滇西抗战-近代境外私盐入滇与边疆治理研究

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原文标题：近代境外私盐入滇与边疆治理研究

食盐上关国课，下系民食。“天下之赋，盐利居半，宫围服御、军饷、百官俸禄皆仰给焉。”盐课历来是中央王朝最重要的财政收入来源之一，其比例仅次于田赋。“国家正赋之外，充军国之用，惟盐法、关税、钱法而已。”对云南边疆而言亦不例外，食盐不仅是边民生活的必需品，私盐的存在更对边地的稳定和国家的边疆安全产生了深远影响。边疆地区的私盐不仅影响边民的食用，对于国家利权与国家利益也是一种挑战。近代云南私盐以缅、越私盐为主，自19世纪中叶开始大量进入滇省，直至民国年间进一步在云南泛滥。私盐问题不再是内部问题，而是以西方殖民国家主导下加紧对中国西南边疆的入侵，事关边地与边民的争夺。因抗日战争爆发，云南曾出现购置缅盐食用的“合法化”现象，这直接影响了边疆社会的稳定。本

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文试图探讨缅、越私盐入滇的原因，进而梳理缅、越私盐入滇的历史进程和发展变迁，及其私盐与国家边疆治理的密切关系。
一、近代缅、越私盐入滇的历史语境
（一）“官”与“私”——边疆中的盐
一般来说，盐是一种自然界的矿物质，因有益于人的健康，被用来充当食品中的调味品，原本没有官盐、私盐之说。禁榷制度下，西汉元狩四年（前119年），国家对食盐实行专卖，才有了承担赋税任务的官盐和逃避赋税任务的私盐。盐在云南边疆中具有极为重要的作用，“滇南大政，惟铜与盐”。而盐作为边民日常生活的必需品，“富不能过多，贫亦不能过少”。
国家为了保障财政收入，在食盐的生产、运销及盐

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税等多方面进行干预，将其纳入国家垄断经营的商品之一，使盐有了特定的身份——“官盐”。清代，云南官盐产量一直不高，主要分为滇中、滇西、滇南三大产盐区，“只行销本界，不及他省。以交通不便，转运维艰，亦自然之势也。”而在市场的调节下，逃避赋税的“私盐”价格往往比“官盐”低，因此，“私盐”始终在历史过程中存在。那么，“何谓官，何谓私？无人不知，有税为官

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，无税为私”。由此可见，私盐即在食盐生产及运销中游离于国家监管，没有向国家缴纳盐税的盐。私盐的存在，严重影响国家的财政收入及社会管控，因而历代中央王朝对待私盐无不严厉打击。清初顺治年间，兵部尚书卢询就曾奏疏言：“盐政之坏，皆归咎于官盐之壅滞；官盐之壅滞，皆归咎于私盐之盛行。故讲求盐政者，莫不以禁私为首务。”
由于在食盐的生产、运输、销售等环节都会有私盐出现的情况，故私盐被划分为场私、船私、漕私、邻私、枭私、功私、商私和外私等类型。就云南而言，私盐主要以邻私和外私两大类型为主。邻私主要指的是邻省四川、两广私盐，外私主要指的是邻国越南、缅甸的私盐。近代缅、越私盐通过非官方渠道大量流入滇省，国家立场下固然希望堵绝缅、越私盐，以增加政府的财政收入。而对于边疆主体的边民来说，缅、越私盐往往物美价廉而受到他们的普遍欢迎。
（二）云南特殊的边疆区位
云南地处西南边疆的区域因素限制了官盐的流通范围和政府的管理，但也为缅、越私盐入滇提供了便利。云南边疆历史上曾有“南维锁钥”之称，东南与越南接壤，西南部与缅甸相邻，是东南亚的交通枢纽。其漫长的国境线分别同缅甸、老挝、越南等国接壤，“开化、广南、腾越逼近外域，小路处处可通”，有利于越南和缅甸的私盐进入云南。与此同时，云南边疆自然地理环境复杂，制约着古代中央王朝对滇省的深入开发和治理。境内高山、峻岭、低丘、宽谷、浅盆相间，河流纵横、湖泊密布，呈现出极为复杂的地理地貌，造成云南边疆地区多为瘴气遍布区域，不利于官盐流通。光绪《永昌府志》载：“腾越厅较保山地益高，气亦稍寒……高黎贡山，其下气暖如蒸，至山顶，行人则六月可以披裘。两江之间，凡土司所辖之处，皆有瘴疠。”直到民国二十二年《云南省政府行政报告》中曾记载，云南“西、南边岸完全接壤缅越，区域辽阔，距产盐井场至少十余站，多者二十余站，交通不便，运输阻滞，成本已高，加以道远脚贵，脱售为难”，官盐行销十分不便。
