司法行政-北洋时期基层司法经费的来源、支取与分配

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原文标题：北洋时期基层司法经费的来源、支取与分配

近代法制建设中诸多问题似乎都源于司法经费的缺乏：清末筹建各级审判厅，1912—1913年许世英的司法计划，1917年筹设司法公署与地方分庭计划，1919年“添设厅监分年筹备”计划都因司法经费的缺乏而举步维艰，甚至夭折；1914年基层审判厅大裁并，推行县知事兼理司法制度都以司法经费缺乏为由。那么不同司法制度下司法经费到底有什么变化？其变化在多大程度上左右了司法制度的变迁？司法人员薪俸是高还是低，它如何影响司法独立、司法官品行操守？
关于司法经费问题的研究，1937年阮毅成指出：“一般人每只注意其数额，以为所占太少，与其他国家支出相比，百分比过低，深为扼腕；或又只注意其在各省各县未能十足发放，致使司法人员不独不能赡养家庭，维持生活，抑且时有断炊枵腹之虞，又不禁深为叹息，认为司法官清苦不可为。其实，现在的司法经费问题，并不只是在数额与拖欠，而是在与行政的关系过分密切，换言之，即系未能于行政方面获得独立的保障。”[①]现在，学界关于近代法制建设中司法经费的研究，大体上仍强调其比例小，数额低。[②]司法经费尤其是基层司法机关的经费从哪里来，如何支取，用在何处，司法人员的收入状况到底如何，其中许多环节尚缺乏实证研究，而这正是讨论司法经费与司法制度变迁的前提。不仅如此，既有研究主要针对专门审判机关，且多集中在清末和南京国民政府时期。北洋时期未设法院各县司法经费的来龙去脉尤为值得关注。在此即以基层档案、地方志等为主要资料分析北洋时期基层司法经费的来源、支取与分配，进而讨论其与司法制度变迁的关系。
一、司法经费的来源
清朝旧制，州县处理讼事所需经费多无专门名目，且由国家支付的数额甚少。清末司法改革试图另建专门的司法系统，新建司法机关的开办费、日常运作经费如何筹措便呈现在时人面前，司法经费作为独立的经费门类也随之出现。法部于宣统元年七月十日（1909年8月22日）提出“度支部统一财政未实行以前，筹措之权应归督抚督同藩司或度支司任之”。[③]于是筹措司法经费的任务落在了各地行政机关的头上。
民国建立后，司法部也把筹措司法经费的任务交到都督、民政长手里。由地方行政机关筹措司法经费直至北洋末期仍未改变。1926年《法权会议报告书》称：“据本委员会旅行团之报告，各省司法经费，几全藉司法机关收入及司法机关由省政府所领之款项，故中央政府对于司法机关经费渐已无权支配矣。此种经费无着之状况，于司法界人员恐难免不良之影响，而有才能者将不愿服务于司法界也。”[④]
中央政府无力支配司法经费，而由地方行政机关筹措司法经费，各县如何获取司法经费呢？
北洋时期，基层司法制度种类繁多，除了地方、初级审判厅，还包括审检所、县知事兼理司法的县公署、司法公署、地方分庭等。北洋时期全国1800余县中设审检厅之处不足10%，未设法院之县在90%以上。国家预算的地方司法经费主要是指各省审判厅和监所的经费，县知事兼理司法所需经费并没包括于上述经费内，而是包含在行政经费里。起初，行政经费里也没有司法经费之类的名目，到1921年，有的地方行政经费才划分为内务、司法经费，并重新厘定司法、监所经费预算。其中司法经费内仅有承审官、书记、录事、承发吏、检验吏、法警、丁役等薪工及办公费的预算；监所则有管狱员、看守生、丁役等薪工及囚粮、囚衣、杂费等支出。[⑤]1923年，法权讨论委员会在司法考察报告中指出，以1919年度预算而言，除

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西南各省因政治分立导致岁出岁入未经列入预算外，其有预算之省，如京兆、直、鲁、晋、豫、湘、鄂、赣、皖、苏、浙、闽、陕、甘、新疆、奉天、吉林、黑龙江、热河、察哈尔、绥远21省区关于各县司法经费与其他行政经费略为划分，列入预算的只有直、奉、皖、赣、浙、热河、察哈尔7省区，其余各省区虽或间有列入县承审员及旧监经费，然大都未将县司法经费与其他行政经费划分列入预算。[⑥]
无论预算是否单列有各县司法经费，实际操作中总需要支出司法经费。各县司法经费来源一般由两个部分组成，一为行政经费中包含的司法经费，一为司法收入。
首先，有的省规定司法经费从行政经费中支出，向省财政厅请领。
江西省临江县1913年奉司法部训令创办审检所，所内月支公费及薪俸在田赋项下支领。[⑦]黑龙江青冈县的审检所司法费自省库领发。[⑧]黑龙江嫩江审检所的书记员由县雇员费内拨给月薪，雇员、检验吏、承发吏由县原支承发吏工食改给。[⑨]大赍县署中帮审员薪俸等经费按月呈请民政长核发。[⑩]
