺卿）。又如卫尉，在秦汉时，地位仅次于光禄勋，也是从曹魏时起，卫士属于武卫将军，它渐变为管理军用器物的机关。又如少府，在秦汉时是个繁剧之司，可是三国以后，其职务分别为殿中、门下省所夺，沦为管理织染之署（隋后改称少府监）。又如大司农，在东汉时它本分得少府一部分职权，迨南北朝时，新设的太府寺又把它从少府得来的职权抢了过去，成为司农管仓廪、太尉管金帛的制度。又如太仆，南北朝以后，皇帝的车驾，不在职掌之内了，但将养马之责担在肩上，却还不是闲曹。至如太常、廷尉（隋以后改称大理，到清末未变）、鸿胪、将作大匠，算是没有多大变动，而宗正从金元特别是明清两朝，改为宗人府，以亲郡王领其事，看来气势反倒巍峨了。
秦汉以及南北朝以来增置的诸卿，虽然间或有所并省（如东晋初和南宋初），但皆不久即恢复。到了明代，才裁减为六个，即太常、光禄、鸿胪、大理、太仆等寺卿（在南北朝以后，都加“卿”字，明清则称“寺卿”）和宗人府。其司农、太府归于户部，因此户部直接管理起仓库，以政务官而兼事务官了。清沿明制，二百六十年没有大的更改，但在光绪末年，因为实行新官制，除了大理寺升格为大理院外，其余的一律撤消名义，而将其职务分于各部（如太仆并入陆军部）。从此两千多年来的九卿制遂告结束。至于明清所习称的九卿，实际是拼凑的（即吏、户、礼、兵、刑、工六部，加上都察院、通政司、大理寺，所谓“六部都通大”的首长号为大九卿），与秦汉之制已不相同了。
清末新官制，实开端于咸丰十年（1860年）总理各国通商事务衙门的设立，它是办理对外交涉的机构。光绪二十七年（1901）以后，由于帝国主义的要求，改为外务部，并且列于各部之上。此后为了办理骗人的“新政”，陆续增设和改变几部，到宣统三年春，新内阁成立，共有外务、民政、度支、陆军、农工商、法、学、邮传和理藩九部，部有大臣、副大臣以代替旧日的尚书、侍郎。此外，还有海军衙门和军谘府（即参谋本部）。这种组织就是北洋政府国务院的蓝本。
以上所述是中央行政机构变化的情况。大体上可以说是诸卿制和六部制的转化。在诸卿制时期，设官分职多属于皇帝私人事务。这是封建社会初期的现象。到六部正式成立，其职掌则属国政，即诸卿所管的也多不是皇帝私人事务。这是封建社会成熟时期的现象。至于中央行政机构，自然不仅是诸卿六部，如国子监、秘书监等等，还有很多，但其重要性终不太大，不再详谈。
乙 监察机构（附谏官）
提到监察制度，人们很容易联想到“铁面御史”。其实御史本是君王的机要秘书，战国时，秦赵渑池之会，双方各有御史记录当时所发生的事情，可为明证。但淳于髠对齐王问，说御史执法在场不敢放量饮酒，这个御史似乎已带有监察性质了。
秦始皇统一后，立御史大夫以副丞相，一方面掌天下文书，一方面掌监察，西汉沿袭其制。所以这时的御史大夫寺，还带有内廷秘书处的职务，不是单纯的监察机构。西汉末年，宰相变易名称，为三司制。御史大夫改为与原来职务毫无关系的大司空。其秘书处职务已由尚书台代替，至监察职务，则别立御史如，保留其原来的助手——御史中丞，以司其事。到这时，单纯的监察机构才算树立起来。此后由东汉以至南北朝，大体都相沿袭（东汉末，曹操为丞相，又恢复御史大夫，但在曹丕称帝后，又回到原来体制。又元魏时，御史中丞改称中尉）。至其组织，则秦时只有御史，汉改称侍御史，并偶置检校御史。御史既为监察之员，掌纠正官邪，号称“天子耳目”。魏晋以后，且许风闻言事，不必提出实在证据。御史虽为中央官，但在秦时即派出监郡，谓之监御史，简称为监。汉魏以后，御史派出巡视之制仍然存在。
隋世，因避讳关系改称御史中丞为御史大夫，并改检校御史为监察御史，专掌出外巡察。