而与滇省邻近的缅甸，一直到19世纪初，该国的政治经济重心都集中在缅北的伊洛瓦底江中上游区域，南部靠海区域一直未得到较好开发，南北沟通不畅。缅甸南部虽产海盐，但缅北地区的食盐曾一度靠云南供给。1852年第二次英缅战争后，随着英殖民者占领整个缅甸，为实现以伊洛瓦底江为主线，贯通缅甸南北的运输干线和贸易通道，以对缅甸进行殖民入侵，英殖民者将位于缅甸南部伊洛瓦底江三角洲的城市——仰光确定为首府，大力开发伊洛瓦底江的航运交通，最终仰光逐渐发展成为缅甸最大的城市和最大海港。由此，仰光附近的海盐开始大量往北运输，因其成本低且产量大，不仅缓解了缅北区域的食盐问题，甚至流入云南。18世纪末至19世纪初在缅甸传教的意大利传教士圣迦曼诺曾说：“云南的中国人由老官屯沿阿瓦江（伊洛瓦底江）而下，来到缅甸首都，带来他们国家的产品，如丝绸、纸张、茶叶、各种水果和各种杂货，而将棉花、生丝、盐、羽毛和一种黑漆运回云南。”
此外，随着西方殖民国家对东南亚的占领，盛产海盐的越南也沦为法国的殖民地。中国西南“藩篱尽失”，西方殖民国家不满足于对东南亚国家的殖民掠夺，而是企图以打开中国西南边疆的云南为突破口，进而入侵中国内地，缅、越私盐即作为其重要的侵略手段之一。清末李经羲曾上奏：“交趾、缅甸两地私盐侵入腹地，每年不下千余万斤，以致利权外溢，各井每年亏额均在数百万斤。”
（三）近代西南边疆危机
19世纪80年代，经过三次英缅战争后，缅甸沦为英国的殖民地，越南、柬埔寨和老挝也完全沦为法国的殖民地。与此同时，中国的殖民化也在进一步加深，西方殖民国家已不满足于中国的东南沿海和中部地区。因而，身处中国西南边疆最前沿的云南显得十分重要，民国年间有学者曾言：“中国如瓜形，而云南则其瓜蒂也；瓜蒂滥，则瓜滥矣。”云南“据各省之上游，有倒挈天下之势。由云南入川，则据长江之上游，过贵州至黄平沅江，以达湖南，则可左右北方。若夫东走广西，沿西江而下，则又可据珠江流域。”
缅越沦为英国殖民地之后，1886年到1917年是缅甸殖民社会的全面形成时期，殖民者加快掠夺原料和倾销商品。越南方面，法国殖民者多次潜入我国西南内地侦察，将深入中国作为重要目标。因此，作为中国西南门户的云南边疆首当其冲。英国力求利用我国西南各省与东南亚经济结合紧密的历史基础，企图以云南为链接，使印度、缅甸和长江流域相连，法国则通过越南深入滇省。最终，使印度、缅甸、越南成为英法在亚洲的最大殖民市场。边疆危机下，缅、越私盐成为英法打开中国西南门户继而侵入内地的重要手段之一。
（四）云南盐政的败坏
盐政历来为政府所重视，“盐利之源，本于专卖对食盐经营的垄断，而私盐之泛滥则踵于官吏之自践盐法”。云南盐政自咸同军兴起直至清末，基本处于混乱无序的局面，国家已不具备强有力的措施管控盐政。盐井被破坏，盐税的繁重以及国家主权和利权的丧失，为缅、越私盐的涌入提供了条件。
到了民国年间，由于战乱造成的盐井被破坏及流民的涌入，使得滇盐生产供不应求，云南时常发生盐荒。边民不忍淡食之苦，而商人又唯利是图，缅、越私盐进一步在云南泛滥。面对此等情况，地方政府曾命令对流入云南的缅、越私盐进行打击。但缅、越私盐贩运大多是官商勾结，更有甚者，军队直接参与私贩，而边地土司则大多坐收渔利，因此政府缉私效果甚微。据《顾劭本密查河口一带交私情形呈》记载：“至十一号仍返河调查。该项交私上车多由蚂蝗堡车站暨南溪、波渡菁等处上车，而路警察各分局及铁道守备队，河口督办署各分汛均通一气，按数抽捐，每百斤票洋三元左右。即如实系交私，沿途如保卫军、铁道警察、正式军队只知有捐可抽，不问私盐与否，均即放行，否则以私盐为恫吓。”官商勾结，其私盐贩运数额巨大，如“香港大利号寄发与蒙自广生号私盐三千三百吨并闻法领拟设法准其运入滇境”。1928年，在《开广边盐局开办及经过情形》中也有类似的记载：“如前驻蒙自方面军队，竟敢勾结奸商贩运大宗私盐，公然沿街售卖。”