直隶文安县司法经费除管狱员应支经费外，承审员薪俸、检验吏及书记、司法巡警的工食都在行政经费项下开支。[11]福建省龙岩县所支出经常费包括承审员薪俸，按月造送支付预算书及领款凭单向国库支取。[12]江苏高邮的正税以八成解省，二成留支本邑行政、征收、廵警等费，司法经费于解省八成正税中提拨。[13]贵州桐梓县承审员薪水等县署公经费指定由契、屠两税项下支给，1926年由征收局照拨。[14]
甘肃临泽县司法公署的司法经费每年由粮石项下附加征收，1930年奉令扩充经费，改由地亩项下征收，由县政府代为征收拨交。[15]
其次，有一些省规定县司法经费由财政厅拨发一部分，由司法收入补助一部分，甚至由县知事自筹司法经费。
自清末司法改革，在刑事上有罚金之规定，在民事上有讼费之规定，始有司法收入可言。此项收入在各承审机关向资以为挹注，而并无成数可稽，且无稽核之法。随着1914年司法收入作为特别会计，以及《整理司法收入规则》和《县知事征收司法各费稽核规则》的公布施行，到1915年间司法收入的征收开始进入正轨。各县的司法收入中，没收款项及没收物品卖得金等数量极少，以罚金和五成状纸费为主。罚金伸缩余地较大，数额也大，还可以留用，因此各县常以此为财源。
河南省确山县司法人员的薪俸为行政经费与司法收入各五成。1913年2月知事郭名世改差役为司法巡警，经费在国家税项下准支五成，其余五成由司法收入项下弥补。1921年9月知事吴仁麟呈准审判厅委任承审员专理词讼案件，其薪俸由国家税项下准支五成，其余五成惟恃罚款以为补助。[16]
山西省兴县司法人员中的承审员、录事、检验吏的薪俸由行政经费开支；承发吏和司法警察的薪俸由司法收入支出；写状生的薪俸从写状费支出。[17]翼城县署行政经费，包括承审员、书记员、检验吏等薪俸，由地丁正赋内留支；司法经费中录事、承发吏、警察、临时费各款由司法罚款项下报支。写状处经费由钞录费项下开支。[18]
庆城县审检所的司法经费除书记与雇员的薪水由县署津贴外，其余在本省髙等检察厅具领。[19]
1924年前后浙江省各县司法经费统由财政厅拨发。各县依照定额开支，如有超出均自行赔补。如各县原有司法经费内不敷支配，有的县由县知事自行酌加津贴。[20]
1924年前后安徽省各县司法经费由行政费划分四成及各县全年收入罚没两款组成。承审员的俸给随各县缺等级分甲乙丙丁戊五等，其丁、戊级县缺诉讼事件多由县知事兼理，承审员俸给未定，如县知事请委承审员，其俸给则由该县司法收入项下从最低级开支。[21]
第三，有一些县的司法经费主要从司法收入下开支。
1924年前后湖北各县司法经费均在司法收入项下开支。[22]
1924年前后江西省兼理司法者共77县，全年司法经费共约105600元，财政厅拨发38396元外，其余呈准由各县留用罚金、没收及状费内

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开支。[23]司法收入占司法经费的比例在60%以上。
东北等地的司法经费常在司法收入项下支给。绥化县裁审检所后由知县事兼理司法，设主任承审各员，其薪水由司法收入项下支给。[24]宁安县司法经费按月报请高等厅由县署司法收入项下抵扣。[25]呼兰县于县署设司法科，准请委承审员一员或二员，以资佐理，其经费由司法收入项下支用。[26]不少县的司法收入较多，除了抵扣司法经费，盈余部分还报解高等厅。兴城县1924年民事收入大洋3210元，除划抵司法经费外共余洋1678元，尽数报解高等审判厅。[27]新民县常年进款约计收入1万元，常年经费预算支洋6360余元。[28]岫岩县1927年度民事收入大洋56739元，除划抵司法经费外尽数报解高等审判厅，刑事收入大洋21549元，除划抵监狱经费外尽数报解高等检察厅。[29]锦西县1928年度的办公常年司法经费大洋19885元，民事收入大洋59622元，除划抵司法经费外尽数报解高等审判厅，刑事收入大洋6660元，除划抵看守经费外尽数报解高等检察厅。[30]
有的县司法经费不同时段内或由行政费拨支，或司法收入项下开支，或由行政费与司法收入项下开支。[31]
由于行政费往往不敷，故司法收入在各县司法经费中起着举足轻重的作用。
二、司法经费的支取
司法经费或向国库支取，或在各县司法收入项下拨补，那么支取或拨补的程序是怎样的呢？下面以顺义分庭为例加以说明。
顺义县顺义分庭的司法经费每月为656元，由两部分组成，即行政公署拨助456元，该庭司法收入项下拨补200元。具体支取过程以1925年12月份顺义分庭领取司法经费为例予以说明。
