国民政府-国民政府战前关税政策研究

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2023-09-27 04:26
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原文标题：国民政府战前关税政策研究

对外贸易政策，是指一个国家一定时期内影响其进出口贸易的政策措施的总和，是一国政府在其经济发展战略的指导下，运用经济、法律和行政手段，对外贸活动的方向、数量、规模、结构和效益所进行的一系列有组织的干预和调节行为。关税政策是对外贸易政策的核心。1929年2月1日，中国重获关税自主权，以此为契机，南京国民政府制定了一系列的关税政策。国民政府关税政策实施的最大效果就是保证和提高了关税收入，稳定了国家的财政和债信，一定程度了抑制了外贸入超的进一步扩大。但外贸政策不能从根本上扭转中国对外贸易的逆势。平衡对外贸易的根本出路在于发展中国的经济，提高中国的工业化水平。[1]
一、国民政府战前关税政策的时代背景
国民政府国定关税政策实施的基础是关税自主，而关税自主历程之艰难、曲折，似应费些笔墨进行追溯。
中国在封建社会时期极少与海外进行贸易，清前期更是“闭关锁国”。1685年（清康熙24年），清政府始开海禁，允许对外贸易，并在全国设立了江、浙、闽、越四个海关，对进出口商品进行征税。1842年（清道光22年），清政府在鸦片战争中战败，中英《江宁条约》签订，中国关税自主权逐步丧失。1843年（清道光23年），中、英订立《五口通商章程》和《虎门条约》，规定海关税则“秉公议定”，实行单一的协定关税税制，规定12类出口货物和14类进口货物的税率均为“值百抽五”，即征收从价税的5%。西方列强根据片面最惠国待遇，援引成例。虽然“税率在原则上概以百分之五计算，但因多数物品皆从量收税，故实际税率亦因物价之升降而常有上下。”[2]鉴于此，1926年以前中国历次关税税则的修改，都限于对从量税率的修改，使实际税率与从价税“值百抽五”的原则相符。[3]但实际上绝大部分进口货物从未达到“值百抽五”，协定税率成为比“任何一个与同英国通商的国家都低的税率”。[4]由于税率过低，关税收入自然难以提高，而且海关收入往往成为对外赔款的担保，大部分落于外国之手。中国“国民经济之不能发达，国家财政之日趋苦窘，揆厥原因，率由于此。”[5]
1912年1月1日，清王朝残烛湮灭于辛亥革命，中华民国政府成立。以后，北洋政府向西方列强提出废除协定关税的要求。1917年9月，“协约国”驻华公使联合向北洋政府发出照会，以中国向德国宣战为条件原则同意修订进口税则。为了尽快促成关税修订，北洋政府同意对德宣战。对德宣战后，中外代表共同组成修改税则委员会，开始“调查货价，酌定标准”，对改订税率进行前期准备。
一战后，中国政府代表在巴黎和会上提出《七项希望条件说贴》，要求彻底取得关税自主地位。这是中国政府在国际会议上首次提出恢复关税自主权的要求。但列强以非会议议程为由加以拒绝。1921年11月23日，顾维钧在华盛顿会议上提出《以关税自由权归中国》的议案，要求与各国订立新的关税条约，代替原来的协定税则。[6]中国政府代表进而提出“加税裁厘”的提案。加税裁厘，即进口税率从现行“值百抽五”增至12.5%，并开征奢移品进口附加税和出口附加税，裁撤子口税、厘金等。
1918年12月，北洋政府公布《国定关税条例》，这是中国关税自主的第一个法律文件。
按照1922年2月6日华盛顿会议通过的《九国公约》的有关条款，1925年10月-1926年7月，段祺瑞执政府与美国、比利时、英国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙等十二国在北京召开关税特别会议，续商中国关税自主问题。由于中国内政动荡，此次关税特别会议并没有达成任何实质性的条款，列强仅同意中国增加2.5%的附加税，“尚须于整理外债条件下，方得实行，即以增加之税款为整理外债之基金”。另外，会议通过了中国提出的自主案原则，“然其税率等差如何，仍须出于列国之协商允许，并限于十八年一月一日裁厘后方可实行。”[7] 然而，等不到关税会议结束，执政府便因政变而终结。中国内政不稳更授予列强以口实，关税特别会议已决各案遂无形搁置。
1927年4月，国民党南京政府成立后，南北统一。国民政府在财政部设立国定税则委员会，限期制定自主税则。同时，外交部向各国发出照会，“分别就其旧约已满期者，改订新约；未满期者，修改旧约。”海关进口税则，“完全以我国所定者以为准则。”日本因西原借款问题而不允，其余各国均一致同意中国的要求。1928年7月25日，中美两国签订《整理中美两国关税关系之条约》，美国首先承认中国关税自主地位。[8]11月12日，中国与挪威王国签订《中挪关税条约》；12月19日，中国与荷兰王国签订《中荷关税条约》；12月20日，中国与英国签订《中英关税条约》。随后，中国又分别与另外七个国家订立了新的关税条约。至此，西方各国都以条约的形式宣布承认中国的关税自主地位。[9]中国的关税自主的法律地位得到确认。
中国关税自主地位的取得，具有巨大的历史意义，是国民政府外交的巨大胜利。国家一改“协定关税”的屈辱历史，开始自行制定关税政策，从而对国家的政治、经济生活产生了深远的影响。
二关税政策的具体措施
（一）加强海关行政力量
关税自主的主要表现之一，就是中国政府自主组织海关行政力量。早在民国3年（1914年），北洋政府财政部设立关务署，管辖新、常两关事务，各口岸设海关监督。南京政府成立后，“一方恢复中国在关政上之主权，一方维护海关现行制度”，[10]但总税务司署由北京迁到上海，并在中央政府设立关务署，隶属财政部，专门负责海关事务。关务署下设总务科、关政科、税务科、税则科。机构基本上是因事设科，关务署主要承财政部长之命，“总理本署事务，监督本署职员、总税务司、全国海常务关监督、内地税关税局长官及所属职员。”[11]
鉴于各海关行政关务人员散在各个省份，甚至由各省临时委派，关务署的政令不能切实落实，造成行政效率低下的弊端。海关人员统一由关务署任命，事权统一，大大加强了行政效率。[12]并且，“华洋官员待遇同，已无分畛域，一律平等。而处理关务，复悉为政府之命是从”。[13]
针对各海关征收税款“未经咨商本部，遽行留冲别用，甚至收拨各数，迄均未据造报查核”的弊端，规定各海关税收必须如数统一上缴关务署，或上交中央财政、或下拨各海关，由关务署统一支配。海关财政统一管理，使关税收入能够及时足额的充裕中央财政，一定程度上缓解了财政的压力。
作为监管的延续，缉私为海关的重要任务。自关税税率增高以来，“奸商走私，几已相习成风，司空见惯”，[14]海关走私不但逃避关税，而且妨碍商业流通。1931年早期，海关总税务司设立海关缉私科，“专司制止走私事宜”。另外，国民政府参照英美等国的成立，积极开展缉私的立法工作，并于1934年6月19日公布了《海关缉私条例》。另外还颁行了一些缉私办法和章程，主要有：《禁止一百吨以下之轮船或电船往来外洋贸易办法》、《船只进口呈验单照章程》、《海关管理航海民船航运章程》、《装货甲板征收船钞办法》、《取消洋货复出口退税存票办法》、《关栈货物增加储存便利办法》、《管理报关行章程》、《海关缉私界程以十二海里为限之规定》等。