唐代御史台也以御史大会为长，而将治书侍御史改为御史中丞为之副（改名也因避讳）。下分三院：一曰台院。侍御史属之，资历浅者称“侍御史内供奉”，其职务不但管内外监察，并且和门下省的给事中、中书省的中书省人，分值朝堂，受理冤讼，当时谓之“三司”。二曰殿院，殿中侍御史属之，资历浅者也加“内供奉”三字。其职务主要纠察朝会时失仪和随驾检举非违。三曰察院，监察御史属之，资历浅者称“监察御史里行”，并偶尔添设员外监察御史或试监察御史。其职务虽也掌内外监察，但以对外为主（武后时乱改官制，曾一度改御史台为肃政台，并分为左右）。
五代及宋大致沿袭唐制。惟宋则御史大夫向不除科，御史中丞成了实际上的台长，而“内供奉”也都废除，只“里行”之制，间或有之。
辽的南面官也有御史大夫等官，但实际无所事事。金元御史台都有大夫、中丞为之长贰，下有侍御史、治书侍御史、殿中侍御史和监察御史。已往的御史台，监察权及于全国，至元代则因有江南、陕西二行御史台，其中央的御史台，职掌所及就不是全国了。
明初曾仿元制，至洪武十五年，改御史台为都察院，以左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史为之长贰。下依当时省区（正名为布政司），设十三道监察御史（明末定为十五道）。这些监察御史虽规定“察纠内外百司之官邪”，但以所冠道名为主。又常就其中选员带着原衔出外巡按或监察的。至于地方上有较重要的事故发生，则派“都”字号的带衔出发，所以《明史·职官志》将总督、巡抚都列于都察院系统之下，而不视为地方大吏。
清初沿明制，至乾隆十三年裁佥都御史，而右都御史和右副都御史又分别成为总督、巡抚的兼衔，而中央的只有左都御史、左副都御史执行职权。至监察御史，到清末有二十二道，这是因为省区增加的缘故。
以上是御史台发展的大概。下面再略述谏官制度以及“台谏”的合流。
谏官始于秦，称谏大夫，后改称谏议大夫，掌论议设谏。魏晋以后，又有散骑常侍，地位略高，也掌侍从规谏。北齐以散骑常侍、谏议大夫，皆属集书省，隋时并属门下省。
唐代有左、右二散骑常侍，分属门下、中书二省，但以官高，不常除授，故谏议大夫事实上成为头号谏官。此外又置左右补阙、左右拾遗，也分属门下、中书二省，资历轻者都加“内供奉”三字。
宋初承唐制，但改补阙为司谏，拾遗为正言。这些谏官们徒有其名，多领他职，不务正业。于是另置谏院，以知谏院、同知谏院掌谏议之事。到神宗元丰改革官制，才废谏院，正式以左右谏议大夫、左右司谏、左右正言分隶门下、中书二省，专供谏职。
辽仿唐制，南面官也有谏议大夫、补阙、拾遗等官，不过并没什么作用。金采宋辽之制，置谏院，有左右谏议大夫、左右司谏、左右补阙、左右拾遗等官。元不设谏官。
明初，曾置谏院，有谏议大夫、司谏、正言，但不久即废，而以给事中之官兼领监察谏职，于是从宋以来“台谏”职权混淆不清的现象，到此时逐初步合流了。
“台”指御史台，其对象为内外百官；“谏”指谏官，其对象为皇帝。台谏职权原本不同。但御史纠劾，有时不免夹杂谏诤的话，于是弹文类于谏草。谏官纳谏，牵涉到用人时，常常要列举其人的劣绩，因而谏疏近于弹章。这样，台谏职权就弄得混了。其现象在宋时已极显露，并曾几度下诏厘正，但终于没见大效。明太祖可能是鉴于这个症结，才索性把两职合而为一，以免互相纠缠罢？
