文书档案-论三十年代南京国民政府的文书档案改革

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2023-09-21 23:44
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原文标题：论三十年代南京国民政府的文书档案改革

在国民政府二十世纪30年代进行的行政改革与“行政效率运动”中（对于这一运动，国民政府并没有一个十分明确的纲领性文件作为起始点，而且史学界也未见使用这一概念，主要研究于档案学界——作者注）文书档案改革是其重要的改革内容，而且也是推行比较顺利的一项改革措施。更有意义的是，基于文书档案改革，促

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使了我国档案学从历史学中分离出来，成为一门正式的学科，成为一种“无心插柳柳成荫”的现象。笔者近年来花了不少的时间考证了这一未被史学界称之为运动的运动，继续谈谈我们对于这一运动的解读。
一、文书档案改革之历史背景
源于“七分政治”的国民党行政改革，可追溯于1932年12月3日的第二届全国内政会议，其后，南京国民政府采取了多种行政改革措施，如推广行政督察专员制度、省政府合署办公、县政府裁局改科以及县以下的基层保甲制度等，均属“寓内政于军事”之实施，而唯独文书档案改革有着比较标准意义的行政改革，其始于1933年6月。1934年7月行政院成立行政效率研究会后，则比较专于这一改革。从当时历史背景上考察，文书与档案改革源于以下几个方面的原因。
其一，行政改革易起风波，文书档案改革涉及的利益纷争比较小，容易被各方所接受，可作为当时行政改革之突破口。如同萧文哲所言，“行政之意义，时人尚不甚明了者，往往将行政与政治混为一事，一闻行政改革，便以为改革政治，掀起政潮。”（注：萧文哲著：《行政效率研究》，商务印书馆1942年版，第10页。）基于此，行政改革就需要找一个容易被人接受的改革点入手，以推动整体改革。这一点，甘乃光作为这一运动的发起人，阐述得非常清楚。他认为，“在中国，行政的改革，与别国实为一桩不易进行的事情，要有学理的研究，要有事实的需要，要有实际可行的方案，最重要的，不可即由此而发生政潮，因此运动若在初期，即发生激烈的反抗，则此运动即易挫折……各级行政的改革亦然，当使各级政府人员有改革的自觉，然后其他的改革运动，自然应运而生，于是遂定各级政府人员感觉最敏而人人有关的文书档案改革为入手，问题比较的小，而范围与普遍性比较广大。”（注：甘乃光：《文书档案改革运动的回顾与展望》，《档案管理与整理》之序，第1页。）当时行政效率研究会专门委员李朴生也指明，档案管理具有通用性，“不是主义或政策，只要有妥善的办法，各方都是乐用的。”（注：何鲁成：《档案管理与整理》之李序，第25页，1937年出版。）
其二，公文作为推行政令的工具，其时确有改革之迫切需要。“官署、公团以及特种事业机关积存的记录文件，时时要检查稽考，时时要根据它来做测比、统计、研究等工作，总之，时时要应用它。”（注：滕固：《档案整理处的任务及其初步工作》，《行政效率》民国：二十四年五月，《档案专号》。）由于国民政府初期公文拟写与处理程式，“相当板滞，有一套的术语，非老于此道的人不易畅利运用。例如如何‘摘由’，何事应用‘指令’，何事应用‘训令’，‘等因奉此’，‘等由奉此’，‘等情据此’有何区别，每一种公文应如何措辞等等，均非未经熟练者所能运用自如。”（注：陈之迈著：《中国政府》（第二册）民国三四年上海，商务印书馆，第90-91页。）因而，当时对公文改革予以行政效率上考虑也势在必行，从中央到地方，均有这种共同改革之需要，提出“在文书方面由收文以至于发文，亦经过种种处理之手续，此等手续之繁简快慢，与行政或公务进行上之效率有密切关系，故论行政效率者，莫不首先注意文书处理之是否迅速简捷。”（注：周连宽著：《公文处理法》档案出版社1987年出版，第3页。）故而，内政部在推行行政改革时，着意将文书档案改革这种“对物不对人”之改革措施，作为行政改革、提高行政效率的突破口。