《海关管理航海民船航运章程》，规定所有往来外洋或沿岸的民船，都必须遵章向海关注册，领取行船号码，并在船桅的下段和水手房外烙印清楚，以资识别。这项章程实施以后，民船贸易的管理渐次规范，开始出现成效。
在订立各项缉私章程的基础上，海关总税务司将沿海分成几段，分段管理。在沿海和陆路边境各关设立了缉私队，专门负责打击走私行动。1932年，为了加强海上缉私的物质力量，两艘长达148尺的巡逻船投入使用。以后，又陆续建造了三艘长170尺的巡逻船。1933年以后，共有海上缉私舰艇26艘。为了互通缉私信息，建立了自用无线电台，在烟台、上海、厦门、深圳四处设立了总站，在汕头、海口两处设立了分站。
1934年，海关还派遣海关副税务司卢斌前去美国考察缉私事宜，学习美国缉私的经验教训。
1935年，日本凭借《塘沽协定》胁迫华北各海关解除了缉私巡逻船艇的武装，怂恿日本浪人进行大规模的武装走私，并勾结非法商人将漏税的货物运销内地，严重地损害了关税收入和国民经济。面对这种严重的局势，国民政府于1936年实施内地堵缉华北私货来源的办法，对打击日货走私起到了一定的作用。
然而，国民政府关税自主的主要表现还是自主制定关税税则。（二）自主制定关税税则
任何一项经济政策的制定，都要经过调整、充实、完善的过程，关税政策也不例外。关税自主后，南京国民政府根据经济、政治、国际关系等方面的变化对进口税率的进行了多次调整。
1、1928年《国定进口税则》
1928年可以称为中国关税史上的 “条约年”。是年，南京政府先后与各国订立了新的关税条约，各国宣布承认中国的关税自主地位。然而，各国商人对关税自主后的中国政府将出台什么样的关税政策心中并没有底，“恐有任意增益，朝令暮改之弊”，从事进出口贸易的中国商人“亦同此感”。[15]1928年12月7日，国民政府出台《国定进口税则》，列强才放下心来。新税则规定的税率并不高，共分为7个等级14类780目，税率分别为7.5%、10%、12.5%、15%、17.5%、22.5%、27.5%。税率普遍较低。此届税率是对1926年北京关税会议英、美、日等国提出的2.5%—22.5%七级附加税率和“协定税率”的调整，仍然带有协定关税的性质。而且，当时占中国对外贸易第一位的日本尚没有与中国签订关税协定，还没有从法律上承认中国的关税自主地位。真正的关税自主还有很长的路要走，此项税则被称为“过渡关税”。
这项税则虽带有协定关税的性质，但是历史意义不应忽视。这是在西方列强普遍承认中国关税自主权的基础上制定的第一个关税税则，打破了长期以来不分等级的“值百抽五”的惯例，确立了等级税率制度，为以后进一步改革税率打下了基础。
1929年对第一个国定进口税则作了部分修改，税率侧重于增加关税收入，对国内产业的保护作用不大。这届税则提高了从德国、美国进口的货物税率，降低了从日本进口货物的税率。由德、美进口的货物多为生产原料和生产工具，国内需求弹性小，进口量不会因税率的提高而下降，税收却可以随税率的提高而激增。由日本进口的货物多为轻工业品，国内也有一定的生产能力，进口的弹性较大，税率增加未必就能使税收增加。美国主要向中国出口棉花、煤油、汽油、木材、钢铁、小麦、人造靛蓝染料、安东尼染料等商品。南京政府为了增加税收，提高了这些商品的进口税率，如煤油进口税为175%，汽油为188%，人造靛蓝染料为48%，安东尼染料为40%，人造丝为80%，面粉为30%，软木料为38%。由于受到关税增加的影响，上面几项的进口额都有明显的下降。
2、1930年《国定进口税则》
1930年5月，中日互惠关税条约达成，日本宣布承认中国的关税自主地位。至此，中国关税自主终为世界各国公认。1930年12月29日，国民政府公布第二个《国定进口税则》，并于1931年1月开始实施。这项税则，除对米、麦、书籍的进口继续免税外，其余进口商品的税率分为12个等级，最高税率达50%，最低税率为5%，平均税率为16.3%。从性质上看，这项《进口关税税则》是对1929年税则的修改，且受到1930年5月《中日关税互惠协定》的影响。[16]
1931年9月18日，九一八事变爆发，东北诸海关被日本逐步劫夺。东北的对外贸易当时占中国对外贸易的三分之一，东北海关税收的丧失严重地影响了中国的关税收入。在这种背景下，1932年4月和8月，国民政府对进口税则做了修订，提高了糖和人造丝的进口税率，平均税率增到16.7%。以糖的进口为例，税率提高致使糖的进口成本提高，进口价格随之提高，导致国人无力购买。中国遂在国内设置了许多家糖厂，自行生产。另外，对蔗糖主产地的广东实施了统制，土糖的国内市场也逐渐打开。洋糖的销路受到阻滞。1929-1931年洋糖进口7829876公担，占总进口额的比重为6.8%，1933年下降为2877012公担，占总进口额的比重下降到3.1%，1934年下降到2747305公担，占总进口额的比重下降到3.2%。以从日本进口的糖类为例，1930年从日本进口糖类24955708关金，1932年就下降到6587802关金，比1930年下降了73.6%。[17]
3、1933年《国定进口税则》
1933年5月，中日互惠关税协定期满，国民政府对进口关税税则重新加以修订，是为第三个《国定进口税则》。此次税则税率大大提高，平均税率达到了24.6%。此次税则对《中日关税协定》中给与日本某些货物1-3年税率不变的税目做了修改，棉布的进口税率增加一倍有余，丝及人造丝增加一倍，鲍鱼、海参、鱿鱼、墨鱼等海产品增加半倍至两倍不等（仅净鱼翅的税率降到原税率的一半）。纸类与煤约增一倍，酒类也有极大的增加。这样，从日本输入的棉货和海产品的最高税率达到了80%。税率的增加直接打压了日货的输入。
表1：日本主要输华货物（1930-1933）单位：关金
年份
棉布类
麦粉
海产
糖类
纸类
机器
煤
1930
110824877
11116918
11272512
24955708
20918668
10244833
15196665
1932
38184587
8189536
3670222
6587802
4684213
4233507
2608719
1933（1-9月）
13531875
1757256
1709267
3742177
1876438
2358636
1858798
资料来源：郑友揆《“九一八”后二年我国进口日货分析》，第36-37页。
与此同时，降低了从英、美进口的汽车、电车、汽油、木材等商品的税率。如汽油的税率由每十加仑1.73金单位下降到1.53金单位；木材的基本税率由15%降到10%；车辆零件、附件由30%降到15%；各种机器的进口自上届税则降低税率以来，保持不动。
这届税则直接助长了英、美、德等国的进口，打压了日本的进口。各国对华贸易的地位从而发生了根本的变化，见下表。
表2：日、德、美三国进口货物值比较单位：亿元