第一步，顺义分庭备具“印领”，向京师高等审判厅、检察厅呈送请领司法经费支付通知书。
第二步，京师高等审判厅、检察厅发出指令：“准将14年12月份司法经费财政厅支付通知书计洋456元，本厅支付通知书计洋200元，令发该庭。”
第三步，顺义分庭一般会给办事人员作出如下批示：“财厅通知书应备文转送县署取款后交会记科存。”接下来分庭将致函县公署：“本庭12月份司法经费财政厅支付业经奉到京师高等审判第438号令发到庭，相应检送贵县，即希查照定章、迅将此项银款如数拨发……计呈送14年12月份财政厅第40号支付通知书一纸。”
第四步，县署按照财政厅的支付通知书把钱拨给分庭。[32]
广东赤溪县领取司法经费的程序与顺义县大体相似。由广东高等审判厅按月向财政厅请领，财政厅照填支付通知单，咨送高审厅具领转发。不敷之款由高等审判厅在各县司法收入项下拨补。[33]
顺义分庭的领款过程有时很顺利，有时则充满了曲折。
1926年因军事影响法收不旺，县署应拨经费积欠4个月。顺义分庭因开支无着，将具体情形面陈京师高等审检厅并请设法维持。之后他们又向京师高等审检厅借经费。京师高等审判厅、检察厅为此而咨京兆尹暨京兆财政厅。得到答复称，已经饬令该县知事尽先拨给。京师高等审判厅还继续为顺义分庭的经费而努力。这时顺义处于镇威军的控制下，京师高等审判厅又函商镇威军。[34]镇威军8月14日给予答复。8月16日京师高等审判厅书记室即将该函转给顺义分庭，函称：“查是承询顺义县地方分庭经费一节，查前据该县呈请到处，业经核定，准予照拨。惟因军团部需款孔亟，该县收入未畅，未便一次全发，应将6月以后仍照原案由钱粮项下拨发。其三四五三个月经费俟征收畅旺再行补发。指令该县遵照办理在案。”[35]
镇威军仅同意6月以后仍照原案由钱粮项下拨发。顺义分庭的经费问题并未得到很好解决，县署仍在拖欠应拨司法经费。无奈，顺义分庭再次求助于京师高等审检厅，呈明经费困难情形：“职庭由县署划拨经费自3月起至10月止计八阅月，仅由刘知事拨发一月……此数月中所有职庭急切开支除留用少许司法收入外，均由赊借而来。近因各种欠款屡至，偿还日期不能依约履行，以致借无可借，赊无可赊……庭员薪水本属微薄，兹因积欠太多，更属困苦万状，即日用伙食亦且难于维持。所有职庭经费困难情形理合呈明钧座，只请俯允设法饬县从速照案拨发，以资应用”。 [36]
京师高等审判厅继续函商镇威军。1926年11月17日京师高等审判厅、检察厅指令7187号将函商结果告知顺义分庭：“所请业经本厅函商镇威第三四方面军团司令部政务处饬县划拨去后，兹准复函称，迳复者顷准贵厅函开，顺义县地方分庭经费自本年6月以后县署仅拨到1月有余，请令县按月如数拨交……地方分庭六七两月份经费共洋912元，业经本部指令准支在案。准函前因，除转知该县速予拨交外，相应函复即希转知该分庭赴县具领可也，等因到厅，合行转令该庭仰即遵照办理可也。”[37]
顺义县的情况表明，在司法经费为定额的情况下，由于种种原因从县署拨发的那部分司法经费仍不能得到很好保障。不仅如此，高等审检厅尚无法有效地直接指令县署照章拨发司法经费，还需要与县署的直接上级行政机关协商。从某种意义上，不仅县司法机关因为司法经费要频频与县行政公署交涉，就是高等审判厅因为县司法经费问题不亦得不仰行政机关之鼻息。
北洋政府被国民政府取代后，上述司法机关因司法经费而受制于行政机关的情形依然存在。1937年，阮毅成指出，“因各地司法经费，须由省或县行政机关发给，故关于发给的方法，数额的多寡，时间的迟早，能否与其他行政经费获得同等的比例，司法方面完全须仰行政方面的鼻息，而在平时，尤不得不与主管财务行政的地方机关，周旋联络……行政兼理司法之名虽除，而行政高于司法之实，反因而确立。”[38]
县财政收入的多寡与稳定性，行政机关的长官与司法人员的关系都影响到司法人员的薪俸的领取。因此，即使规定了司法人员的薪俸标准，但其领取到的实际数目仍不稳定，司法人员的经济保障往往是脆弱的。
三、司法经费的分配
无论国家预算如何，各县都要支出司法经费，那么，实践中司法经费的分配情况如何呢？
首先，职员的薪俸、工食与办公费的比例。
清末司法改革之后，之前办理诉讼的知县、幕友、家丁长随、六房书吏、班役等角色改换了新名称，承担司法事务的人员为推事、书记、检察官、承审员、录事、检验吏、承发吏、写状生、司法警察等。正如1924年京师高等审判检察厅给顺义等县的布告所指出“近年以来本厅令行已设之县司法公署及县知事将房差一概革除，改用书记员、录事、承发吏、检验吏、司法警察人等，每人给有薪资”。[39]这些新式司法人员有了合法的薪俸收入，但他们的薪俸名称、数目、来源往往不一样。