另外，边地土司也利用所在沿边区位大加干预盐政，从缅、越私盐中抽取税额。1940年前后，“查腾龙边岸民众多销缅私，据闻近顷撤销之腾龙边盐公司串同土司征收缅盐入境陋规，每担收二十元之谱”。边地土司抽取税额，甚至导致缅私价格上涨严重，“此项缅私，具由商贩向缅境八莫订购，偷运入境，海关从不查禁。地方土司现均从中渔利……昂贵异常。”
因此，民国官员曾提出：“惟边地各土司对缅盐入口类多征税（现在边盐公司责成土司赔盐税）以故，售价均甚昂贵，实有由公家统制购运发商销售之必要，严禁土司干预盐政。”
（五）滇盐市场与价格
当某种商品在市场上出现供不应求的局面时，往往价格上涨，因有利可图，走私便会出现。由于近代云南食盐基本上供不应求，甚至频频出现盐荒，刺激了私盐的涌入。如“（民国）十一年，唐公回滇，开广一带发生军事，或因路途梗阻，或因封马无脚，加以井盐产额又顿减少，供不逮求，开广边岸，几致盐荒，盐价飞涨，交私遂乘机充斥”。抗日战争时期，“沿海盐场，泰半沦陷，粤盐川盐，供给维艰。交私又以双方边境封锁，不克侵入。缅私虽仍侵销，但以外汇高涨，侵入数量逐渐减少。军需民食，顿觉浩繁，供求渐觉失常。”与此同时，“黔西盘江八属，现定由滇盐济销，亦需由滇中运往。滇中空额，势需由迤西填补，递遗迤西空额，惟赖购运缅盐补充。”
造成近代滇盐供不应求的原因主要表现在如下两个方面。
一方面是因滇省人口的增加，导致食盐需求量上升。道光年间，“滇省垦地日广，生齿日繁，食盐不敷”。而到了民国年间，抗日战争以前云南全省大约有1100万人口，“以全区人民统扯计算，每人每年用盐为十市斤，则年计应为一百一十万担，而过去平均销盐约为八十五万担，计相差至二十五万担。（民国）二十八年一年中，战区日愈扩大，外区避难来滇，以及机关、学校迁移入滇者，日愈加多，其销盐量当能在过去全滇人口平均水准以上。”另据《续云南通志长编》记载：民国八年全省人口为9995542人，同年全省实销盐821484.31担，每人年平均为8.2斤。民国二十一年，全省人口为11795466人，同年全省销盐492739担，每人年平均为4.2斤，比民国八年人均减少一半。抗日战争期间，“滇省人口约一千二三百万，每人每年需盐约十斤计，则应年产约一百三四十万担，方足济销。本区现年产则仅一百一十二万担。”究其原因，则系“交通运输困难，兵役、差役繁多，招工困难；生产关系落后，生产技术又无新的改进，以致没有多少成效。”直到民国三十七年，“全省人口大约1600万，年销食盐不到5万吨，平均每人年消费3千克左右，只及正常需要的一半。在边远山区、少数民族地区或因盐价昂贵，‘斗米斤盐’，群众购买力低，不胜负担；或因交通梗阻、驮运艰辛、商贩稀少，缺盐淡食情况极为普遍。”
另一方面，近代云南所产井盐数额基本固定，短期内不会有太大的变化，滇盐无法满足因人口增加而导致的食盐需求。如史料记载：“民国十八年，运使朱旭以三迤各属向多产盐之地……近十年来，生齿渐繁，需用较增，而黑井区元、阿等井，因矿薄卤淡，产量锐减，以致供不应求，频现荒象，盐价奇涨，为亘古所未见，实于国计民生大有妨碍。”而沿边地区，食盐更难到达：“查开广边岸区域辽阔，交通不便，在昔原属磨黑井盐行销区域，继因该井产盐有限，运销受阻，改为黑井盐行销边岸……嗣后人口日渐增加，井产日形短绌，开广边岸迭见盐荒，起因固在供求相悬，而金融紊乱，生计增高，萑苻不靖，运费奇昂，亦为井盐不能到边重要原因。”加之“距离井场甚远，且交通不便，运输困难，在自由运销制下，以需用资本过多，盈利有限，鲜有人愿意营运”。因而在滇盐处于供不应求的局面下，缅、越私盐趁虚而入。
此外，价格往往是消费者消费需求的决定性因素。近代云南官盐价格较高，沿边民众多有淡食之苦。而影响近代云南官盐价格高昂的原因，主要是生产制盐成本和运销成本高，以及盐税繁重三个方面。
首先，从制盐成本来看，滇盐主要为井盐，制盐时通过“熬卤煮盐”，需要大量的薪柴作为燃料。“然因本省一般的木材枯竭，得来不易，因之，不绝的负担薪炭搬运费的云南盐业实苦于燃料的增高（产费）。”“因系井盐关系，生产技术极为困难，生产费办极高昂。”其次，从运