年份

日本

德国

美国进口货物值

英国进口货物值

进口货物值

指数

进口货物值

指数

进口货物值

指数

进口货物值

指数

1930

5.32

100

1.08

100

3.62

100

1.69

100

1931

4.78

89.85

1.30

120.37

5.01

138.67

1.87

110.65

1932

2.41

45.30

1.12
103.70

4.19

115.75

1.86

110.06

1933

2.36

44.36

1.08

100.00

2.97

82.04

1.54

91.12
资料来源：《抗战前十年之中国》，中国文化建设协会1937年版（1980年台北影印版），第242页。
就性质而言，此届税则成为关税自主以来对国内工业最具保护性质的税则，工业生产得到了一定程度的发展。
4、1934年《国定进口税则》
1933年《国定进口税则》造成日本对华贸易额的急剧下降，日本政府对此极为不满。1934年4月17日，日本外务省情报官天羽英二发表第一次“天羽声明”（Amau Doctirne），声称日本与中国有特殊关系，欧美列强不应干涉中国事务，日本有维持东亚秩序与和平的义务，对于日本而言，中国统一的保全与秩序的维护是日本所切望的；中国不应该以“以夷制夷”的心态与方式要求欧美列强干涉日本。日本独占中国的野心开始暴露。
面临来自日本的强大外交压力，国民政府一方面进行外交折冲，认为“任何一国未经关系国之同意，不得一意独断而涉及他国之正当权利义务”。但在贸易政策方面还是做出巨大让步。主要表现就是1934年7月制订的第四个《国定进口税则》。此届税则将日本输华货物如棉花、海产品、鱼虾、纸类等税率降低。提高了棉花、荤食、日用杂货、菜蔬、果品、子仁、化学产品、染料（一部分）、木料、针、铝器、樟脑、冰片、硫酸、盐酸、锌白、木片等商品的进口税率。与1933年