清代知县等官有俸，而门子、皂隶、马快、民壮等有工食银，官俸与工食通常都进行明确的区分。北洋时期有的县司法人员的经费并无名称上的差别，不少县则进行了区分。支给司法人员的经费在名称上主要有俸薪和工食两类。支给俸薪的包括审检所的帮审员、书记；县知事兼理司法制度下的承审员和管狱员；司法公署中的审判官、检察官、书记官；地方分庭推事、检察官、书记官等。支给工食的是法警、庭丁、公役等。录事、承发吏、检验吏等有的县支给俸薪，另一些县又支给工食。
支给司法人员的经费在名称上予以区分，其实蕴含了对其身份和地位加以区分的意图。支给薪俸的司法人员与清代旧制领取官俸的官相对应，而支给工食的司法人员则与清代旧制领取工食的吏役相对应。支给薪俸的司法人员相对比较固定，他们在北洋时期基本完成了身份转换，这也突破了知县独理诉讼的结构。录事、承发吏、检验吏等已经处于变动之中，不过尚未明确定位，有的县其地位上升即支给薪俸，有的县其地位没有上升则支给工食。
薪俸、工食在整个司法经费支出中占较大比例。
直隶威县审检所月需司法经费共339元，其中薪资为289元，杂费50元。薪资占总支出的85%，杂费占15%。
直隶房山县和湖南省慈利县在县知事兼理司法时期各类司法经费分配比例比较接近。房山县1925年月支司法经费270元，其中俸薪为230元，办公费40元。[40]俸薪占司法经费总数的85%，办公费占15%。湖南省慈利县的司法经费月支174元，薪资为142元，勘验费和办公费为32元。薪资占总支出的82%，勘验费和办公费占18%。
吉林宁安县司法公署的月支司法经费为439元，其中俸薪工资为334元，办公费76元，杂费29元。[41]俸薪占司法经费总数的76%，办公费和杂费占24%。
京兆顺义县地方分庭每月支出656元，其中俸薪424元，工食142元，办公费90元。俸薪占司法经费总数的86%，办公费占14%。
审检所、县知事兼理司法、司法公署和地方分庭等几种基层司法制度下，职员的薪俸、工食与办公费占司法经费的比例都比较接近，分别约80%和20%左右。职员的薪俸、工食是司法经费的主要支出部分，办公费所占比例较小。
第二，司法人员与县内其他职员薪俸数量的比较。
司法人员领取的经费数量不仅需要从其绝对数量上加以衡量，而且更应将其与该县其他职员加以比较从而确定其在整体结构中位置。
职员经费在名称上有俸薪和工食之类的划分，其数量与名称也存在一定相关度。职员领取的俸薪在数量上较多，而工食则较少。在此即将一县之内领取俸薪和工食人员分别进行比较。[42]
民初，司法人员类别相对简单，有的县署内设司法科与其他各科，各科科员的月薪出现差别。
民国初年山东各州县分科治事体制中列有司法经费一项。山东省于1912年9月颁布了《山东州县暂行分科治事章程》，与之相配套还颁布了《规定山东各州县等级表》和《山东各州县俸给及行政经费每月支出表》。当时山东全省分为22个一等州县，52个二等州县，32个三等州县。
山东省一等州县长官支300元；司法科一等科员支50元，总务科一等科员支30元，民政科、财政科科员支30元；司法科二等科员30元，总务科二等科员月薪20元。[43]
二等县如馆陶县知事支250元；总务科、民政科、财政科科员支30元；司法科一等科员支50元，二等科员支30元。[44]三等县各科科员薪金同二等县。
由此看来，山东各县司法科科员月薪要高于总务等科科员月薪。
民国元年，赤溪县已设专审员。知事支250元，专审员支80元，总务课课员支70元，民政课、教育课、实业课、财政课课员支55元；文牍员、监狱员支40元。[45]赤溪县专审员的薪水低于知事，但高于其他职员。
威县等曾设有审检所。其中知事的薪俸通常达到200—300元，帮审员支50—80元，科长支20—60元，典狱官、管狱员支25—60元。知事的薪俸远远高于帮审员，帮审员的薪俸则等于或高于其他科长以及管狱员的薪俸。书记支10—36元，检验吏等支5元左右。书记薪俸低于帮审员，但高于其他职员。法警、庭丁、看守、狱丁所支最少，约5元。[46]检验吏、狱丁等所支绝对数本身就非常少，因此，检验吏等所支虽高于狱丁等，但相差的数目并不多。
宿松等县在县知事兼理司法时期县知事支200—300元；承审员支40—80元；科长支40—80元，管狱员支30—40元。毫无疑义，县知事是各县支给俸薪最多的。承审员、科长通常高于或等于管狱员的俸薪。承审员高于或等于科长薪俸的有直隶盐山县、贵州桐梓县、黑龙江望奎县、直隶房山县、吉林桦川县、江苏泗阳县；承审员低于科长薪俸的有福建龙岩县。其他司法职员如书记支17—32元，承发吏支8—10元，检验吏支10—20元，法警、丁役等支6元左右。司法与行政两方面的吏、警等职员领取的经费相差不大，都在10元上下。[47]