给事中之民始于秦，是大夫、博士等加官，掌备顾问。汉代给事中有左右曹，分别审核尚书奏事。魏晋以至南北朝，才有专官，其职责则大致相似。唐代以给事中属门下省，专掌封驳（凡诏令下到门下省，给事中认为不相宜的，得说明理由，退驳回去）。宋沿唐制，无大改变。辽南面官门下省也有给事中，但备员而已，无何职责。金之给事中为内侍寄禄官，其职大异。元以给事中掌修起居注，也和古制不同。到明太祖废谏院以后，因而对于十三布政司有十三道监察御史去监察，而对吏户礼兵刑工六科的监察，不愿专属之都察院，于是将给事中分为吏户礼兵刑工六科，分别稽核六部事务（还分别附带监察六部以外的各机构），并付以“侍从规谏、补阙拾遗”的谏职。这种“一身而二任焉”的给事中，地位虽不高，但由于他们有矫正六部违失之权，所以权势很大。明代公私文书虽常以“科道”并称（科是各科给事中，道是各道监察御史），但道在中央，威风比之科则略逊一筹。清沿明制，但在明代，六科是独立的，至清世宗雍正元年，将六科隶于都察院，于是科道表面上成为一家。
以上是谏官制度以及台谏合流的发展概况。
按监察制度是我国政治制度史上一大特点。这个制度是统治阶级内部矛盾的一种表现，皇帝因为对百官不放心，怕他们营私舞弊，影响他的统治，才设置监察机构，专事纠弹，“以儆官邪”。但凡事有利即有弊，监察制度也是如此。作御史的不一定都是“铁面无私”，其中有意气用事的，有假公济私的，还有以“天子耳目之司”为权奸鹰犬的。如南宋初年，大卖国贼秦桧，看到某人不合己意，每示意给台官提出弹劾，就是一例。其实，即使“铁面无私”，所纠举的也未必都对。如宋神宗初年，才发表主张变法的王安石为参知政事，御史中丞吕诲就上章弹劾，连王安石的死对头司马光都感到惊讶。就作人来说，吕诲还可算作端直一流的，就是因为顽固，拼命反对王安石上台。幸亏宋神宗锐意改革，没有被这篇弹文所动摇，王安石才得展其抱负。假如碰到无定见的皇帝，恐怕“熙宁变法”未必能成为历史上的名辞了。不过，由于这个制度的存在，使官员们不敢放胆为非作歹，它对巩固统治上，并不能说没有起一定的作用。
地 方 机 构
秦时地方机构是郡县二级。郡的行政长官为“守”；主军事的为“尉”；掌监察的为“监御史”，简称为“监”。这是中枢机构的缩影。其边郡或不设守，而以尉行守事。一郡辖若干县，大县的长官称“令”，小县的长官称“长”，各有尉掌治安工作。郡守及县令、长之下都有丞，类似办公室主任。惟郡丞秩位低于郡尉，而县丞地位则略高或等于县尉。
汉郡制沿于秦，只是后来将郡守改作太守，郡尉改作都尉。至于属国都尉，则在新发展的少数民族地方有之，具有半独立的地位。边郡多无丞而代以长史。东汉初，略有改变，各郡都尉均裁撤，军民两政，统归太守，在必要时，可临时增设都尉。汉代地方上层机构还有诸侯王国，简称为“国”。其时王国的境土很广（如齐王有七十余县），而体制多仿中央，有丞相以辅王，有内史掌行政，有中尉主军事，也有郎中令、太仆等相当于中央九卿的官。到文帝时，渐感觉到诸侯王们尾大不掉，便采取分封办法，即在一个王死后，就原来境土，将他的儿子都封为王，各据若干县，以杀其势。或借口某王犯法，轻者削掉几县，重者收走一郡。迨景帝时七国叛乱平后，这种政策更加紧推行，不但诸侯王的境土小了，失掉反抗中央的凭借，而且还减损其体制。如为避免与中央官名雷同，将王国的丞相改名为相；或留王国各官的原名，而将中央的官名改变，如将郎中令改为光禄勋之类。这时，诸侯王的“国土”已不过一郡的大小。后来又实行“推恩”之制，就是除了王的长子继承王位外，其余诸子，都封为侯，于是王的权力更小了。接着索性将王国的内史裁撤，而以相理行政。所以西汉中叶以后的公私文件，常见有“郡国守相”之辞。诸侯王，经过这几次改动，实际已是空有高位，毫无实权了。