中国历史故事李广

的税则相比，税率提高者有388项，税率降低者有66项，税率不变者有470项。税目仍然沿用1933年税则不变。
（三）海关进口税实施征收金单位措施
改革进口税率是南京国民政府在关税政策方面的重要举措，但是面对国际金融市场的动荡，仅仅靠改革关税政策对提高关税收入也是无能为力，必须采取更有力的措施。而此项措施即为海关征税以金单位为准。
海关金单位实施的直接原因是国际银价的暴跌。1871年以前，国际市场金银比价稳定，经常保持在1：15以下。1871年，金银比价1：15.57。从1872年起银价开始下降，但下降的速度并不快。从1890年开始，银价下降的速度加快。自此以后，“金银比价，涨落无定”。[18]第一次世界大战以前，银价最低的年份为1909年，金银比价为1：39.74。第一次世界大战期间，银价却又逐步回升，1920年金银比价升至1：15.31。1921年以后，银价又趋下跌，1929年金银比价跌至1：38。1929-1930年，资本主义经济危机期间，银价跌至1：54，1931年跌为1：71。此时的银价仅为1928年的50%，不到1871年以前银价或1920年银价的25%，为银价有史以来未有之惨跌。[19]
银价下跌对中国当时的总体经济形势产生了重要影响。国民政府金融系统为银本位，物价随银价的波动而波动，银价上涨则物价下跌，银价下跌则物价上涨。这是因为银价下跌造成银行头寸增加，造成银根松驰，通货膨胀，造成物价上涨、外汇储备增加，购买力上升，进口随之增加；银价上涨造成银行头寸减少，银根紧缩，通货紧缩，物价随之下降、购买力不足，进口随之下降，外汇储备减少。1929-1931年，白银价格下跌，上海批发物价指数每年平均上涨10%，造成工商业的虚假繁荣，畸形发展。[20]
表3：银价升降与各项经济指标对比