吉林宁安县、农安县、扶余县司法公署与县署职员的收入状况如下。司法公署中知事支300元，审判官支80—100元，科长支80—100元。审判官的收入等于或多于县署的科长等。司法公署中的书记监、书记支25—70元；检验吏支20元，承发吏支10元，法警、庭丁、公役8元。[48]与书记监、书记收入相当的是县署的科员、文牍员、会计员、统计员、收发员、庶务员等。与司法公署检验吏收入相当的是县署的稽查员、一等雇员、雇员长。与司法公署承发吏收入相当的是县署二、三等雇员，与司法公署法警、庭丁、公役收入相当的是县署的夫役。
顺义县地方分庭推事、检察官支120元，书记官支35—50元，雇员支16元，承发吏、检验吏支10元，司法警察支8元，庭丁支7元。[49]
从以上各县司法人员的俸给来看，承审员俸给每月一般在50—70元之间，一些分庭的推事、检察官更高一些，月薪达到120元。其他司法人员的月俸给则多在10元左右，而且各地相差并不大。承审员俸给明显高于其他司法人员。1914年《京话日报》在评论一起崇文门外上二条胡同一个办小学的教师因房涉讼的事件时指出，一个私塾师，每月所

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进的学费，顶多不过10元上下。[50]民国初年，京师的基层巡警，每月只有6元收入。[51]县司法辅助人员的月薪多在4—10元，一般而言，生活还能过得去。至于承审员在各地已经是高工资了。
威县囚粮每名月给2元1角，这应该是当时维持生存的最低费用了。那些月薪5元上下的司法人员，虽然月薪为囚犯的两倍多，其月薪绝对数还是比较低的。
县里多数司法人员的薪俸，其绝对数并不高，但也不是太低。与县其他行政人员的横向比较显示，承审员的薪俸仅低于县知事，而高于其他人员。
第三，不同地域的承审员薪俸数。
不少省根据县的等级支给承审员相应的薪俸。
安徽省承审员的俸给随各县缺等级为差别，全省60县分甲乙丙丁戊五等，如甲级县缺，承审员月定60元；乙级县缺，月给50元；丙级县缺，月给40元；丁戊级县缺诉讼事件多由县知事兼理，承审员俸给未定。如县知事请委承审员，其俸给则由该县司法收入项下从最低级开支。[52]
江苏省承审员的俸给，按照1921年度县司法经费预算案月支80元。承审员的设置以各县司法经费的等级为标准，全省兼理司法的57县，仅武进等11县及崇明、外沙司法办公所各设承审员一员，其余县份如请委承审员，须由县知事自筹经费，故俸给数无定额。1922年度各县司法经费预算书时以诉讼繁简为承审员设置与否及其员额多寡之标准。诉讼繁多之县设两位承审员，其中主任承审员月支80元，普通承审员月支60元。设承审员一员，月支80元。年诉讼案件不满300起的县责成县知事自行兼理，不设承审员。已设置两承审员者7县，设置一员者30县。[53]
山西省承审员的俸给依该省县知事公署月支薪费支配表分为三等，一等60元，二等50元，三等40元。[54]
直隶省的承审员俸给分为两等，如泺县、濮阳、定县、邢台四个特等县的承审员月各支60元，其余不分县缺繁简，概支50元，也有的县增至80元或100元。[55]
山东省各县帮审员俸给原定50元，或因县缺大小及彼此感情关系有增至六七十元或八十元不等。[56]
江西省的司法经费已设承审员的一等县每月各160元，二等县每月各120元，未设承审员之三等县每月各80元。[57]由于司法经费包括司法人员的俸给薪饷、勘验、递解及司法上一应款项，故承审员的俸给少于司法经费的数额。
少数省由县知事酌量支给承审员薪俸。如河南省各县承审员的俸给大约月支五六十元或七八十元不等。[58]浙江省承审员的俸给向未定有等级，均由县知事酌量支给40元至80元不等。[59]
总的来看，各县承审员薪俸的数量可能各不相同，但通常在40元至80元之间。地域差别并不大。
第四，不同司法制度下的司法经费总额。
北洋时期审判厅改为审检所，司法经费会减少；审检所改为县知事兼理司法，司法经费会进一步减少。
江苏省川沙县司法制度变化了数次。在民国初年设有审判厅。审检两厅自1912年10月21日成立，至1913年3月30日改组审检所止，计实支经常费7502元，临时费739元，平均月支约1600元。1913年3月24日，江苏司法筹备处令川沙地方审检两厅，改组为审检所，以县知事兼理检察事宜，设帮审员长一员，帮审员一员，月支银554元。11月9日，奉省令裁去帮审员缺，由县知事兼理。裁撤川沙审检所后司法经费一律停止。1923年7月，省定司法经费分4等，川沙列入丁等，月支经费200元。1926年7月，省方以川沙民刑诉讼月在300起以上，升入丙等，其经费例得设承审一员，经县知事严森呈准，但仍由县知事兼理，至1931年3月始行添设，经费每月292元渐增至380元。[60]