其三，公文改革有利于改革施政程序与行政风气。施政程序繁琐是国民政府在处事方式上因循守旧，在行政系统上权限不清等原因所造成的结果，“公文处理的方式像宝塔一样。”“在理论上，每件公文，不论性质如何，都应该由宝塔的最下一层，循序送到最上一层，再由最上一层送回最下一层。”（注：《蒋廷黻回忆录》岳麓书社出版发行，2003年9月。）比如，国民政府出台一个法案，至少要经过十余道程序，历时半年以上；如果中间环节出现问题，那就不知要拖到什么时候，“这种繁琐复杂的施政程序的弊端，不仅在于费时，更在于误事。”（注：张锐：《行政效率是否高调》，《行政效率》1934年7月第二号。）。蒋廷黻在行政院任政务处长时也痛感其弊，指出，“不良行政程序很浪费时间”（注：《蒋廷黻回忆录》岳麓书社出版发行，2003年9月。），他举例道，如果教育部长要省教育厅长办某事。他必须先请（行政）院长命令省主席，再由省主席转令教育厅长；如果卫生署长要某特别市市政府采取某项紧急防疫措施，他不能直接命令市府卫生局长，必须先呈请行政院，命令有关市长，再由市长转令卫生局长。由是，无论上行文或是下行文，文书运转统统走“之”字，违背了政令应直线传达能效最大、速度最快之原理。
其四，南京国民政府的文书档案管理，沿袭了民国初甚至清末的方法及管理体制，在管理方面仍然存在着诸多方面的封建特征，主要表现在“体制的分散，管理的落后，以及人员的世袭等”（注：周雪恒主编：《中国档案事业史》中国人民大学出版社1994年版，第447页。），这些方面已严重影响到机关行政效率的提高。
南京国民政府的文书档案管理的现状，使越来越多的政府官员和职员提出提高行政效率，改革文书档案管理的问题。随着国民党统治的确立和暂时统一局面的形成，近代国家机关行政效能越来越被政府人士所重视，而文书档案管理在近代国家中的作用也越来越被人们所认识为适应这一要求，此时有一批政府人士和学者，介绍了欧美文书档案管理的技术和方法。总之，由于国民政府提高行政效率的需要，以及国外行政管理科学化对中国政界的影响，30年代初期文书档案的改革也就势在必行了。
二、文书档案改革之进程
文书档案改革则是行政效率运动的主要内容，因为文书档案是其推行政令的重要工具，而文书运转迟缓，档案管理混乱则直接影响着行政效率。于是，作为“行政效率运动”的重要组成部分的“文书档案改革运动”，在国民党政府内政部政务次长甘乃光的主持下，于1933年开展了起来。1933年6月行政院召集改革公文档案会议，由甘乃光主持其事。各部会提出了讨论方案，以改良文书档案，因而，这次会议可视为此次文书档案改革运动的序幕。会议主要有以下决议：
一是在公文拟写方面，规定公文需要就文稿意义划分段落，并采用标点符号断句。其实，早在民国十九年（1930年）五月，国民政府教育部就颁布了《划一教育机关公文格式办法》，“公文句读为免除误解，便于阅览起见，一律加用标点……”（注：教育部公布《划一教育机关公文格式办法》1930年5月21日，载中国第二历史档案馆编，《民国时期文工和与档案工作资料选编》1987年，档案出版社。），规定通用的标点符号为14种。此次改革公文档案会议，肯定了教育部的做法，并向其他部会推广。国民政府行政院于1933年10月2日颁布了训令，同时下发“公文标点举例及行文款式”（注：国民政府善于公文标点于1934年1月1日起实行的训令，载中国第二历史档案馆编，《民国时期文工和与档案工作资料选编》，档案出版社1987年版，第300页。），要求在撰拟公文时使用标点符号，并决定1934年1月1日起实施。公文中标点符号的使用，“打破了传统的句读方法，使公文变得条理分明，易于理解，有利于国家政策法令的公布与贯彻执行。也是对流传中国数千年的传统习惯的一次改革。”（注：周雪恒主编：《中国档案事业史》，中国人民大学出版社1994年版，第432页。）