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销成本来看，云南自身存在的客观自然条件导致交通不畅，加之滇盐产区与消费市场较远，因而增加了食盐的运销成本。“云南为高原山区省份，山高水急，运输条件极差，民国时期仅有少数公、铁路，大部地区全赖人背马驮，运费高昂。”由于滇盐产地距离滇西和滇南沿边少数民族地区较远，只能依赖马帮运输，增加了运输成本。具体来看，“滇盐所需运输脚费，概由商贩自行应付。在清末时，每盐百斤需银二三钱，故当时三井区售盐价值，每百斤只四两上下。逮（迨）入民国，日渐增加，然以转运边岸之马脚计之，加秤盐每百斤亦不过日需费银五角以至七角，盖视脚力多少、招雇难易以为运本涨落之标准。乃十年以后，时局不靖，币价低落，生活日高，各井区运盐脚费，每日每百斤自一元增至五六元不等。二十年以后更有增加，以致盐价高昂。”最后，云南盐课繁重，实为全国之首。“云南食盐自光绪庚子以后，递年短销，盐价合正课、厘金、团费、海军经费等……民力疲敝，已觉购食维艰。”高昂的盐税不仅使得官盐价格上涨，同时也导致了私盐的滋生。
相对于云南所产井盐“成本日重，盐价日昂”，云南“西邻缅甸，南接越南，两处私盐率皆价廉质美”。究其原因，则系缅、越私盐为海盐，其生产成本较低，且距离云南沿边较近，大多通过私盐形式进入滇省。因而，“交缅盐价贱于滇盐数倍。彼族又从而力轻其价，听其贩运，奸商匪徒趋赴如蚁。小贩侵灌，大伙拒敌。”商人图利，大多私贩，“查牢街越盐其价甚廉，每百斤售法币四元五角。内地贩交私者咸购此盐，多方设法运入内地及开广、蒙自、各旧等处充斥以图厚利。”民国年间，根据缅盐进入云南后的行销区的距离，将其划分为“极边岸、近边岸和内岸”，越靠近边岸区域，流入的缅盐价格远远低于官盐售价。近边虽销若干官盐，然为数甚微，余均销缅盐，可见价格低廉的缅甸私盐深受边民的欢迎。

除此而外，缅、越私盐质量较好，“卤质较重，味道较佳，颜色较洁白，人民花同样的代价，当然愿意买品质较好的海盐，而不愿意买品质稍次的井盐”。而且海盐“含有碘质，可防治颈瘤”。因此，对于边民来说，食盐原无“官与私”之分，只要物美价廉，不受淡食之苦，便竟相食用。
二、近代缅、越私盐入滇概况
云南私盐大致以清咸同军兴为界，咸同军兴以前“滇省虽有川私、交私冲入，然陆运费重，止能行于近边”。即云南私盐以省内和邻省私盐（川、粤）为主，而外私仅活动于滇西和滇南的腾龙、开广沿边地区，私盐规模相对较小，对云南官盐冲击有限，“尚不至大为民累”。咸同军兴以后，伴随着边疆危机的加深，云南私盐主要是缅、越私盐，直至民国时期进一步在云南泛滥。政府虽采取各种方式进行缉私堵截，但收效甚微。抗日战争期间，由于云南地区普遍发生盐荒，政府试图购置缅、越私盐用于缓解民食所需，因此，“缅盐入口准予自由，任何机关不得假借名义征收税捐阻碍民食”。但最终缅甸私盐因日军占领缅甸而停止对外输出，越南私盐被战事双方封锁边境而无法进入云南。至此，缅、越私盐影响云南边疆社会近百年。
（一）缅、越外私侵灌（1850—1911）
从清初到1850年以前，“云南垦地日广，人口增加，食盐不足，因而除增开滇中及滇西盐井外，相继开发滇西南盐井，以增加产量”，这一时期滇盐基本能够满足滇省人民食用，私盐活动并不明显。随着鸦片战争的爆发，西方殖民国家积极通过传统的滇缅、滇越商道将商品倾销入云南，其中就包括缅、越私盐。1850年后，“咸同军兴”期间对云南各盐产区破坏极为严重，“或为回逆盘踞，或为武弁把持，地方糜烂不堪，课款无从征解”。盐井被破坏直接影响到了滇盐的产量，同时也阻碍了市场的流通和食盐行销，给清政府原有的盐政管理体系致命一击，私盐开始泛滥。岑毓英面对破败的盐政曾奏称：“井地残破，灶户凋零……叠遭兵燹饥疫，所有销出盐斤征获课银，通计不及昔时之半……遽难规复旧额……”在内忧外患的情况下，涌入云南的缅、越私盐数量和规模十分巨大，腾龙边区“七司皆食缅甸私盐”。
至1888年前后，外私在边岸侵销严重，特别是在云南开关后，给沿边市场造成极大的破坏。如时任云南总督谭钧培奏称：“云南永昌府腾越、龙陵等厅，保山、永平等县，向系本省乔后、云龙等井销盐。地处极边，与缅甸处处毗连。以致缅甸海盐侵入销岸，迭据各该井禀请查禁，以顾课款，均经严饬所属文武认真堵缉，毋稍疏纵。乃近闻沿边各地，海盐仍复充斥。”尤其自1889年始，蒙自、河口、思茅、腾越四地被迫相继辟为商埠，“海禁大开，交、缅外私侵灌，边岸尤为滇盐大患”。