汉代的县制虽多沿于秦，但也有变动。如列侯的食邑称“侯国”，长官称“相”；公主封地称“邑”，长官称“令”；有少数民族的地方称“道”，长官称“长”。至于丞、尉，不论县、邑、道、侯国，都是一样，只秩位高低不等。而大县的尉也不只一个，如曹操曾为洛阳北部尉，就是一例。
秦的郡监制度，汉初没有采用。惠帝时虽又派御史监郡，但多不称职，文帝时乃改由丞相派属员到各郡巡视。武帝时，汉兴已百年，土地渐渐集中，大地主在乡里既为非作歹，而郡国大吏也多不遵守法令。这种情形自然会引起人民的不满，因而影响到皇帝的统治。于是将全国划分为十几个大监察区，叫作州，又称为部，每州派一个刺史。“以六条问事，非条所问即不省”。第一条是“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”。这一条是制裁大地主的。第二条是“二千石不奉诏书，遵守典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸”。第三条是“二千石不 疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言”。第四条是“二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”。这三条是为制裁郡国守相（他们秩位都是二千石）之贪赃枉法，苛暴偏私的。第五条是“二千石子弟恃怙荣势，请托所监”。这一条是为制裁少爷们乱搞的。第六条是“二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令”。这一条是为制裁郡国守相和大地主勾结的。刺史秩仅六百石，地位并不高（六百石等于中级县令），但他所监的郡国守相，都秩二千石。为什么采取这以卑临高的办法呢?揆其用意，大概是因为他们入仕途年代较浅，世故不深，顾虑较少；而年纪又当壮盛，朝气犹存，敢于破除情面，放手去作。成帝时，改刺史为“牧”。哀帝初，又改归原制，不久复称为牧。东汉光武帝再改称刺史。此后直到东汉末年，因为干戈扰攘，因人而施，有的称牧，有的仍称刺史。但这时不论牧和刺史，都掌兵权，已不是单纯的监察官了。
从魏晋以至南北朝末年，地方行政的郡县制度，大体上无甚变动，只是县的长官一律称令，“国”的长官，后来改称内史，至于公国、侯国的长官则称相，到隋统一后才一律取消。至于称州牧者多是国都所在之地，外州则率称刺史。不过，因为这三百多年，基本上处于分崩状态之下，没有战事的年月很少，于是刺史多加上“使持节都督某某等州诸军事”或“持节监某州诸军事”或“假节督某州诸军事”的头衔，并加将军之号（太守也多加将军号），权势很大，至于不加将军的，当时称为“单车刺史”，大率都是庶族的人，高门甲第者是不屑于干的。
在东晋初，北方地主阶级纷纷南迁，为了保持封建集团，多聚居一处，并不改原来地方名称，如南 州、南兰陵郡之类，于是出现了许多“侨置州郡”。后来为赏军功，又分置不少州郡，到北周末年，已有州二百一十，郡五百零八，其江南的陈室州郡，尚不包括在内。到隋初，将郡取消，只有州县两级。州的长官，除雍州称牧外，余均称刺史。又聚若干州为一军区，长官称总管。刺史，总管都加“使持节”。但此时之州刺史，实际等于从前的太守，而总管虽觖然冠以“使持节”，其威势也远非昔比。因为这样一变，州的僚佐，也酌采近制，与汉郡不同。炀帝时改官制，以郡代州，长官复称太守，并增通守以为之副，其余也略有更动。至于县，长官一律称令，其下增主簿一官。