二是公文与档案改良之方案，由行政院令行各部会试办，再从其中挑选可行方案，“令饬各省市政府遵办”，在这种改革口号下，当时共有18个机关单位上报了方案。
1933年8月，行政院通过了《各部会审查处理公文改良办法》，在对于前述上报方案中，选择了一些可执行方案，其中建议采用改良公文与档案管理的诸种办法为（注：行政院令发《各部会审查处理公文改良办法》1933年8月26日，载中国第二历史档案馆编，《民国时期文工和与档案工作资料选编》1987年，档案出版社。）：教育部对于各部会间处理公文改良办法，交通部对于公文采用句读及分段办法，行政院及内政部等拟定收发文簿式及公文总检查办法，内政部提议档案管理应设总检查卡片，教育、军政等部厘定文卷保管年限原则及改良保管档案办法等。
行政效率研究会成立以后，对于文书处理与档案管理，一度作为重点问题来调查研究。甘乃光在主持研究会后，即用内政部文书档案连锁办法，作为文书档案改革运动的最好试行方案。此法先后被江西、广西、武昌、四川等地所效用。因而，推行文书档案连锁法成了文书档案改革运动的中心内容。
文书档案连锁法就是把文书工作和档案工作两者合一的做法。这个办法是根据当时文书档案工作脱节，档案保管分散、混乱的情况提出的。目的是想通过几道简便的手续，把文书工作和档案工作连锁起来，以改变文书运转迟缓和档案管理分散、垄断的状况。其核心是在一个机关范围内，以集中统一的原则组织文书档案工作。概括地说，就是由机关总收发室按既定的分类方案，将本机关全部收发文进行分类编号，采用三联单进行一次登记，然后把文件送至主办单位，经办完毕的公文，随即由机关档案室进行立卷归档。具体来说，就是“文书档案连锁法”的三个“统一”，即：统一分类，统一编号和统一登记。
文书档案连锁法由于其本身的优点所形成的广泛影响也是肯定的。内政部于1934年9月中旬开始，以一个月为试验期，接着将初期试验的情况和连锁办法，在《行政效率》第十期发表，于是影响及于各地，江西省政府即派员到内政部学习，广西省政府亦派员调查，其他南京内外的机关到内政部研究者很多。1935年3月，甘乃光调到武昌行营任政务处长，武昌县政府奉令实验文书档案科学管理，由甘乃光派员指导，“关于公文处理程序、文书改革、文书档案连锁，实验数月，颇著成效。随推行各署区，尚称便利。”（注：《行政效率》第二卷第五期，1935年3月1日。）他同时又于到四川之便，在省政府对此问题进行讲演。“此种运动，遂由扩大起来”（注：甘乃光：《文书档案改革运动的回顾与展望》，《档案管理与整理》之序，第3页。），经周连宽、孔充两人把试验结果，写成《县政府文书处理法》、《县政府档案处理法》两本专书，以行营第五处名义出版分送各机关参考。当时各机关尤其是县政府采用该书的办法很多。此项文书档案改革运动，由于实验宣传的缘故，即由中央推行到一部分省（市）、县。
1935年2月国民政府行政院设立档案整理处。由张锐任处长，滕固任副处长，在该处组织条例中明确指出，它的职责是制订中央各部院整理新旧档案的划一办法，并监督指挥各部会依法处理档案，同时为建立档案库做准备。档案整理处成立后，对当时行政院所属各部会档案管理情况进行了一次较全面的调查，在《行政效率）上发表了不少调查报告。随之文书档案改革运动进入高潮。但是，高潮只持续了四个月，档案整理处因经费困难撤销。
档案整理处撤销后，改革仍由行政效率研究会领导，各部会档案管理调查既毕，又拟出方案，为了证实方案是否能推行无阻，理论与实际是否能符合一致，以行政院教育部拨旧档案一批，做试验之用。于1935年10月2日始，经一个月整理，共整理293卷，计2740件，因此项工作，为研究实验性质，故整理过程