泗阳县1912年设立法院，地方审判厅全年额支经费9960元，地方检察厅全年额支经费11928元。1913年4月裁审检两厅，设审检所，11月废帮审员长及帮审员，改置审判官，全年额支4668元。1914年5月裁审检所，司法职务完全归知事兼理，全年额支经费3660元。1923年定泗阳司法经费全年额支3504元。[61]
审判厅改为审检所，川沙县每月司法经费减少1000元左右；泗阳县减少600元。审检所改县知事兼理司法，川沙县每月司法经费减少200—300元；泗阳县减少80元左右。
不同司法制度下，司法经费总数通常会发生变化。司法人员的配备、数目、薪俸标准的变化，司法机关运作成本的变化，以及物价的变动都会推动司法经费总量的变化。
审判厅改为审检所或县知事兼理司法，司法经费减少较多。审检所或县法院配备的司法人员原本官等、官俸不高，人员又比较少，改为县知事兼理司法后司法经费减少幅度并不大。
结论
司法人员的薪俸一定程度体现了他们在县署的地位。各县审判人员的薪俸是司法辅助人员的数倍，甚至超出县署其他部门的长官。他们通常不如县知事强势，但一县之中，他们往往在县知事一人之下，而在众人之上。各县录事、司法警察等司法辅助人员的薪俸相差并不大，月薪多在4—10元，其绝对数并不高，但也能维持生计。
各县无论是哪种司法制度，办理司法时一些人员都是必备的，如审判人员、录事、检验吏、承发吏、写状生、司法警察等。1914年各省都督、民政长通电要求废除地方各级审判厅便以财政困难为由。县知事兼理司法时期的司法人员数额往往并不比审检所少，司法经费支出相差不多，因此，为节省司法经费而裁撤审检所、改为县知事兼理司法，其理由并不充分。
北洋时期，中央财政无力负担各地司法经费，由地方行政机关负责筹措款项，同时以司法收入补助司法经费。正是通过上述措施一定程度上解决了司法经费的缺乏问题，使司法活动得以展开。司法部对司法收入尤其看重，在其各年办事情形报告中论及司法收入时称，“历年预算上之溢额，莫不藉此以为弥补”，[62]“近年各省司法事务之得以积极进行者，实赖此司法收入之补助也”。[63]
由地方行政机关筹措司法经费，以司法收入补充司法经费，进而维持司法运作，是国家财政困难情形下的无奈选择，虽有积极作用，但也带来一系列不良后果。
第一，中央司法建设计划往往落空。各地行政机关筹措司法经费也十分困难，于是为了化解筹措司法经费的压力而拖延筹设审判厅，甚至裁撤审判厅，推行县知事兼理司法等。如民初河南民政长电称该省财力奇绌，请予裁撤外府审检厅。[64]1914年各地方大员联名电请停办地方、初级审检两厅及各县审检所帮审员，所有司法事件，胥归各县知事管理，以节经费。1922年，司法部再次试图推动筹设司法公署。各地回复称，因经费未磋商妥当而不能办理。
第二，司法权的地方化。对司法部、各地司法机关而言，各地行政机关握有司法经费拨付权。为了获得司法经费的拨款，司法部、各地司法机关与行政机关频频交涉，往往使地方司法受制于地方行政，造成司法权的地方化，进而妨碍全国范围内司法统一的实现。
第三，重罚和状费加价盛行。除了司法经费的数额与拖欠，以及阮毅成所强调司法经费不能从行政方面获得独立的保障外，北洋时期的司法经费问题还与司法收入息息相关。不仅地方司法经费仰仗司法收入，司法部也指望地方司法收入上解而得以补充中央司法经费的不足。于是，司法中征收各项费用的初衷发生改变，筹集司法经费成了征收司法收入的主要目标。司法机关和司法人员为了自己的生计和部门利益，各地便有可能出现加价收取状费、征收罚金扩大化等现象。其结果却是增加了诉讼成本，造成司法机关和司法人员借司法而牟利的恶劣形象，进一步伤及司法制度的根基。
司法活动面临停滞还是发展的抉择，时人选择由地方行政机关筹措司法经费，以司法收入补充司法经费。这样的选择使司法活动确实得到延续、发展，当司法部每年都在其办事情形报告中满怀欣喜与自豪地对自己的“正确”选择津津乐道之时，是否应该反思其选择背后的陷阱呢？
作者简介：唐仕春，中国社会科学院近代史研究所副研究员，研究方向为近代社会史、法制史。
文章来源：梁景和主编：《第三届中国近现代社会文化史国际学术研讨会论文集》，社会科学文献出版，2015年。
注释：
[①] 阮毅成：《行政与司法的关系》，《中华法学杂志》新编第1卷第4号，1937年。