唐初，改郡为州，玄宗天宝间，一度改州为郡，但不久又改郡为州。在称州的时候，长官是刺史，在称郡的时候，长官为太守，其职权和佐贰，没有什么大动，仅通守一官裁掉了。至于首都或陪都所在的州，率改为府，有尹和少尹等官。其军区总管，改称都督，僚属和州相仿佛。都督中有加“大”字者，例归亲王遥领，事务由长史代行。县级设官，和隋相同。惟唐代又恢复了对地方的监察制度，初行于太宗贞观八年（公元634年），派卿监分签字巡察各州，得罢免或升擢地方官吏，称为黜陟使。后又派员四出，号巡察使。高宗以后，根据全国所分的十道，每道派高级京官一人，有时称巡察使，有时称按察使，有时称探访处置使，名称变动频数，到改称观察使，才算大体固定下来。而这时节度使权力已很大了。
节度使本是临时差使，始于中宗时候，其职权类似晋以后的使持节都督某某等州诸军事。本来唐代虽有军区的都督，但只管一般军政，职任不重，所以才创出节度使这个官号来，而且并不设在内地。到安史之乱前夕，边郡已有十来个节度使，所节制的兵员，多的七八万，少的三五万。安禄山兼范阳、卢龙、河东三镇节度，手下的兵约二十万，而且都是精锐，所以敢于造反。迨这次叛乱结束后，河北、河东都授予安史部将，而内地也分置节度使以位置有功的官员，于是演成“藩镇之祸”，弄得中央号令有时“不出国门”。
节度使都带京官和御史大夫衔，又兼观察使以及营田、度支、外置等使，集军政、民政、财政和监察诸权于一身，简直是个土皇帝，其威风远远超过前朝的使持节都督。节度使有时置副手，称节度副使，其下属于幕僚的有行军司马、参谋、掌书记、判官、推官等等，属于军事的有都知兵马使、兵马都指挥使、都头等等，组织相当庞大。这些幕僚和军官，也是差使，都兼带检校京官衔（如杜甫就是以检校工部员外郎为剑南节度参谋）。节度也偶尔有大使，和大都督一样，由亲王遥领，而以副大使知节度事代行职权。在节度使之外，有的州或置之防御使，或置团练使，也都是差使，地位略高于刺史。从唐末以迄五代，刺史大率皆用武人，于是遂启宋代以刺史为武职虚衔之制。
五代和前后并立的十国，制度基本沿袭于唐，到宋代就大不同了，宋的地方行政也是两级，基层是县，设官与唐无大差异，但有时派京官为县的首长，称知某某县事，简称“知县”，体制比一般县令要高贵些。县之上，有州、府、军、监四级。自宋太祖行罢藩镇政策后，不但节度使逐渐成为空衔，就是防御使、团练使、刺史也不领本州之事，州政都派京官带原衔前去管理，称“知某州军州事”，简称知州。所谓“军”是指厢军（地方军队），所谓“州”是指民政。其僚属，属于军政方面的有掌书记、观察支使（只限节度州）、判官、推官（节度州判官，以京官充者称“签书判官听公事”）；属于民政方面的，则沿唐制，有各曹参军。至于长史、司马，根本无所事事，多用以位置被贬谪的大臣。府本沿袭于唐，除京府外，其职权、组织与州并没有分别。军也始于唐，但那时的军只管一部分军队，不理民事。宋代于沿边或冲要地区设置好些军，其规模小的，例由知县兼军使；大的则派京官（武的居多）带原衔去管，称知某军，地位等于小州，有的也辖一两县。监多属矿区，小的由州府兼管，大的派京官带原衔称知某监，地位也等于小州。凡军监的僚佐都少于州府。州府的副手称通判，始于太祖。在这两级行政机构之外，又有监察区，叫作路。不过，在宋代中央集权深入的政策下，这种组织的职权既不同于汉代刺史，也不同于唐代的探访处置使或观察使了。
宋代每路有转运司，长官为转运使、副史、判官，一方面监察吏治，一方面收纳州、府、军、监所交纳的赋税，送至中央。又有提点刑狱司，长官为提点刑狱和同提点刑狱（由武官充任），掌稽考一路的司法案件。后来又增设提举常平司，长官称提举某路常平公事，专管常平仓或兼茶监专卖之事（微宗时一度设提举学事司，掌一路学校的政令，不久即罢）。以上都叫“监司”。又有“帅司”，长官称经略安抚使或安抚使，并兼驻泊兵马都部署（后改总管）或兵马都铃辖，例以当路所在知州或知府充任。这种帅司的辖境，有的和监司同，有的并不一样，如河北监司分东西两路，而帅司则分四路。帅司除军事外，也要受监司的稽查。