从缅、越私盐进入云南的路线来看，缅甸私盐通过滇西的腾龙边区进入，越南私盐则通过滇东南开广、广南进入，即“黑井之开化边岸、云龙之腾越边岸均为防止交私、缅私充入内地之紧要关键”。缅私侵入路线一是由缅甸的弄进入孟定；二是由缅甸南坝进入瑞丽、遮放、潞西四处，侵销区包括梁河、龙陵、永德、耿马一线靠近缅甸的区域。越私侵入路线主要是沿元江入蛮耗，由越沿边入小坝子、麻栗坡。越私集散地为屏边、蛮耗、蒙自、马关、文山、麻栗坡、西畴七处，侵销区包括今个旧市、文山州以南的大部分区域。“以故沿边之永昌、开化、广南等府属，直为海私侵灌地……维西、中甸两厅，复为沙盐侵灌；遂致曲靖、丽江以及普洱沿边一带夷地，到处皆私。”
（二）由沿边向内地进一步泛滥（1912—1938）
民国年间，缅、越私盐进一步在云南泛滥，“迤西腾龙近极边岸，向均全部购食缅私”。云南“沿越南及缅甸之边境，又有越私及缅私侵入。是以过去盐销年额从未有超过九十五万担。”这一时期的缅、越私盐入滇的数量和规模都比晚清时期高出许多。“至开广边岸之交私，腾龙边岸之缅私，均由各边地商民潜往越南、缅甸私自购运入境冲销。”
随着滇越铁路的通车，滇省的商埠自开，为私盐的大规模涌入提供了条件。在旧海关统计资料中：“民国21年3月2日，总税务司梅乐和就食盐走私问题训令思茅关，当年思茅关罚没收入为滇币1.8万元，创历史最高纪录。”《民国云南盐业档案史料》中也有记载：“如今日者顷间道路传扬，均谓有人购运大宗交私，第一批之五十万斤，第二批壹佰万斤，第三批叁佰万斤，此后并源源而来……众所目睹，当非虚语。夫交盐之害，尽人皆知。”
而从范围来看，民国年间的缅、越私盐进一步由沿边地区向内地扩展。曾有学者到滇西地区调查后称：“这是一个奇谈，同时却是千真万确的事实。云南是产盐的省份，北之云龙、乔后、喇鸡、元永、阿陋、自井、黑井、琅井、弥沙、汪家坪，南之磨黑、石膏、抱母、按板、凤冈、溢香、香盐、猛野、磨歇诸井，每年产量近一百万担，足供本省人民的食用而有余。如果能够采用械器采掘和煤炭煎熬，则增加产量以抵补东海岸盐场的损失，应该不是困难的事。然而现在滇西边地仍然有数十万以上的人口在食缅甸来的海盐，岂不出人意料之外？”
民国时期，缅甸私盐进入云南分为陆运和马驮。由八莫至盏达之蛮允，马程四日；至干崖之小辛街，马程五日；至陇川之章凤、及猛卯、遮放、芒市，均通公路，汽车运输较为便利。但汽车运输是理想状态，民国时期的战乱以及商人的贩运大多依靠马帮运输，行销区域遍及滇西各地。而越南私盐仍从滇东南与越南接壤区域运入内地，由越南牢街陆路起程，经木厂（安南地名）进桥头（云南地名），随后过新店（云南地名）入马关，至开广一带充斥。水路则从越南牢街上船偷运至地，绕道至蚂蝗堡及南溪车站上车装兜，直运至波渡菁车站下兜，直销八寨（马关县所管）、开化、西畴一带充斥。其亦有由南溪用马驮至新店仍入开广等处充斥，也有从河口上车直运至阿迷、蒙自、大庄、婆兮、个旧等处充斥，还有从越南牢街上船，经坝洒、龙博、南平、卡房到蛮耗直入个旧、蒙自、绕入开广等处充斥。交私活动范围遍及滇东南及滇东的大部分地区，成本低且数量大。
（三）官方介入下外私的“合法化”现象（1939—1942）
1940年前后，缅甸私盐入滇首次出现了“合法化”的现象，即由官方介入使缅盐以非“私盐”形式进入滇省。
1940年中英双方曾达成协议，自本年2月3日起一年内，国民政府试购置缅甸食盐20吨，拟以10吨运保山，5吨运龙陵，5吨运八莫。但考虑到价格因素，国民政府最终并未购置产自缅甸的食盐，而是来自印度的转运海盐。1941年12月1日，云南盐务局还专门发布《云南盐务管理局“缅盐开禁布告”》称：所谓“中英亲善，华缅一家……缅盐入口准予自由，任何机关不得假借名义征收税捐阻碍民食”。但最终由于“缅盐产地毛淡棉业已被日军占领之时，缅地食盐已发生恐慌，而边地食盐亦因发生恐慌，且价格猛涨。本所在缅地经营商业，存有缅盐已被英政府禁止不准出口”。