年份

金银比价

金银比价指数

上海平均价格指数

通货膨胀率%

外币值增加率

1926

32.88

100

100

——

100

1927

36.22

110

104.4

4.40

9.9

1928

35.26

107

101.7

-2.50

5.3

1929

38.54

117

104.5

2.75

16.4

1930

53.38

162

104.8

0.29

68.1

1931

71.30

217

126.7

20.90

122.2

1932

73.00

222

112.4

-11.29

79.2

1933

78.60

239

103.8

-7.65

59.2

1934

72.80

221

97.1

-6.45

36.1

1935

54.40

165

96.4

-0.72

22.0

1936

77.60

236

108.5

12.55

53.8
资料来源：
1、North-China Daily News, Shanghai.转引自A.W.Pinnick, B.Com.(Lond),Silver and China, Shanghai Kelly and Walsh,Limited,1930.p11.
2、刘巍：《近代中国货币需求理论函数与计量模型初探》，《中国经济史研究》，1993年第3期。
3、中央银行档案（396），《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937年），中国财政经济出版社1997年版，第410页。
4、上海平均物价指数来自朱斯煌主编：《民国经济史》（上），文海出版社有限公司印行，第408页。
说明：
1、通货膨胀率=CPI(本年)—CPI(上年)/ CPI(上年)，CPI=消费者物价指数。
2、本表比价为全年的平均数。
3、1926-1933年的金银比价根据Treasury Annual Report of the Director of the Mint,1931,USA,p128;1931-1936年的金银比价根据国际联盟的统计月报。
4、金银比价系指同量纯金与同量纯银价格的比较而言。
就关税收入而言，关税征收以白银关平两为单位，而偿还外债却以黄金（如英镑、美金、法郎、日金等）为计算标准。在银价下跌的情况下，银币折换成金币时需要付出更多地银币，即“镑亏”。再沿用旧办法征收关税，中国将蒙受更大的损失。而且，关税为偿付外债的保证金，如果银价一路跌下去，偿付外债都会成为问题，债信势必崩溃。而且，中国的外债问题牵涉到西方列强的利益，一旦外债迟付或不付，国际干涉在所难免。
国民政府无法抑制国际银价的下跌，只能从关税政策方面筹谋改革办法。而当时最有效、最直接的办法就是改革征收关税的办法，一方面增加进口关税税率，一方面抛弃关平两为征收关税的单位。中国虽然已取得关税自主权，但提高关税税率也不可能无所节制。关税过高，一方面会影响外货进口的数量，进而影响关税收入。而且，外国也会采取相应的报复性关税措施，对中国产品的出口不利。综合看来，只能采用金为征收进口关税这项办法了。
海关金单位的始作俑者为美国财政专家甘末尔（Edwin W. Kemmerer）。由于银本位制受国际银价的冲击，早在民国初年国家就准备改革银本位制。1929年2月9日，甘末尔偕同财经专家杨格（Arthur N Young）等14人来华，组成财政设计委员会，并于1929年11月提出“中国逐渐采行金本位币值法草案”。这个草案分为5章40条，为历年来币值改革中计划中最为详细精密者,主要内容为改行金汇兑本位制。此草案名曰采行金本位币值，但并不主张铸造金币，只以金量来确定货币单位价值，因此可以称作金汇兑本位制。草案规定新货币单位为“孙”(Sun)，记号为S，用来纪念国父孙中山先生。每“孙”为100分，每分10厘。一“孙”含有纯金60.1866公毫，其价值等于美金0.4元，英镑1先令7.726便士、日币0.8025元。
甘末尔推行金汇兑本位制，理应为国人所接受，但可惜不得其时。财政部以国内“动乱未熄、外患方殷、财政困窘”为借口而未遽行采用。但甘氏的提议却为以后海关征金奠定了基础。
1930年1月，国民政府财政部正式公布《海关进口税应一律改收金币令》，从本年2月1日实施。法令规定：1海关金单位定为60.1866厘克纯金，等于0.40美金，19.7265便士，0.8025日金。[21]各国进口商在银行开设关金账户。海关金单位亦即杨格筹议的新货币单位“孙”。此后，各国货币相继贬值，海关金单位遂不与任何一个外汇固定联系，以单纯含金量计算。至此，中国对庚子赔款和其他外债偿本付息可以直接使用关金，而无须再用银两折算各国金币还债，减少了国际银价涨跌对国民政府财政和税收的影响。
征收海关金单位的目的在于保证税收，并不是真正意义上的币制改革。但为了方便外商纳税，财政部逐渐放宽了金单位的使用范围。财政部发表声明，商人完税除了可以用银元、英金、美元向海关兑换金单位外，还可以向中央银行直接购买，为了防止汇价涨落，外商需在中央银行开立关金活期存款账户。中央银行为了便利纳税，进口商人还可以持伦敦或纽约的电汇证明、即期汇票等，向中央银行兑换关金使用，规定“凡该行海关金单位之存户，得以支票交税”。关金遂逐渐进入流通领域而成为实际支付工具。甘末尔在金融货币体系没有被采纳的建议，在海关税收领域得以成功运用。1931年5月1日，为了便利外商缴税，中央银行又发行了关金兑换券。但是，外商在交纳关税时“大率习用支票”，所以关金兑换券的发行额不大，到1934年12月，共发行了关金兑换券373334.70元。[22]
从理论上讲，海关金单位与各国货币比率固定，外币升值，金单位亦升值；外币贬值，金单位亦贬值，从而撇开了银价涨落的影响。由于当时各国均采用金本位，海关金单位与各国货币挂钩，变相地采取了“金汇兑本位”制度，在中国“银本位”金融体系下，成为一个特殊的金融现象。
实施海关金单位，本质上为一项“治标不治本”的关税政策，却有着极大的政治意义。在本币贬值的情况下，海关金单位的实施稳定了进出口贸易，保证了海关税收，“成为维持财政稳定、偿付内外债、增强国家信誉不可或缺的手段。”[23]就国际关系而言，协调了与英美等国家的关系，为即将到来的战争赢得了国际合作的空间。
（四）厘订1934年出口税则
由于国内的输出货物均为原料和农产品，出口税则相比进口税则就简单的多。1931年对出口税则通筹改订一次。其中从价税部分均定为7.5%；从量税部分，则照厘定税则时的物价，按初实值百抽五改订。“若干制成品，体察贸易情形，不便增加税率者，仍以当时征收正税之原额（约为值百抽三），规定其税率”。另外，茶叶、绸缎、伞、漆器、绣货、发网、花边、抽纱品、排花品、草帽等30项品目，均定为出口免税品。后来，又将白丝、黄丝、灰丝、通宫丝、废丝、丝棉、丝纱、丝线、纯蚕丝暨杂蚕丝制衣服及衣着零件、纯蚕丝或杂蚕丝交织之纺织品，于1932年5月18日与8月11日，先后免征出口税。米、谷、小麦、杂粮，于1933年10月13日起，免征出口税，藉以调剂农产，救济丝业。1934年，全部税则，复加修改。其税率的改定遵循下列原则：1、在国外市场推销困难的原料和食品，酌量减税、免税。主要有蛋品、赤豆、豌豆、花生、芝麻、花生油、棉籽油等，分别减税。糖、酒、鲜冻肉、小麦粉、杂粮粉，分别免税。2、对于工艺品等酌量免税。纸、毛地毯、瓷器、陶器、爆竹焰火、景泰蓝器、玻璃料器等28项，分别免税。综计全部税则货品较之931年税则，税率减低者35项。新增免税品44项。税目计分6类，270目，仍系沿用1931年税则。

三、国民政府战前关税政策的宏观评价

虽然国民政府的关税政策客观上对国内工业的发展起了一定的促进作用，但其本质上为财政关税，进口税准由低到高，逐年提高。理论进口税准从1926年的4.1%增加到1936年的34.5%（附加税在内）；实际进口税准从1926年的3.8%提高到1936年的29.7%（附加税在内）。[24]随着实际进口税准的逐年提高，进口物量指数和进口额指数出现了不同程度的下降。尤其是1932年以后，随着银价的走低，进口额指数下降的更为明显。出口税率虽然维持在5%以下的低水平，但由于出口品以农产品和工业原料为主，世界经济危机背景下的国外市场趋于疲软，出口额也成下降趋势。
表4：中国对外贸易的总体趋势（1926-1936）单位：千元
年份
进口额
进口额指数
出口额
出口额指数
进出口总额
进出口总额指数
1926
1751537
100.00
1346571
100.00
3098108
100.00
1927
1578148
90.10
1431209
106.29
3009357
97.14
1928
1863320
106.38
1544531
114.70
3407851
110.00
1929
1972083
112.59
1582441
117.52
355452

中国历史故事是什么体裁

4
114.73
1930
2040599
116.50
1394166
103.53
3434765
110.87
1931
2233376
127.51
1416963
105.23
3650339
117.82
1932
1634726
93.33
767535
57.00
2402261
77.54
1933
1345567
76.82
611898
45.44
1957465
63.18
1934
1029665
58.79
535214
39.75
1564879
50.51
1935
919211
52.48
575809
42.76
1495020
48.26
1936
941155
53.73
705750
52.41
1646905
53.16