辽的地方行政基层之县，设官仿唐。京都所在之地称府，有尹、同知、少尹等官。州府僚佐，略似宋而较简。辽有五京，各有留守司，有留守、同知留守、副留守等，分别兼府尹、同知、少尹，总揽军民诸政，各为一个大行政区，权任很重。辽也有地方监察官，但不常置。至于转运使，则只管收纳租税，不足称为监司。
金代州县与辽制相似。府则有总管府、散府之别。总管

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府除本府民政外，兼掌所辖各地的军政，散府则只管民事。府官

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大致沿于辽，惟总管府则率以府尹、同知、少尹分别兼总管、同知总管、副总管。诸京也设留守等官兼府尹事，表面上与辽相同，但职权不似辽制之大。金转运使职同于辽，也够不上监司地位。因此曾一度以按察使兼转运使，以重其权。至于按察使，初本称提刑使，职务类似宋的提点刑狱，到章宗时才改为按察使。金末大乱，曾临时在外地设行尚书省，俾得便宜行事，其制到元代就成了比较固定的行中书省了。
元代府、州、县制和金相似，只是在州制上，废掉节度、防御、团练等使，大州一律称尹，小州称知州，而县令也改称尹。又因为防闲汉人、南人，无论总管府、散府以及州县，各置达鲁花赤一员，基本上以蒙古人充任。各级达鲁花赤的品秩虽分别与总管、府尹、州尹（或知州）、县尹相同，但权势是比较大的。在府州县之上有两种道：一种是掌军民之政的宣慰使司，有使、同知、副使等官。这种道并不普遍。另一种是掌稽查司法的肃政廉访司（初名提刑按察司），有使、副使、佥事等官。这种道几遍全国，分别受中央的御史台、江南行御史台和陕西行御史台的领导，完全是监察机构。在诸道之上为行中书省，体制类似中央的中书省，也有丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官。元末，在北方，曾前后设立几个中书分省，那是为了军务紧急，便于行事，并非固定制度。
明代府、州、县的长官一律改称知府、知州、知县，惟京都所在的府尹之称仍其旧。其佐贰，府有同知、通判、推官，州有同知、判官（后简化为州同、州判），县有县丞、主簿，而无尉。府无总管府和散府之分，惟州则有直隶州和散州之别。“直隶”是直接归布政使司领导的，地位略高于府。散州则属于府。府及直隶州之上为道，道员例派布、按两司的僚佐领之。本来明初曾沿袭元的行中书省制，到洪武九年（1376）才改为承宣布政使司，简称布政司，长官有左右布政使，佐贰为参政、参议。制度虽然改了，但习俗上仍称为“省”。在一省中，除了负民政责任的布政司外，还有都指挥使司，和提刑按察使司，因此，在明代省级最高机构有都、布、按三司之称。都指挥使司长官称都指挥使，佐贰为同知、佥事，是掌卫所政令的。提刑按察使司简称按察司，长官称按察使，佐贰为副使、佥事，是掌司法事务的。布、按两司的佐贰，本与长官同在省城，后来将一省划为几个小监察区，名为道，有“守”、“巡”之分，大致由布政司参政、参议派出都为守道，由按察司副使、佥事派出者为巡道。此外又有些没有地盘的专职道员，如督粮道、提学道等等，不再详述。