缅甸私盐入滇“合法化”现象的出现，究其原因主要由于抗战期间云南有大规模的人口涌入，加之战乱使得滇盐生产遭受破坏，民众食盐危机严重。如《蒙自开广边盐办事处监政实录》记载：“自二十八年冬，敌人在越南登陆后，封我边境，交私阻绝，再桂边军兴，剥隘封锁，粤盐来源，亦经被阻，盖以南防国民之集、井盐需要激增，几至供不应求。”1939年“一年中，战区日愈扩大，外区避难来滇以及机关、学校迁移入滇者日愈加多……黔西、滇东两岸过去系限制川盐行销，本年因川盐须济销湘鄂，滇盐奉令必须济销上述两岸，以补川盐不足……粤盐以海岸线被敌盘踞，运输困难，济销富宁一带亦告断绝。”而越南私盐因“敌人在越南登陆后，封我边境”，故而“交私阻绝”。因此，政府改变以往对缅私的态度，改“堵”为“疏”的方式，欲合法化购置缅盐，以解决民食所需及增加关税。
三、缅、越私盐入滇与边疆治理
近代缅、越私盐入滇，事关国家的长治久安。外私的涌入不仅使国家利权受到挑战，也给国家及云南地方政府财政带来严重危机，甚至威胁着国家的主权与边民的争夺。由此，国家层面通过采取签署协定、减价敌私等各项政治、经济措施限制外私涌入。云南地方政府则直接加强对盐政与缉私的管理，在堵绝外私的基础上确保对云南边疆的控制与治理。与此同时，边疆民众一方面热衷于物美价廉的缅、越私盐，尤其在出现盐荒现象的情况下，外私在一定程度上缓解了边民的民食所需，但外私的大量流入也挤压着边民的生存空间。
（一）对国家和地方财政的影响
“边疆问题是省政问题，其实还是整个国家问题。”近代缅、越私盐入滇不仅关乎云南边疆的食盐问题，更事关国家利益的争夺。云南地处西南边疆国防前沿，缅、越私盐涌入滇省的背后操纵者是西方殖民国家，他们并不满足于缅、越私盐进入云南带来的经济利益，而是想借此逐步向中国内地殖民入侵与扩张。西方国家不仅取得了云南海关的控制权，同时还大量侵占云南的开矿权等，企图以云南为跳板逐渐向长江中下游地区扩张，其实质已不再是单纯的经济入侵，而是对国家政治权力和国家利益的抢夺，给云南边疆治理带来重大挑战。
具体而言，古代中央王朝时期，盐税在国家与地方财政收入中具有重要的地位。云南边疆尤为重要，盐税收入是其边疆治理成本的重要组成部分。“滇省本著名贫瘠，平常费用向以盐款为大宗。”正如清陈荣昌在《续白盐井志》序言中所言：“往者官吏之廉俸出于盐，师儒之束脩膏火出于盐……今则团营团哨之供亦出于盐，学堂之经费亦出于盐。盐之利与滇相维系者为何如哉？”可见，盐税是滇省各项开支的最重要来源之一。
然而，近代缅、越私盐涌入滇省，首先影响到国家的利权，即盐税收入的减少和破坏。政府既然倚重盐课收入，当然希望所有销售的盐都按照规定纳课，不符合规定的私盐越多，政府的收入就会越少。但私盐的大量涌入，导致云南税收减少，“至十九年五月，私盐未能一律禁绝，以至税收短绌，成绩不良”。仅腾（冲）龙（陵）边岸“各司皆食缅甸私盐，一年漏支在三百五十万元”。与此同时，外私的涌入阻碍了滇盐的行销，尤其给沿边地区市场造成极大的破坏。如开广边盐局在创办过程中就屡受交私困扰，“屡以存盐滞销，实由交私充斥影响所致”。
此外，盐税不仅影响到云南边疆的经济，且与边疆防务密切相关。清代用于处理云南沿边军需案的军饷来源基本上都源于滇省盐课，如光绪十六年（1890），云贵总督王文韶奏称：“滇盐向例年征正课银二十六万一千六百四十两零，廉役经费等杂款银一十一万九百八十两零，正杂有余以一半造册报部拨用，一半存库以备沿边诸事及盐务等用。”但近代缅、越私盐大量进入滇省，使得滇省盐税收入减少，让原本入不敷出的滇省财政更为吃紧，意味着滇省军费得不到保障，进而影响到云南边疆防务与边疆的军事安全。
因此，边疆治理涉及边疆的政治、经济、军事等方面，经济基础决定了政治的稳定，而军事是维持国家政治与经济最直接的强有力保障。外私冲击下盐税的减少，使得云南边疆原有的治理成本遭到破坏。与此同时，国家及滇省为杜绝外私，确保对云南边疆治理而实施的各项措施则又更进一步增加了边疆治理的成本。
（二）缉私与边疆治理
外私的大量涌入对边疆治理造成巨大的挑战，不管是晚清时期还是民国年间，政府都一律采取各项措施堵绝外私，以保障云南边疆社会的稳定和治理。但晚清政府历经内忧外患的政局，民国年间时局动荡没有强有力的政府管控，因而近代缉私效果不佳，在一定程度上增加了云南边疆治理的难度。
1.晚清时期——“有心无力”