资料来源：1、《抗战前十年之中国》，中国文化建设协会1937年版（1980年台北影印版），第214页。
2、《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937），中国财政经济出版社1997年版。
从上表可以看出此一时期进口额仍然高于出口额，贸易入超继续存在。国际政治、经济形势的动荡，中国落后的工业水平，国内灾害频仍等诸多因素主导着外贸发展的走向，关税政策的实施并不能从根本上扭转中国在进出口贸易中的不利局面，进出口贸易呈现持续不平衡发展的态势。但是，关税政策的实施毕竟在一定程度上遏制了贸易入超的扩大，甚至从1932年开始贸易入超指数逐年下降。
表5：中国外贸入超水平的变化单位：元

贸易
年份

普通货物进口

普通货物出口

普通货物入超

黄金进口

黄金
出口

黄金
入超

白银
进口

白银
出口

白银
入超

走私
进口

1926

1751537000

1346571000

404966000

2503309

14341247

-11837938

122740891

39849559

+82891332

——

1927

1578148000

1431209000

146939000

3236267

5259223

-2022956

127582363

26182492

+101399871

——

1928

1863320000

1544531000

318789000

9861208

420702

+9440506

173969821

8205327

+165764494

——

1929

1972083000

1582441000

389642000

1566248

4636111

-3069863

189187183

24310312

+164876871

——

1930

2040599000

1394166000

646433000

4011175

29773196

-25762021

159788398

55393177

+104395221

——

1931

2233376000

1416963000

816413000

15716

50042770

-50027054

118233016

47429681

+70803335

——

1932

1634726000

767535000

867191000

250947

109581694

-109330747

96538889

106933954

-10395065

1934774256

1933

1345567000

611898000

733669000

268078

69635152

-69367074

80432474

94854914

-14422440

1906188072

1934

1029665000

535214000

494451000

11519

51579459

-51567940

10830380

267558531

-256728151

1701610208

1935

919211000

575809000

343402000

525148

39234701

-38709553

10996768

70394397

-59397629

1601264102

1936

941155000

705750000

235405000

2466959

43086563

-40619604

4713482

254336763

-249623281

1760596088

合计

17309387000

11912087000

5397300000

24716574

417590818

-392874244

1095013665

995449107

99564558

8904432726
资料来源：1、《民国以来全国金银输出入价值统计》，中央银行档案396，《国民政府财政金融税收档案史料》，第411页。2、郑友揆：《中国的对外贸易和工业发展》，第338页。 3、《抗战前十年之中国》，中国文化建设协会1937年版（1980年台北影印版），第214页。
由上表可以计算出中国在1926-1936年的实际入超约为138.69亿元，平均每年为12.61亿元。
在关税自主初期，1927年至1932年普通货物的入超逐年攀升，从1.47亿元飙升至8.67亿元，升幅达489.8%。入超指数从65.32狂升至385.48。192

手绘中国历史故事

9年，中国对外贸易入超达3.90亿元，1930年6.46亿元，1931年8.16亿元，1932年达8.67亿元。而从1932年开始到战前的1936年，贸易入超却连年下降。从1932年的8.67亿元直落到1936年0.24亿元，指数也从385.48回落到104.64。表面上看，中国的对外贸易出现了极大的改观。
但考察外贸入超不能仅以普通商品为准，还需要加入黄金、白银的对外贸易，以及走私对外贸入超的影响。
中国白银的对外贸易一直呈现出超状态，但从1932年开始出现入超。1934年10月，美国出台购银法案，提高白银价格，中国白银外流愈形澎湃。1934年9月底，中国白银出口达1.87亿元，入口仅有0.067亿元，出超达1.803亿元。1933年4月6日开征的2.25%白银出口税根本无法阻挡白银出口，国民政府只得提高白银的出口关税税率，由原来的2.25%提高到7.75%，并征收10%的其他银出口税，外加出口平衡税，以补足伦敦银价与官定汇价的差额。但效果并不明显。1935年，日本在华北地区武装走私白银，白银外流使得作为货币本位的白银存量面临枯竭，银根极度紧缩，引发物价下跌，继而引发市场萧条、商业破产。美国“购银法案”对中国经济造成的伤害不在肤腠而在内里，[25]致使传统的银本位制难以为继，只得改行以外汇储备为主的综合本位的法币制度。
综合上文，可以计算出中国此一时期的对外贸易入超的实际水平。
表6：中国对外贸易的入超实际水平（1926-1936年）单位：亿元
入超
年份
入超（普通货物）单位：亿元
入超指数(普通货物)
入超（包括黄金、白银、走私）单位：亿元
入超指数（包括黄金、白银、走私）