除了小监察区外，又有以省为单位的大监察区，仿照汉代刺史制度，派监察御史前往稽查，号为“巡按某处监察御史”，简称巡按。这是差使，并非地方官员。不过巡按官阶较低，只能办理例行公事，遇有重要事件发生，每须派中央大员去办，于是有巡抚（有的称抚治）制度的树立。始于成祖永乐年间，初本为临时差使，到宣宗以后乃渐渐固定下来，且为便于执行职权，加上副都御史或佥都御史和兵部侍郎以及提督军务或赞理军务头衔。终明之世，巡抚始终不算正式地方官，前后变革既多，巡区也没有一定标准，有及于一省的，有不及一省的，有只辖几省边区的（如南赣巡抚江西南安、赣州，广东南雄、韶州，福建汀州，湖南郴州等六府州）。巡抚职权到后来渐大，但遇有军事问题发生，牵连到几省的，巡抚无能为，因而又有总督（有的称总理或总制）制度的产生，始于景帝景泰年间，初设于北边，嗣设于沿海和内地。其加卫以兵部尚书或侍郎为主，又因赋与监察权，另加都御史名号。自从有了都督，巡抚逐渐似总督的副手，而不设巡抚的地方，其职名率由总督兼领。
清代县级设官，无异于明，仅佐贰多所并省，州也有散州和直隶州之分，但明代散州多有属县，清则不然（乾隆以后）。府官后来裁掉推官，而同知、通判又多派出去“分防”（在府境内），逐渐渐形成一个行政单位，名之为“厅”。又在的特殊情形的地方（在要是少数民族聚居地），设州置县都不相宜，于是也成立一厅，派同知或通判为长官。厅也有散厅和直隶厅，后者与直隶州不同，它很少辖有属县。府以上的道依然保留。不过明代的道员是差使，本身没有品级，完全看他所带的是什么衔，如带布政司参政衔的道员是从三品，带按察司佥事的道员则是正五品，而清自乾隆以后，取消兼衔，道员一律定为正四品。这样，道员就不是差使而是实官了。至于省级高官，因为卫所制的废止，都指挥使司随之裁撤。布、按两司虽一仍旧贯，而布政使只留一员。布政使在明代本处于省长的地位，所以有“藩司”或“方伯”等等别称，但在清代乾隆以后，总督巡抚成为固定的“封疆大吏”，布政使遂失去行政上的独立性而类似民政财政两厅的厅长了。
清初曾沿袭明代监察御史巡按制度，康熙后乃不派遣。到总督巡抚最初也变动不常，到乾隆时才固定下来，大致合两三省设一总督，每省设一巡抚，其无巡抚省分，例由总督兼理。总督例加兵总尚书兼都察院右都御史卫，巡抚例加兵部侍郎兼都察院右副都御史和提督军务衔（总督、巡抚都是简称，后更简化为“督抚”，其全衔，总督是“总督某某等处地方军务”，巡抚是“巡抚某处地方”）。经过这样一变，总督巡抚遂成为正式地方官，而巡抚乃等于省长兼军区司令，总督成了大军区的总司令了。
清末改官制，道、府以下变动很小，省级则颇有增改，如按察使改为提法使，裁提督学政，设提学使，而东三省因地势重要，将旧日的旗营管制改为内地省制，总督且加钦差大臣头衔，以示隆重。
综上所述，二千余年来地方官制，郡县两级，名称上虽然有些更改，组织也不甚相同，但实质上变动并不算大。至于地方高级机构则不然，不仅名称、组织常有更动，就是实质上的变化也极大。
以上就是中国历代官制沿革的大致情况。
（资料来源：《宋史丛考》中华书局 聂崇岐著204-230页。据原稿排印。《光明日报》1962年4月25日“史学”双周刊第236号所发表的有所删节）
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原文出处：http://his.newdu.com/a/201711/04/511050.html

以上是关于丞相-中国历代官制简述的介绍，希望对想了解历史故事的朋友们有所帮助。

本文标题：丞相-中国历代官制简述；本文链接：http://gazx.sd.cn/zggs/29077.html。