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即是研究过程。该会又于1936年2月1日接管行政院新卷试验，均

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有相当收获，方案得到证实和修正。他们认为中国档案管理到了此时，“尚不能说成功，也可说有一个段落，即对于各项问题，却有一个比较妥善的办法。”（注：何鲁成著：《档案管理与整理》，档案出版社1987年版，第26页。）这个阶段的试验，可说是文书档案改革运动的尾声。
三、文书档案改革之意义
三十年代的文书档案改革运动，是在行政改革大背景下进行的，其规模之大，影响之深是前所未有的，对于近代档案工作的发展起了相当的促进作用，它把近代文书和档案工作推到一个新的高度。自此以后，国民政府机关文书处理与档案管理得到了一定程度的改善。
在文书方面，对于公文的种类、行文方式、稿面格式、断句标点、拟写、结构以及处理程序，都进行了相关规定，并改革了其中一些旧式做法，如推行公文总检查办法，改革收发文簿册节省登记手续，各机关主管员随时互相接洽以减少公文往返等，在一定程度统一了各机关的做法，提高了机关的公文处理效率。
在档案管理方面，既有理论探讨又有实际改革方法，如当时已对于档案概念、性质、作用作出了一定的理论阐述；在实际方法方面，特别是对于档案分类进行了改革，除一些机关采用连锁法分类外，档案十进分类法和纲目分类法也被广泛采用；关于分类问题的研讨十分活跃，提出了一些分类原则和分类标准。
由于种种因素，这次文书档案改革只是停留在某些机关，如内政部、外交部、海军部、财政部、实业部、教育部、交通部、铁道部、上海公用局等，改革工作也停留在重点试验和计划阶段，其他大部分机关只是“受到了运动的影响”，而无实际改革的行动。而且改革必然会触及封建落后势力的利益，也就必然会遇到各种的阻力，运动也就逐渐消失了，而且改革之效也逐渐失却。作为这一运动的推动者，甘乃光后来回顾这次运动不能深入开展的原因时说：政府当局“自有苦衷”和“难言的痛苦”（注：甘乃光：《文书档案改革运动的回顾与展望》，何鲁成《档案管理与整理》一书甘序。）。至1941年，时任行政院副院长的孔祥熙指出，“就文书处理言，各机关虽有处理文书档案之机构，并屡有改良公文之办法，然而公文种类之复杂，办公程序之繁琐，舞文弄墨，诗张为幻，权责不清，妥速盖寡，使事业不能积极进展。”（注：萧文哲著：《行政效率研究》，商务印书馆1942年，序言（孔祥熙）第3页。）如此评价，显然可以说明这次改革运动，效果非常有限。
在文书档案改革运动中，行政效率研究会的刊物《行政效率》及行政效率促进会的刊物《行政研究》，起过重要的作用。特别是《行政效率》杂志上刊载了60多篇有关文书工作、档案工作研究的文章。这些文章一方面大量介绍美、英、法等国近代文书、档案工作方法，如《英国档案整理简史》、《法国国立档案学校沿革》等文；另一方面也讨论总结我国国内各级机关文书、档案管理的经验教训及有关业务问题，如《内政部档案管理调查报告》、《现行档案制度与其改善方案》等等。不仅如此，还有一批文书、档案学专著问世，如许同萃《公犊学史》、徐望之《公牌通论》、陈国深《文书之简化与管理》等文书学著作；如周连宽《县政府档案处理法》、程长源《县政府档案管理法》、何鲁成《档案管理与整理》等档案学著作。由此可见，从这时起，我国一批行政管理学者、政府官员、文书和档案的实际工作人员等，从行政管理和提高行政效率的角度开始研究文书工作、档案工作问题，并形成了自成体系的理论构架，标志着科学意义上的文书学和档案学的诞生。因而，在三十年代，包括行政界、史学界与从事档案管理的人员，都对于文书与档案管理，进行了一定的研究，这对我国档案学的形成，起了促进作用。正如档案界达成共识的，“以文书档案改革为主要内容的‘行政效率运动’开展的客观需要，是导致中国档案学产生的直接原因。”（注：