1926

4.05

100.00

4.76

100

1927

1.47

36.30

2.46

51.68

1928

3.18

78.52

4.94

103.78

1929

3.90

96.3

5.52

115.97

1930

6.46

159.51

7.24

152.10

1931

8.16

201.48

8.37

175.84

1932

8.67

214.07

26.83

563.66

1933

7.34

181.23

25.27

530.88

1934

4.94

121.98

18.87

396.43

1935

3.43

84.69

18.45

387.61

1936

2.35

58.2

17.05

358.19

在世界经济危机的背景下，中国主要贸易对象的经济极度萧条，工业生产严重下降，中国农产品和工业原料的国外市场趋于疲软。而资本主义国家的“过剩”产品又极力向中国倾销，造成入口额激增，两相反差造成了入超的扩大。日本占领东北三省后，东北大宗特产品的出口贸易丧失，这也是造成巨大入超的重要原因。但外贸政策对遏制贸易入超起了一定的作用。就普通货物的进出口而言，在丧失东北重要出口基地的情况下，从1932年开始贸易入超开始出现逐年下滑。即使加上走私数额，贸易入超也呈下滑。再加上黄金、白银的对外贸易，可以反映出此一阶段中国对外贸易入超的总体水平。从上图可以看到从1932年开始也呈下降趋势。但贸易政策本身无力改变贸易入超的总体趋势，产生贸易入超的根本原因在于中国工业水平的落后。
就国际比较而言，南京国民政府的进口关税税率要比欧美各国要高出不少。其时，德国、意大利的平均进口税率为25%左右，法国为15%左右，日本为6%（包括免税品）或20%（不包括免税品），美国为17%（包括免税品）或60%左右（不包括免税品），英国为30%（英国对烟、酒、糖的进口税率特别高，如果不计算这些货物，一般税准不会超过15%）。[26]判断一国关税税率是否合理，或者说对保护国内工业是否有效，不能以税率的高低为判断的唯一标准。一个国家的工业发展所处的阶段不同，所需保护程度也不一样，工业部门发展程度不一样，所需保护程度也不一样。就当时情况而言，中国工业发展水平处于低水平，理应受到关税保护。
国民政府时期的关税以财政为主，税率高而征收方法不尽完善。面对窘困的财政局面，增加税率也实出无奈。另外，国民政府的关税税收是偿还外债的保证，也需要高额税率加以保证。在征收方法上，国民政府以全部进口货物为征收对象。对于国内有生产的进口货物，为了限制进口理应提高关税税率。但对于国内不能生产的货物也提高关税，如生产工具、工业原料、交通工具等。这样，由于高额进口税收而导致外货价格提高，国内生产厂家的制成品的生产成本随之提高，造成国外产品的价格优势，导致外货向中国倾销，虽然政府又可以得到进口关税，但国内工业势必受到冲击。中国的高额进口关税实际上是一柄“双刃剑”，一方面增加了税收，另一方面影响了中国制造业的发展。再者，对那些国内不生产而平民又必需的日常用品和工业必需用品，也大幅增加税率，如煤油、汽油、润滑油等的税率1933年为35.9%，1934年增至50.8%，比奢侈品的进口税率（42.6%）还高。必需品需求弹性小，即使进口税率提高，进口数额也难以大量降低，而奢侈品的税率不高，也能巨额进口，进一步造成了入超的扩大。一定程度上讲，国民政府的关税政策成了间接剥削平民的工具，而富人则享受到低关税的而低价格的奢侈品，税负比平民还低，有悖于财政学上的公平原则。
进口税准的增加仅是影响进口贸易的条件之一。除了税率以外，影响进口贸易的还有其他因素，比如银价的起伏、外汇的涨落、人民购买力的高低、世界贸易的总体趋势等。另外，国际关系等非制度方面的因素，也是影响进出口贸易的主要原因。比如，九一八事变日本占领东北，大大影响了中国的出口贸易，其后中国的大规模的抵制日货运动，也大大降低了日本的进口额。
在进出口贸易各项指数下降的同时，此一时期关税却有了不小的提高。
表7：中国海关进出口关税（1927-1936年）单位：元
关税
年份
进口关税