[②] 参见韩秀桃：《司法独立与近代中国》，清华大学出版社，2003年版；李启成：《晚清各级审判厅研究》，北京大学出版社，2004年版；俞江：《近代中国的法律与学术》，北京大学出版社，2008年版；李超：《清末民初的审判独立研究》，法律出版社，2009年版；张仁善：《论司法官的生活待遇与品行操守——以南京国民政府时期为例》，《南京大学法律评论》2002年春季号；张仁善:《略论南京国民政府时期司法经费的筹划管理对司法改革的影响》，《法学评论》2003年第5期；吴燕：《理想与现实：南京国民政府地方司法建设中的经费问题》，《近代史研究》2008年第4期；毕连芳：《北洋政府时期法官群体的物质待遇分析》，《宁夏社会科学》2009年第1期；杨天宏：《民国时期司法职员的薪俸问题》，《四川大学学报》2010年第2期。
[③] 《法部筹办外省省城商埠各级审判厅补

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订章程办法折并单》，《大清法规大全·法律部》卷7，第12—14页。
[④] 《法权会议报告书》，《国闻周报》第4卷，第173—174页。
[⑤] 参见顺义县档案2—1—351。
[⑥] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，北京日报馆，1924年，第585—587页。
[⑦] 参见民国（1917年）《临江县志》卷十五《营建》，第18页。
[⑧] 参见民国（钞本）《青冈县志》第6章《财政·各项经费出入》，第27页。
[⑨] 参见民国（钞本）《嫩江县志》第3章《政治》，第37—40页。
[⑩] 参见民国（1913年）《大赍县志》第6章第5节《财政·各项经费出入》，第88—89页。
[11] 参见民国（1922年）《文安县志》卷十二《治法志·司法》，第38页。
[12] 参见民国（1920年）《龙岩县志》卷十一《度支志》，第3—4页。
[13] 参见民国（1922年）《三续高邮州志》卷八《民赋》，第19页。
[14] 参见民国（1929年）《桐梓县志》卷九《食货志·经费》，第24—25页。
[15] 参见民国（1943年）《临泽县志》卷六《民政志·司法处》，第49—50页。
[16] 参见民国（1931年）《确山县志》卷八《时政·司法要略》，第25页。
[17] 参见民国（1927年）《合河政纪》卷二《司法篇》，第35—36页。
[18] 参见民国（1929年）《翼城县志》卷九《田赋·关于县衙一部分支出经费统计表》，第40—41页。
[19] 参见民国（钞本，无年份）《庆城县志》第二编《建置志·司法行政》，第26—28页。
[20] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第47—48、201—202页。
[21] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第240，47页。
[22] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第261—262页。
[23] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第244页。
[24] 参见民国（1920年）《绥化县志》卷三《司法略》，第12—15页。
[25] 参见民国（1924年）《宁安县志》卷三《度支》，第5—8页。
[26] 参见民国（1930年）《呼兰县志》，《司法志》，第21—26页。
[27] 参见民国（1927年）《兴城县志》卷六《司法》，第1—7页。
[28] 参见民国（1926年）《新民县志》卷三《建置·司法公署》，第6—8页。
[29] 参见民国（1928年）《岫岩县志》卷二《政治志·司法》，第75—76页。
[30] 参见民国（1929年）《锦西县志》卷四《司法》，第1—8页。
[31] 参见民国（1926年）《泗阳县志》卷十四《司法》，第15—16页；民国（油印本）《讷河县志》卷四《吏治志·司法》，第81—95页；法权讨论委员会编：《考查司法记》，第43—44页；民国（1920年）《赤溪县志》卷四《经政志·禄饷》，第49—50页；民国（1943年）《大埔县志》卷六《经政志》，第1—3页。
[32] 顺义县档案2—1—351。
[33] 参见民国（1920年）《赤溪县志》卷五《职官表·文职》，第8—10页。
[34] 时东北军奉军控制顺义县，镇威军为奉军之一。
[35] 顺义县档案2—1—351。
[36] 顺义县档案2—1—351。