晚清时期，面对缅、越私盐的涌入，政府虽对私盐一直严令禁止，但其缉私力度却一直不强。缅、越私盐刚开始涌入时，未引起政府的重视，即使是咸同军兴后缅、越私盐的规模、数量大增，但政府并未及时采取应对措施，致使缅、越私盐畅行十余年。
光绪十三年，云贵总督岑毓英等奏称：“从前查缉交私，例系责成开化府之安平同知……或勤或惰，自可照例办理。现在时异事殊……交私入关，亦与内地私盐入境不同，不得不严定章程，以臻严密。”中缅条款中亦有“缅盐不准入滇”之规定。因此有大臣上奏：“自缅越不靖以来，虽食盐不准入关，但交（越南）、缅盐价贱于滇盐数倍……请旨饬下总理各国事务衙门照会驻京法使，严禁贩运食盐过界。”
故而，清政府开始采取种种措施打击缅、越私盐，加强对云南边疆的治理。光绪十三年，为堵绝外私，清政府“于河口设立缉私分局，于南木厂、西木厂、龙膊、马白、豆豉店、交趾城、麻栗坡、古林箐、蛮耗、新街、个旧等十一处设立分卡，增添文案1员、书识6名、巡丁与局丁26名，并拨附近直练丁、士兵、防勇150名”；又于光绪十七年在滇西腾越、干崖等地加强职能设置，堵缉私盐。
尽管晚清政府采取各项措施堵缉私盐，但其效果不尽如人意。云南巡抚谭钧培曾奏称：“沿边各处海盐仍复充斥，查因地面辽阔，奸商莠民勾结贩运，稽查难周。边营将弁，又以向无考成，未能兼顾。遂致侵销日广，井盐不能畅行。课款日行短绌。”直到光绪十九年，云贵总督上奏关于滇省缅、越私盐情形仍不乐观：“自缅、越不靖以来，虽食盐不准入关，曾经严申禁令，并加定缉私章程奏明，通饬遵办。南路则拨营分布，专令缉私，西路则责令土司募兵协缉。凡所以为盐务顾持筹维者，实已不遗余力。”
光绪十九年，清政府与英方签订《续议滇缅界、商务条款》，其中第十一条明确规定：“食盐不准由缅甸运入中国。中国铜钱、米、豆、五谷不准运往缅甸。”但在当时的格局下，此举也不过是一纸空文，最终并未能有效阻止缅盐的涌入。
光绪二十一年，云南拟定《节称提价章程》中提及：“交私之充斥，本非独碍黑井，实全省鹾务刺心之隐患。”到了清末，政府曾力图改革云南盐政，但为时已晚。时任云贵总督李经羲奏言：“仰见朝廷整饬卤纲，兴除利弊之至意，钦服莫名。查滇省盐务……近数年来，时移势易，变端百出……”至此，自道咸年间缅、越私盐进入滇省，直至清末，外私问题始终没有得到解决，且呈愈演愈烈的局面。
2.民国时期——“收效甚微”
民国年间，面对缅、越私盐在云南的泛滥，地方政府严厉缉私，加强对云南边疆的治理。其采取在政治法规中制定条文打击缅、越私盐的涌入，在沿边设置缉私局及监销局“监督行销盐斤，防杜侵灌夹私洒卖及收换护照等事项”等措施。政府还制定多项治策，“一方面既须加秤、减价、贴脚，作消极之抵制，一方面又须严重边境缉务，施积极干涉，以期交缅外私，不致浸入倒灌充销”。
具体而言，地方政府通过改革盐政，意欲从根本上缓解食盐危机，借以抑制私盐的流通。“迨大借款后，运使署、稽核所成立，另定场税平秤办法，就场证税，自由运销，民间本轻利便，各区产额既增，销数亦畅。向销川、粤盐之黔西、东昭、开、广等属，俱为滇产扩充收回。”政府改革盐政的目的是增加税收，税收增加而盐政持续腐败，私盐问题无法根绝。
经济方面，通过减价敌私来缓解民食，进而压制私盐的流入。“民国以后，边岸销盐迭有变更，更不外严加限制，减轻价本，以期供给民食，抵制外盐。”商人私贩是因为缅、越私盐价格低，私贩入境可以牟利。而民众也更希望购买价格较低的缅、越私盐，故而政府采取“减价敌私”的办法抵制外私入境。“民国时期为防止越南、缅甸私盐冲销，推销本省产盐，及照顾离井场远，运费高的地区群众吃盐，税额曾分有边岸、近边、极边三种予以减征。”但“减价敌私在开始还能够凑效，因为官盐价格较低，减价后可望接近私盐价格。后来官盐与私盐的差价太大，官府和商人都很难完成这一重任。特别是减价敌私的办法虽然在一定时期内可以减少私盐的侵犯，但长期实行会对官府和商人造成巨大拖累，从而最终影响官盐的销售。”