进口关税指数

进口关税占进出口关税的比重%
出口关税
出口关税指数
出口关税占进出口关税的比重%
进出口关税
进出口关税指数
1927
54379376

100

50.74
39669199
100
37.01
107162163

100
1928
72446056

133

56.48
42155685
106
32.86
128274076

119
1929
167098564

307

70.18
56544739
143
23.75
238109285

222
1930
211639119

389

75.21
55383533
140
19.68
281405583

263
1931
314686596

579

81.74
47831007
121
12.42
385002673

359
1932
236291686

435

75.74
26776952
68
8.58
311976210

291
1933
265610812

488

78.23
23244999
59
6.85
339524490

317
1934
260215093

479

77.76
24700810
62
7.38
334645408

312
1935
250165356

460

79.29
20731524
52
6.20
315519712

294
1936
254538970

468

78.41
24474126
62
7.54
324633291

302
资料来源：1、 The China Year Book (1938), Published by the North-China Daily News & Herald, Ltd. 1938. p39. 2、《海关中外贸易统计年刊》（贸易报告），上海总税务司署统计科编印，第135页。3、《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937年），中国财政经济出版社1997年版，第314页。
1936年的关税总收入达到324633291元，比关税自主前的1929年增加了86524006元，增幅达36.34%；进口税增加了87440406元，增幅达52.33%。1926-1928年协定关税时期，每年的进口实收数额只有0.6亿元左右，关税自主以后的1929年即达到1.4亿多元，1930年为1.8亿元，1932年为2.2亿元，1933年达到2.6亿元，比1926年增加了5倍左右。
四、结论
在世界经济危机的背景下，中国主要贸易对象的经济极度萧条，工业生产严重下降，中国农产品和工业原料的国外市场趋于疲软。而资本主义世界的过剩产品又极力向中国倾销，造成入口额激增，两相反差造成了入超的扩大。但中国关税政策的实施还是起了一定的作用，日本占领东北三省后，占中国出口贸易37%的东北沦于日本人手中，东北大宗特产品的出口贸易丧失，这也是造成巨大入超的重要原因。关税政策的调整也无力改变贸易入超的总体趋势，产生贸易入超的根本原因在于中国工业水平的落后，工业产品的自给程度低。
对外经济交往水平是衡量国家的宏观经济发展水平的重要标志之一，[27]所以，对这一时期中国对外贸易的发展状况进行研究，可以从一个方面反映出此一时期中国经济的发展状况。对这一课题的研究，也就具有了很深的理论意义。国民政府的贸易政策屈从于国际、国内政治、经济形势的变化，其中与日本的政治关系、与美国的经济关系表现的最为显著。比如，日本对东北的占领、对华北的自治化倾向；美国的白银政策触动了中国的金融体制，银本位难以维持，贸易政策要服从、服务这种变化。日本在中国的扩张，激化了美日之间的矛盾，因为美国在东亚的门户开放政策受到严重的威胁。由于不能容忍日本在中国的扩张，美国与国民政府的一系列合作是美国政府做出的必然选择，虽然这种合作是一种强势与弱势的合作。这种合作随着国际局势的变化得以延续，直至中国抗日战争全面爆发。战争的最终根源在于经济利益的争夺。

[1] 探讨南京国民政府关税政策的主要著述有：郑友揆的《我国关税自主后进口税率水准之变迁》、《中国的对外贸易和工业发展》；虞和平的《1895-1936年中国关税制度与外贸状况的变化》；陈诗启的《迈向关税自主的第一步——广东国民政府开征二五附加税》，吴亚敏的《南京政府的内部分裂与海关“完整性的破坏”》，樊卫国的《论1929-1934年中国关税改革对民族经济的影响》。美国学者杨格的China’s Nation-Building Effort, 1927-1937，以及日本学者久保亨的《走向自立之路——两次世界大战期间中国的关税通货政策和经济发展》等。
[2]吴大业：《新颁进口税则之检讨》，方显廷主编《中国经济研究》，商务印书馆1935年版。
[3]如：咸丰八年（1858年）《天津条约》修改税率，是由于物价下跌使实际税率超过了5%；光绪28年（1902年）、1918年与1923年的修改税率，是由于物价上涨使实际税率低于5%。
[4] 《马克思恩格斯全集》，第2版，第12卷，人民出版社1998年版，第602页。
[5] 《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937），中国财政金融出版社1997年版，第786页。
[6] 顾维钧的要求被时人称为鸦片战争结束后“八十年来中国向世界正式作不平鸣之第一声”。
[7] 《马寅初全集》（第13卷），浙江人民出版社1999年版，第217页。
[8] 美国政府依此关税条约的形式首先宣布承认南京政府。
[9] 1930年5月，《中日关税条约》始行成立，日本宣布承认中国关税自主地位。
[10]旧中国海关总税务司署通令选编》（第三卷）（1931-1942年），第274页。
[11]财政部关务署总则，1927年10月20日。国民政府财政部档案三②/929，《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937），中国财政金融出版社1997年版，第784-785页。
[12] 陈诗启著：《中国近代海关史》（民国部分），人民出版社1999年版，对海关行政改革有详细论述。
[13] 《旧中国海关总税务司署通令选编》（第三卷）（1931-1942年），第262页。
[14] 《中华民国海关华洋贸易总册》（一）（1931年），台北国史馆1982年重印版，第2页。
[15] 《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937年），中国财政经济出版社1997年版，第788页。
[16] 1930年5月，《中日关税协定》附件规定：中国从日本进口的大部分棉货、鱼介海产品和面粉的税率，三年内不能超过从价税的2.5%。对其他一些货物，三年内不准加税。对17种从日本进口的杂货，其中6种一年内不能加税，其余11种一年内可以加税，但也不能超过从价税的2.5%。1931年实施的新税则仍在《中日关税协定》的有效期。并且，根据最惠国待遇条款，其他国家也享有这些条款的待遇。所以，1931年的新税则的增税项目，最多比1929年的税率增加了2.5%。
[17]
[18]何廉：《银价问题与中国》，方显廷主编《中国经济研究》，商务印书馆1935年版，第704页。
[19] 1931年，英国宣布停止金本位后，以英镑计算的伦敦白银市价暂趋上升。1932年平均为1：52.68，1933年为1：51.96。但此种升涨实际上是英国货币膨胀，英镑购买力下跌造成的幻影。
[20]以小工业生产为例，1930年营业总值为1.44亿元，比1929年增加20%，1931年为1.84亿元，比1930年增加28%。
[21] 《财政部关于征收海关进口税一律改用海关金单位计算电》（1931年1月15日），国民政府财政部关务署档案（179）②/673。《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937年），中国财政经济出版社1997年版，第793页。
[22] 《关金兑换券发行经过》（1935年），《国民政府财政金融税收档案史料》（1927-1937年），中国财政经济出版社1997年版，第367页。
[23]杨格：《1927-1937年中国财政经济状况》，中国社会科学出版社1981年版，第156页。
[24]郑友揆：《我国关税自主后进口税率水准之变迁》，商务印书馆（香港）有限公司1939年版，第12、16页。
[25] 相对于日本入侵东北给中华民族所造成的“政治国难”，史学界称这次金融危机为经济国难。
[26]根据日、美、英海关关册计算，及Index (Slockholm, Sweden)Feb,1935. 转引自郑友揆著：《我国关税自主后进口税率水准之变迁》，商务印书馆（香港）有限公司1939年版，第13页。