[37] 顺义县档案2—1—351。
[38] 阮毅成：《行政与司法的关系》。
[39] 顺义县档案2—1—242。
[40] 参见民国（1928年）《房山县志》卷四《政治志·经费》，第6—9页。
[41] 参见民国（1924年）《宁安县志》卷三《度支》，第5—8页。
[42] 文中职员支给经费的数量指每名职员的经费，且均以月为单位。科长与科员并存，则将科长与帮审员、承审员列为同一组，科员与书记等列为同一组进行比较；如果只有科员，则将科员与帮审员、承审员列为同一组。
[43] 参见民国（1921年）《续修巨野县志》卷二《食货·山东各州县俸给及行政经费每月支出表》，第6—7页。
[44] 参见民国（1936年）《馆陶县志》卷二《政治志·制度》，第30—46页。
[45] 参见民国（1920年）《赤溪县志》卷四《经政志·禄饷》，第49—50页。
[46]参见民国（1929年）《威县志》卷七《政事志中·财政》，第37—38页；民国（1920年）《沛县志》民国新志卷一《俸饷》，第17页；民国（1915年）《重修蒙城县志书》卷四《食货志》，第21—22页；民国（1921年）《宿松县志》卷十三《职官表》，第25—27页；民国（1933年）《昌黎县志》卷四《行政志·司法·经费》，第63页；民国（1935年）《重修和顺县志》卷五《赋役·国家岁出》，第35—39页；
[47]参见民国（1921年）《宿松县志》卷十三《职官表》，第25—27页；民国（1916年）《盐山新志》卷十《法制略·新政》，第6—13页；民国（1929年）《桐梓县志》卷十六《食货志·经费》，第24—25页；民国（1920年）《龙岩县志》卷十一《度支志》，第3—4页；民国（1919年）《望奎县志》，《政治志·望奎县司法经费支出预算表》，第31—33页；民国（1923年）《慈利县志》卷八《财政·国家财政收支表》，第3—4页；民国（1940）《沙河县志》卷三《经政志上·职官表》，第23—24页；民国（1928年）《房山县志》卷四《政治志·经费》，第6—9页；民国（1928年）《桦川县志》卷五《财政·国家岁出》，第32—38页；民国（1926年）《泗阳县志》卷十七《田赋下》，第22—25页。
[48]参见民国（1924年）《宁安县志》卷三《度支》，第5—8页；民国（1927年）《农安县志》卷六《度支》，第33—45页；民国（油印本）《扶余县志》第20章“现状及将来”，第236—238页。
[49]参见顺义县档案2—1—351。
[50] 《京话日报》1914年1月19日，第3版。
[51] 京师警察厅编：《京师警察厅法律汇纂》（总务类），撷华印书局，1915，第203—204页。
[52] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第47页。
[53] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第45—47页。
[54] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第45页。
[55] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第43—44页。
[56] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第44页。
[57] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第244页。
[58] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第44页。
[59] 参见法权讨论委员会编：《考查司法记》，第47—48页。
[60] 参见民国（1936年）《川沙县志》卷二十《司法志》，第1—3页。
[61] 参见民国（1926年）《泗阳县志》卷十四《司法》，第15—16页。
[62] 《关于整理司法收入及核准各省留用事项》，《司法公报》第98期，第259页。
[63] 《关于司法经费之核定及概算事项》，《司法公报》第110期，第217页。
[64] 参见《令河南民政长地初各厅暨各县帮审员暂缓裁撤文》（1914年3月17日），《司法公报》第2年第8期，1914年5月，“公牍”，第3页。
文章摘自：《第三届中国近现代社会文化史国际学术研讨会论文集》 (责任编辑：admin)

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