面对官员的腐败，政府也通过采取措施加强吏治，加强对官商勾结私贩的打击。民国年间官商勾结贩运私盐现象十分严重，“近来交私日日均有，惟多寡悬殊。因无实力缉获之故也，而贩私者除少数奸商外，均系强有力之辈。沿途连络，纵然缉获，援助无人，该贩亦强横而去，反含私恨即生不测之虞。另据《密查河口开广一带交私报告书》记载：“以上各节，均系密查实在，惟大局未能统一，云南政局不靖，命令不行，且贩私者又属高级机关及强有力之人。假如提议将其名披露，则不但于政府体面攸关，反事无裨益，结怨太深，尤难办理。”因此，民国二十年（1931），民国政府令“运使张冲以场长为各场盐政长官，负有执行盐务法令之责，根据云南盐政改革方案，将本省选用场长办法改为场长考试训练，举行第一届考试”。民国政府虽然在官员的选拔方面加以严格，加强日常管理，但其并未从根源上解决官吏的腐败问题。“缉私官兵也贪得非法利益，串通放纵盐商，致使当时边岸的盐业公司遭受外私充销而常常出现滇盐滞销状况。”
到了抗日战争期间，大量人口涌入云南，滇盐严重供不应求，有的地方甚至出现盐荒现象。有政府官员提出购置缅盐入滇，一来缓解民食，二则可对缅盐征收关税，增加国家财政收入。即“若由政府统制购运，趸购较零购已廉贵不同，缅政府且可免税……运入国境，土司抽税即可取消……人民因可得廉价食盐，我政府复可将缅政府退税收入国库，实一举而两利具备。”另外，“如根本取缔缅盐入侵，推销商价国盐，违反边食用习惯与夫运达边地之困难均不论，其如滇不敷分配。况便民裕国，二者兼备，实滇盐供不应求之际，暂时唯一补求办法也。”因此，从1940年2月起，民国政府欲购置缅盐20吨。但随着日本占领缅甸，英政府断绝缅盐入滇，标志着缅盐入滇的“合法化”失败。
（三）民食诉求与边民争夺
边民是边疆区域中的主体，边疆的存在即人民的存在。“所谓国土者，必有人民、主权与土地三要件。而三者之中，人民实居其首。”对于生于斯长于斯的边疆民众而言，食盐原本没有“官”与“私”的区别，其本质都是日常必需调味品。但一旦发生盐荒亦或是边民长期依赖外私，势必影响边疆治理的长治久安。一般而言，边疆民众往往关心的是自身购买力和食盐的价格，缅、越私盐因物美价廉往往受到边民的欢迎。“缅交私盐，以成本极轻，运捷费者，乃得乘机浸灌，边民喜贱恶贵，乐于购食。”尤其在近代出现滇盐供不应求的现象时，如1940年前后就有政府官员提出：“如根本取缔缅盐入侵，推销商价国盐，违反边食用习惯与夫运达边地之困难均不论，其如滇不敷分配。况便民裕国，二者兼备，实滇盐供不应求之际，暂时唯一补求办法也。”因而缅、越外私入滇在特定情况下缓解了边疆民众淡食之苦，一定程度上保障了边疆社会的稳定。
但缅、越私盐的本质是伴随西方殖民主义入侵而进入云南的，一方面对滇盐生产造成巨大冲击，关乎灶户及灶民的生存空间。“任缅私灌入，以致迩来私销日渐充斥，国课日就缩减，而灶户及以煎拉卤为生之工人，且将因之失业。”随着缅、越私盐在云南的四散侵销，“势不至使吾滇盐务完全破产不止……然灶商之困已达极点，一旦失业，则因缘于盐以谋生之数十万人，必致弱者转于沟壑，强者流为贼盗。”因此，“交私一日不绝，则其势必至于此而无疑也。事关井产存亡之问题……惟有呈请钧所查核，主持厉行查禁，并饬以后永远不准购运！”可见，缅、越外私直接影响到灶户、灶民的生产和生存空间，事关社会的稳定问题。另一方面，食盐作为边地民众生活必需品，在历史上曾有因民众争夺食盐而爆发的战乱，危及社会稳定。随着近代缅、越私盐进入云南，边地民众甚至一度皆食外私，官盐无人购食，其实质是西方国家对边疆民众的争夺。这样的状态长此以往，将淡化边民对国家的认同感和归属感，不利于国家的边疆治理。
四、结语
食盐与边疆关系密切，作为调味品的食盐是边民每日不可或缺的物质，一旦发生盐荒，势必造成边疆社会的动荡。也正因如此，中国历朝历代无不把盐政作为边疆治理的重要手段，边疆地区中的食盐往往成为影响各方角逐的博弈品。而作为国家税收重要来源的食盐，国家财政依赖于盐课，因而成为维持国家机器运作的重要保障。近代缅、越私盐入滇对国家的边疆治理与边地社会的稳定产生重要的影响，不仅是对国家利权的争夺，更是对国家政治权力的挑战，严重威胁着国家的边疆治理与管控。
（本文原刊《盐业史研究》2020年2期第25-38页。文中原有注释，引用请务必参考原刊。）
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